4.9. Обсуждение проблем муниципальных выборов
4.9.2. Мои заметки и круглый стол по обсуждению решения Конституционного Суда
4.9.3. Подготовка слушаний и их срыв
4.9.4. Семинар в Высшей школе экономики
4.9.5. Подготовка правительственного законопреокта
4.9.6. Мои доклады и научные статьи
4.9.7. Российско-германская конференция в Ершово
История эта началась в 2009 году. Я за ней следил, но подключился только в 2011 году. Начал ее Юрий Гурман – межрегиональный координатор Ассоциации «ГОЛОС» из Челябинской области. Он одновременно был депутатом Совета депутатов сельского поселения Хомутинино, где он жил, директором Ассоциации сельских муниципальных образований Челябинской области, вице-президентом Ассоциаций сельских поселений РФ.
С 2005 года началось постепенное внедрение на муниципальных выборах полностью пропорциональной избирательной системы. При этом к 2009 году ситуация стала парадоксальной: во многих крупных городах, где выборы по партийным спискам имели смысл, сохранялась мажоритарная система (то есть не стали применять даже смешанную систему), зато в сельских поселениях, где партийных структур не было, стали все чаще использовать не только смешанную, но и полностью пропорциональную систему.
И вот в сельском поселении Хомутинино, где фиксировалось всего 1286 избирателей, было решено провести выборы Совета депутатов по полностью пропорциональной системе. Как удалось пробить через Совет такое решение, я так и не понял. Гурман и его коллега Иван Болтушенко были против, но оказались в меньшинстве. Как позже стало понятно, изменение системы выборов было сделано в интересах санатория «Урал», где работала значительная часть жителей села – так руководству санатория было легче подчинить себе сельский совет.
Первоначально для участия в этих выборах были выдвинуты три списка: «Единой России» во главе с генеральным директором санатория «Урал», КПРФ во главе с начальником отдела капитального строительства этого же санатория и ЛДПР во главе с начальником службы безопасности той же организации. Аналогичным образом пытались организовать выдвижение списка работников санатория от «Справедливой России», однако в последний момент региональное отделение данной партии отвергло «санаторный список» и выдвинуло список из жителей села, не имевших отношение к санаторию «Урал», во главе с сельским почтальоном. В результате «Единая Россия» получила 61,8%, «Справедливая Россия» – 32,6%, КПРФ – 3,0%, а ЛДПР – всего 0,9%. Впрочем, надо отметить, что явка была довольно высокой – 79%, а недействительных бюллетеней было всего 18 (1,8%), то есть серьезного протеста жителей села против такой избирательной системы не наблюдалось.
Болтушенко и Гурман, не пожелавшие из принципиальных соображений выдвигаться от партий и по этой причине не принявшие участие в выборах 2009 года, пройдя суды общей юрисдикции, обратились в 2010 году с жалобой в Конституционный Суд РФ. В своем заявлении они приводили обоснования, фактически отрицавшие конституционность пропорциональной системы на любом уровне, в том числе и для выборов в Государственную Думу. Их жалоба была рассмотрена в предварительном порядке в Секретариате Конституционного Суда и была возвращена заявителям как недопустимая. Заявители настаивали на рассмотрении их жалобы, но они также обратились к Уполномоченному по правам человека в РФ Владимиру Лукину. Лукин также подал жалобу в Конституционный Суд в их интересах, ее готовил начальник аналитического управления аппарата УПЧ Николай Васильев. Однако в этой жалобе упор делался на неконституционности использования пропорциональной системы именно на муниципальных выборах в сельских поселениях. В результате Суд объединил обе жалобы.
После того как объединенная жалоба была принята к рассмотрению, Гурман обратился к ряду экспертов с просьбой подготовить заключения. Мы в «ГОЛОСе» сделали такое заключение от трех экспертов – меня, Андрея Бузина и Александра Кынева. В своем заключении мы обращали внимание на взаимосвязь норм избирательного и партийного законодательства. Мы акцентировали внимание на том, что речь идет не о пропорциональной системе вообще, а о системе, где выдвигать списки кандидатов могут только федеральные политические партии, у которых в конкретных муниципальных образованиях может вообще не быть членов. И сделали вывод, что «в силу указанных обстоятельств наделение политических партий монопольным правом выдвижения кандидатов на муниципальных выборах (как следствие применения пропорциональной избирательной системы) приводит к невозможности обеспечить на этих выборах пассивное избирательное право значительного числа граждан, как не состоящих в политических партиях, так и состоящих в них».
В Конституционный Суд были представлены также еще несколько заключений, в которых делался вывод о несоответствии оспариваемых норм Конституции. Одно было из иркутского Института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского, подписанное В.В. Игнатенко, А.А. Петровым и С.В. Прасковой, Они сочли пропорциональную систему допустимой только в том случае, если выдвигать списки смогут избирательные объединения, созданные на уровне соответствующего муниципального образования.
Другое заключение было сделано нашими всегдашними оппонентами из Российского общественного института избирательного права (РОИИП) И.Б. Борисовым и А.В. Игнатовым. Но здесь наши выводы совпали. Они также обратили внимание на то, что использование пропорциональной системы на муниципальных выборах лишает общественные объединения права выдвижения на этих выборах, а значит лишает граждан права на объединение с целью участия в муниципальных выборах.
Аналогичные выводы были сделаны в заключении доцента Высшей школы экономики А.К. Соболевой и профессора В.И. Васильева. На кафедре конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета мнения разделились. Тогда профессор этой кафедры Екатерина Шугрина от своего имени опубликовала в журнале «Муниципальное право» статью «Конституционно ли использование пропорциональной системы на муниципальном уровне». В этом же номере Шугрина собрала статьи, написанные на основе экспертных заключений – В.В. Игнатенко, А.А. Петрова и С.В. Прасковой («Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах как предмет научно-правовой экспертизы в конституционном судопроизводстве»), В.И. Васильева («Пропорциональная или мажоритарная?»), А.К. Соболевой («Пропорциональная избирательная система как ограничение избирательных прав граждан на муниципальном уровне»), И.Б. Борисова и А.В. Игнатова («Конституционно-правовые аспекты выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной избирательной системе»), а также в одной публикации ответы судье-докладчику от Совета Федерации, Государственной Думы, полномочного представителя Президента, Законодательного Собрания Челябинской области, ЦИК, Министерства юстиции и Генеральной прокуратуры.
Нам Шугрина тоже предложила сделать такую статью. Андрей Бузин отказался участвовать в ее подготовке, и мы с Александром Кыневым написали статью «Политические партии не должны иметь монопольное право выдвижения кандидатов на муниципальных выборах». Она была опубликована в том же номере журнала.
Шугрина в своей статье (которая была послана и в Конституционный Суд) цитировала письмо председателя ЦИК Владимира Чурова, разосланное в регионы в июле 2010 года:
«Как показывает практика, при распределении по пропорциональной избирательной системе менее 20 мандатов, могут возникать проблемы, связанные с распределением депутатских мандатов… Так, при распределении мандатов по итогам выборов высока вероятность нарушения принципа пропорциональности распределения депутатских мандатов… Могут возникнуть следующие ситуации: … когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов; когда количество списков кандидатов, преодолевших заградительный барьер, будет больше, чем количество мандатов, распределяемых по единому избирательному округу, или равно этому количеству».
Как оказалось, именно эти аргументы для Конституционного Суда стали главными. И он в своем решении от 7 июля 2011 года признал оспариваемые нормы законов неконституционными именно постольку, поскольку применение пропорциональной системы «при небольшом числе депутатских мандатов сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей».
Над отдать должное искусству Конституционного Суда. Он отбросил те аргументы, которые бросали тень на применение пропорциональной системы вообще или на всех муниципальных выборах (в том числе о лишении права участвовать в выборах местных объединений). А выбрал аргумент, позволивший признать неконституционным применение пропорциональной системы при небольшом числе депутатов.
Тем не менее, постановление Конституционного Суда от 7 июля 2011 года ознаменовало поворот в российской электоральной политике – от партизации к департизации. Еще в марте того же 2011 года по инициативе оппозиционных партий, поддержанных президентом Дмитрием Медведевым, был принял закон (Федеральный закон от 20 марта 2001 года № 38-ФЗ), обязывавший избирать по партийным спискам не менее половины муниципальных органов, у которых число депутатов не менее 20 (в эту категорию автоматически попадали все городские округа с числом жителей не менее 30 тысяч). Эта норма просуществовала всего 2,5 года и была отменена в ноябре 2013 года. Но уже с конца 2011 года масштаб использования полностью пропорциональной системы начал снижаться, а вслед за ним – и масштаб использования смешанной системы.
4.9.2. Мои заметки и круглый стол по обсуждению решения Конституционного Суда
В своем блоге на радио «Эхо Москвы» я уделял внимание хомутининскому делу. Так, 8 июня 2011 года в посте «О муниципальных выборах» я писал: «Завтра в Конституционном Суде РФ пройдет слушание дела по жалобам граждан Ю.А. Гурмана и И.И. Болтушенко, а также Уполномоченного по правам человека в РФ. Речь пойдет о допустимости применения на муниципальных выборах полностью пропорциональной системы, при которой кандидатов могут выдвигать только политические партии. Есть надежда, что решение будет положительным и полностью пропорциональная система на муниципальном уровне больше применяться не будет. Хотя скорее можно ожидать более осторожного и половинчатого решения, в частности, полностью пропорциональную систему могут запретить на уровне поселений, сохранив ее для городских округов и муниципальных районов».
10 июня я написал пост «Допустима ли пропорциональная система на муниципальных выборах». В частности, я писал: «Судя по сообщениям прессы, дебаты между участниками процесса были довольно бурными. Высказывались полярные позиции – от утверждений о полном соответствии Конституции оспариваемых положений до заявлений о необходимости полного отказа от пропорциональной системы на муниципальном уровне… Моя позиция, которую я попытался донести и до Конституционного Суда, состоит в том, что беда не в самой пропорциональной системе. А в той системе многоуровневых барьеров и ограничений, которая установлена российским избирательным и партийным законодательством».
14 июня – пост «Не ссорьте партийных и беспартийных – у них один общий враг». В ней я полемизировал «со своими, в общем-то единомышленниками», которые акцентировали внимание на том, что пропорциональная система нарушает права беспартийных граждан. Я писал: «Я убежден, что наше действующее избирательное законодательство нарушает права членов партий не меньше, чем права беспартийных, а иногда и больше… Не надо забывать, что главная беда (если говорить только о законодательстве) все же не в избирательной системе, а в дефектном законе о партиях и в репрессивных нормах избирательного законодательства».
И вот на следующий день после оглашения решения Конституционного Суда (8 июля) я опубликовал пост «Общественники лучше понимают Конституцию, чем ЦИК и законодатели», где, в частности, писал: «Наши органы власти (не считая Уполномоченного по правам человека) – и представитель Президента, и Дума, и Совет Федерации, и ЦИК, и Минюст – как один твердили, что нет никакого противоречия Конституции в том, что в селе с тысячью жителей выборы сельсовета проводятся так, что выдвигать кандидатов могут только федеральные политические партии. И оказалось, что они то ли плохо понимают Конституцию, то ли не имеют возможности высказать собственное мнение».
После того как я прочитал решение Суда, я написал 13 июля пост «Пропорциональная избирательная система в сельских поселениях: точка не поставлена». В ней я так перевел на простой язык это решение: «Необходимо в федеральном законе прописать условия, при которых нельзя использовать пропорциональную избирательную систему». И далее я писал: «Думаю, что общественности и экспертам не следует оставлять этот вопрос без внимания и довериться нашим законодателям. Мы знаем их низкую квалификацию в вопросе об избирательных системах. Я предлагаю провести широкое экспертное обсуждение по выработке критериев допустимости пропорциональной системы. Лучше всего было провести по этой теме специальную научно-практическую конференцию. И на ней можно было бы обсудить не только проблемы избирательных систем в сельских поселениях, но и те проблемы, которые создал Федеральный закон от 20 марта 2001 года № 38-ФЗ для городских округов и муниципальных районов».
И мы начали готовить обсуждение. Сначала решили провести круглый стол – и провели его оперативно. Он прошел 20 июля в Высшей школе экономики. Организаторами выступили Ассоциация «ГОЛОС» и Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений при поддержке фонда «Либеральная миссия» и Фонда Фридриха Науманна. Мы назвали его «Правовые перспективы и общественно-политические последствия Постановления Конституционного суда Российской Федерации № 15-П от 7 июля 2011 года».
С вступительным словом выступили Лилия Шибанова и Галина Козлова (из Фонда Фридриха Науманна). Доклады сделали Юрий Гурман, Александр Кынев и я. Затем выступили Ильдар Фасеев, Вячеслав Игрунов, Олег Каюнов, Лев Иванов, Галина Михалева, Василий Банк, Сергей Алексеевич Попов, Екатерина Шугрина, Петр Филиппов, Тамара Морщакова, Светлана Нарутто, Нина Миронова, Иван Болтушенко.
На следующий день я опубликовал пост «Эксперты обсуждают решение Конституционного Суда». Я писал: «Дискуссия была довольно интересной и содержательной. Кто-то из участников даже отметил, что впервые решение Конституционного Суда сразу же стало предметом такого экспертного обсуждения. Впрочем, причины этого тоже понятны: Конституционный Суд дал поручение законодателю определить критерии допустимости использования пропорциональной системы в небольших сельских поселениях исходя из числа распределяемых мандатов; и экспертам необходимо взять на себя выработку таких критериев…
Говорилось о том, что это – маленькая победа, но даже таких маленьких побед давно не было. Впрочем, некоторые опасались, что победа может оказаться пирровой. Высказывалась и неудовлетворенность текстом решения. Так, заявители отмечали, что Конституционный Суд проигнорировал часть их аргументов, не дал им никакой оценки. Отмечалось, что Суд постарался быть максимально деликатным по отношению к Президенту РФ, чтобы не затронуть недавно принятый по его инициативе закон об обязательном использовании пропорциональной системы в городских округах и муниципальных районах. В то же время Суд своим решением по сути остановил уже доведенное до идиотизма внедрение пропорциональной системы в сельских поселениях. Впрочем, похоже, что после хомутининского скандала это внедрение и так стало сходить на нет: ведь очевидно, что в Хомутинино в выигрыше оказались не "Единая Россия" или другие партии, а администрация санатория "Урал"…
Впрочем, все же главным во вчерашней дискуссии было не обсуждение самого постановления, а вопрос: что делать дальше, какие шаги необходимо предпринять в развитие решения Конституционного Суда. Речь шла и о важности подготовки законопроектов, и о необходимости заявителям добиваться восстановления нарушенных прав в судах общей юрисдикции, и о том, что эксперты должны выявить все положительные (то есть позволяющие защищать права граждан) моменты в тексте постановления.
В частности, я обратил внимание на четыре аспекта:
1. Конституционный Суд фактически признал, что предоставление исключительного права выдвигать кандидатов на муниципальных выборах федеральным политическим партиям противоречит конституционной сущности местного самоуправления.
2. Конституционный Суд фактически признал, что искажение пропорциональности при распределении мандатов нарушает равенство избирательных прав граждан.
3. Конституционный Суд признал неконституционным использование пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной системы) для распределения небольшого числа мандатов (поручив законодателю определить, какое число считать небольшим). Здесь я специально отметил, что данная проблема касается не только сельских поселений, но также муниципальных районов и городских округов. Тут еще важно понять, что число распределяемых мандатов системно связано с двумя другими параметрами – заградительным барьером и методикой распределения мандатов – и потому не может регулироваться изолированно от них.
4. Конституционный Суд отметил, что "законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти". В связи с этим я выразил позицию, что система закрытых списков не сочетается с конституционной природой местного самоуправления – если уж применять на муниципальных выборах пропорциональную систему, то в форме открытых списков (как это предусмотрено в нашем проекте Избирательного кодекса РФ).
Коллеги обратили внимание еще на некоторые моменты. Так, Конституционный Суд отметил необходимость предоставления муниципальным образованиям возможности самостоятельно выбрать избирательную систему из нескольких альтернативных вариантов. Известно, что в ряде регионов законодатели прямо навязывали отдельным муниципальным образованиям определенную избирательную систему. По моим оценкам, такая практика уходит в прошлое, но если где-то она осталась, с ней также можно бороться, опираясь на позицию Конституционного Суда.
Отмечалось также, что Конституционный Суд признал нарушением Конституции нечеткость федерального закона в вопросе о правах граждан (к сожалению, в других его решениях можно увидеть противоположную позицию). Я надеюсь, что обсуждение всех этих важных вопросов будет продолжено».
4.9.3. Подготовка слушаний и их срыв
4.9.4. Семинар в Высшей школе экономики
Несмотря на отказ Общественной палаты и ряда членов оргкомитета, мы (я, Шибанова, Гурман, Козлова и др.) решили все равно провести 21 октября мероприятие – пусть в другом месте и в другом формате. 23 октября я написал о состоявшемся семинаре пост под названием «Местное самоуправление – школа демократии». Я, в частности, писал:
«Нам удалось в этот день, 21 октября, провести обсуждение данного вопроса – правда, на другой площадке (в Высшей школе экономики) и в укороченном режиме (три часа вместо шести). И назвали мы свое мероприятие не слушаниями, а семинаром. Но обсуждение получилось довольно интересным. Выступили 17 экспертов – специалистов по выборам и (или) местному самоуправлению, в основном доктора и кандидаты наук. Были не только москвичи, но и эксперты из регионов – Астрахани, Тамбова, Твери, Хабаровска. Помимо выступлений, участники семинара ответили на вопросы анкеты, которые содержали конкретные предложения по изменению законодательства о муниципальных выборах. Ответили на вопросы анкеты и некоторые эксперты, которые не смогли принять участие в семинаре…
Большинство экспертов высказались за то, чтобы муниципальные образования имели возможность выбирать для себя избирательную систему из как минимум трех вариантов. И чтобы все ограничения по выбору муниципалами избирательной системы устанавливались федеральным законом, а региональные законодатели не могли ограничивать этот выбор.
Поддержку получила и идея об использовании на муниципальных выборах открытых списков, когда избиратель имеет возможность не только проголосовать за список кандидатов, но и в самом списке отметить наиболее желательного кандидата. При этом значительная часть экспертов поддержала радикальное предложение о том, что использование пропорциональной системы на муниципальных выборах допустимо только в форме открытых списков.
И почти единодушную поддержку получило предложение восстановить действовавшее до 2009 года право непартийных общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах, то есть лишить политические партии монополии на выдвижение.
Правительство РФ сейчас готовит законопроект, предусматривающий реализацию Постановления Конституционного Суда в минимально возможном объеме. Но экспертами уже подготовлен альтернативный законопроект, предлагающий более существенные изменения, – теперь нужно, чтобы субъекты законодательной инициативы заинтересовались им».
4.9.5. Подготовка правительственного законопроекта
В подразделе 4.9.3 я упоминал о совещании в Минрегионе 26 сентября 2011 года по поводу реализации постановления Конституционного Суда. Здесь я напишу об этом подробнее. Хотя в моем архиве от этого совещания не осталось следов, но кое-что я помню.
Проводила совещание Елена Кодина, руководитель департамента Минрегиона. Был также сотрудник ее департамента Николай Колпаков, с которым я познакомился лет за шесть до этого, когда он был студентом Московской государственной юридической академии, сотрудником РОИИП и членом ТИК. Также были от ЦИК Клавдия Бородулина, от Госдумы Игорь Бабичев, в качестве экспертов Шугрина и я. Других участников я не запомнил.
Речь шла о концепции законопроекта по реализации постановления Конституционного Суда от 7 июля 2011 года – подготовка его была поручена Минрегиону. Очень быстро стало понятно, что представители министерства стремятся сделать все по минимуму, не углубляясь в те проблемы, которые волновали нас и про которые я пытался говорить. Кроме того, для них было первостепенно не затронуть те нормы, которые были введены Федеральным законом от 20 марта 2001 года № 38-ФЗ, поскольку они вытекали из президентского послания 2010 года. А в послании и в законе было определено, что на муниципальных выборах при числе депутатов не менее 20 не менее половины мандатов должно распределяться по партийным спискам. Это означало, что в случае смешанной системы по партийным спискам распределяется не менее 10 мандатов. Это число и было взято за минимум, то есть главное предложение Минрегиона свелось к тому, что по пропорциональной системе должно распределяться не менее 10 мандатов.
Я к тому времени уже сделал расчеты, по которым получалось, что ситуация, которую Конституционный Суд счел нарушением принципа равного избирательного права (получение одинакового числа депутатских мест избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей), может возникать при распределении по партийным спискам менее 13 мандатов, и пытался добиться повышения планки до 13. Но мои аргументы были проигнорированы.
Законопроект, хотя и получился кратким, но готовился и проходил через Думу довольно долго. Он стал федеральным законом только 16 октября 2012 года (то есть более чем через год после того совещания). Этот закон запретил использование пропорциональной избирательной системы (в том числе как компонента смешанной системы) на выборах представительных органов поселений с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений с численностью менее 15 депутатов. Также законом было установлено, что по пропорциональной системе на муниципальных выборах должно распределяться не менее 10 мандатов.
4.9.6. Мои доклады и научные статьи
В подразделе 4.9.1 я упоминал статью «Политические партии не должны иметь монопольное право выдвижения кандидатов на муниципальных выборах», написанную совместно с Александром Кыневым и опубликованную в № 3 журнала «Муниципальное право» за 2011 год. В апреле 2011 года я написал статью «О проблемах использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах» и послал ее Сурену Адибековичу Авакьяну для публикации в журнале «Конституционное и муниципальное право». Но статья эта не дошла или потерялась. Узнав об этом уже в июле, я доработал статью с учетом Постановления Конституционного Суда от 7 июля 2011 года и заново послал Авакьяну. Статья была опубликована в № 10 журнала за 2011 год.
В июле 2011 года Александр Иванченко предложил мне подготовить через РЦОИТ методические рекомендации для региональных законодателей по вопросам избирательной системы на муниципальных выборах. Это совпало с моим тогдашним интересом к применению пропорциональной системы на муниципальных выборах. И я к концу сентября 2011 года подготовил аналитический доклад на 4,5 авторских листа под заголовком «Перспективы совершенствования законодательного регулирования и правоприменительной практики при применении пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах». В реальности речь шла не только о пропорциональной системе, но и вообще о законодательном регулировании избирательной системы для муниципальных выборов.
Эта работа потребовала от меня изучения большого массива региональных законов о муниципальных выборах. Помимо доклада и статей в научных журналах, я выплеснул свои выводы и эмоции в посте, опубликованном 22 сентября 2011 года на сайте радио «Эхо Москвы» под заголовком «Качество региональных законов о муниципальных выборах». Вот что я писал: «Я проанализировал законы 37 субъектов РФ, регулирующие проведение выборов представительных органов муниципальных образований – те законы, которые были приняты или изменены с середины мая до начала сентября этого года (то есть после вступления в силу Федерального закона от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ) и которые мне удалось скачать из системы Консультант-плюс. Меня интересовали только положения этих законов, касающиеся избирательной системы. И оказалось, что 36 законов (т.е. все, за исключением одного) только по данному узкому вопросу содержат пробелы и/или противоречия… Вывод очевиден: в большинстве регионов нет специалистов, способных создать качественный закон о выборах».
7 октября я по приглашению Иванченко выступил с докладом на секции по вопросам совершенствования избирательных технологий, повышения правовой культуры избирателей, обеспечения избирательных прав молодежи и студенчества Общественного научно-методического консультативного совета при ЦИК России (Иванченко был руководителем этой секции). В ходе обсуждения Иванченко попросил меня подготовить законопроект, основанный на выводах моего доклада. И уже 10 октября такой законопроект был готов – проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статью 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с совершенствованием регулирования избирательных систем». Я послал его Иванченко. Увы, этот законопроект никто вносить в Думу не стал.
Понимая, что доклад, переданный в РЦОИТ, мало кто прочтет, я решил подготовить на его основе серию статей для разных научных журналов. И все подготовленные таким образом статьи мне удалось опубликовать:
· «Регулирование избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах, в законах субъектов Российской Федерации» – в журнале «Муниципальная Россия», № 8 за 2011 год;
· «Проблемы пропорционального распределения депутатских мандатов на муниципальных выборах» – в журнале «Муниципальная служба», № 4 за 2011 год;
· «На муниципальных выборах должны применяться открытые списки» – в журнале «Городское управление», № 12 за 2011 год;
· «Пути совершенствования законодательного регулирования избирательных систем на муниципальных выборах» – в журнале «Местное право», № 3 за 2012 год;
· «Пути совершенствования законодательного регулирования муниципальных выборов» – в журнале «Практика муниципального управления», № 9 за 2012 год.
4.9.7. Российско-германская конференция в Ершово
В 2012 году мы стали готовить научно-практическую конференцию вместе с Эмилем Марквартом – президентом Европейского клуба экспертов местного самоуправления (он достаточно часто проводил такие конференции). Сам клуб был чисто российским, а название «Европейский» означало лишь приверженность Европейской хартии местного самоуправления. Его президент Эмиль Маркварт жил и работал одновременно в России и в Германии.
В этот раз конференция была посвящена проблемам не только местного самоуправления, но и муниципальных выборов, и потому Ассоциация «ГОЛОС» была среди его организаторов. Наша конференция получила название – Российско-германская научно-практическая конференция «Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии». Один ее блок был посвящен системе местного самоуправления и органам МСУ, второй – муниципальным выборам.
Я участвовал в подготовке второго блока, в составлении программы и приглашении участников. Конференция прошла 28–29 июня 2012 года в доме отдыха «Ершово» (Одинцовский район Московской области). Ее организаторами значились Европейский клуб экспертов местного самоуправления, Фонд Конрада Аденауэра, Ассоциация «ГОЛОС» при поддержке Германского фонда международного правового сотрудничества.
Основными докладчиками второго блока были Александр Кынев, Леонид Волков, Гюнтер Дилль и я, модератором – Лилия Шибанова. Среди участвующих (кого я помню) были Николай Васильев, Юрий Гурман, Юрий Дмитриев, Ольга Застрожная, Виталий Ковин, Владимир Подшивалов, Ирина Стародубровская, Михаил Титов, Марина Якутова.
В резолюции конференции, в частности, было сказано:
«Участники конференции вновь отмечают, что федеральный законодатель не спешит выполнять постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. № 15-П, признавшего не соответствующими Конституции РФ выборы по пропорциональной системе в небольших поселениях. Хотя Суд обязал законодателя внести изменения в федеральные законы в течение 6 месяцев, соответствующий законопроект был внесен в Государственную Думу только 19.04.2012 г. и на момент проведения конференции еще не был принят даже в первом чтении… При этом критерии допустимости применения пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне, предложенные в проекте закона, не обоснованы. Законодатели стремятся выполнить требования Конституционного Суда формально, не учитывая мнения экспертов о необходимости более глубокого реформирования законодательного регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах…
С учетом изложенного, участники конференции сформулировали предложения, направленные на совершенствование системы органов местного самоуправления и муниципальных выборов в России, приведение их в соответствие с демократическими принципами и нормами, установленными Европейской хартией местного самоуправления и Конституцией РФ: …
6. Рекомендовать Федеральному Собранию РФ предоставить всем муниципальным образованиям законодательную возможность выбора избирательной системы для избрания своих представительных органов как минимум из трех вариантов, внеся при необходимости соответствующие поправки в действующее законодательство.
7. Рекомендовать органам государственной власти и местного самоуправления принять необходимые меры, направленные на использование в ходе муниципальных выборов пропорциональной системы (в т.ч. как компонента смешанной системы) только в варианте открытых списков, как это рекомендовано Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы.
8. Рекомендовать Федеральному Собранию РФ внести необходимые изменения в действующее законодательство о выборах и о местном самоуправлении, направленные на:
1) запрет использования пропорциональной системы в случае, когда по ней распределяется менее 15 мандатов;
2) восстановление права непартийных общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах; …
9. Рекомендовать органам местного самоуправления осуществлять формирование избирательных комиссий муниципального образования исключительно органами местного самоуправления соответствующего уровня и по возможности избегать возложения полномочий избирательной комиссии муниципального образования на территориальную избирательную комиссию».
После конференции мы подготовили сборник ее материалов под заголовком «Система органов местного самоуправления и муниципальные выборы в России и Германии». Редакторами сборника были обозначены А.Е. Любарев, А.В. Мадьярова, Л.В. Шапиро. Общее руководство проектом Э. Маркварт. Я редактировал статьи О.В. Балобановой «Нормы общие – последствия зависят от уровня выборов», А.В. Мадьяровой «Расширение выборных начал в организации местного самоуправления», В.П. Ляхова «Муниципальные выборы как фактор модернизации местного самоуправления в современной России (из опыта проведения муниципальных выборов в Ростовской области)», В.Е. Подшивалова «Муниципальные выборы как объект правового регулирования и государственного управления в Российской Федерации», М.А. Якутовой и Ю.А. Дмитриева «Приблизят ли "партийные выборы" местную власть к населению?».
Труднее всего было со статьей Якутовой и Дмитриева – я еще помнил, как Дмитриев обиделся на меня за редактирование его статьи в сборнике «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов». Я решил посоветоваться с Марквартом, в письме ему я охарактеризовал статью так: «Статья, безусловно, на тему. Но, как сказал бы учитель литературы, проверяющий сочинение, тема не раскрыта. В статье много пустых рассуждений, а при обсуждении конкретных вещей обнаруживается плохое знакомство с предметом. Отсюда масса и фактических ошибок, и ошибочных суждений. К этому добавляется и неряшливый стиль… Отвергать статью я не считаю возможным. Публиковать ее в исходном виде – нежелательно. Править ее самому сложно. Остается только послать авторам перечень замечаний».
Посоветовавшись, я отправил авторам письмо от имени своего и Маркварта, где написал: «Ваша статья соответствует тематике сборника и мы будем рады ее опубликовать. Однако мы полагаем, что статья значительно выиграет, если Вы учтете замечания редакторов и внесете в статью соответствующую правку». И через несколько дней получил доработанный вариант.
Сам я написал для сборника статью «Проблемы законодательного регулирования муниципальных выборов», где в основном использовал свои недавние статьи, опубликованные в научных журналах, но добавил еще раздел «Избирательные комиссии, организующие муниципальные выборы».
