А. Любарев

ПРОБЛЕМЫ ПРОПОРЦИОНАЛЬНОГО РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ДЕПУТАТСКИХ МАНДАТОВ НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ

7 июля 2011 года Конституционный Суд РФ принял по жалобам граждан Ю.А. Гурмана и И.И. Болтушенко, а также Уполномоченного по правам человека в РФ Постановление № 15-П, в котором признал не соответствующими Конституции РФ положения законов «в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан».

При этом Конституционный Суд обязал федерального законодателя «в течение шести месяцев установить обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений исходя из числа распределяемых мандатов»[1].

Таким образом, перед федеральным законодателем стоит задача определения условий, при которых на выборах в поселениях можно применять пропорциональную систему, и внесения соответствующих норм в федеральное законодательство. При этом Конституционный Суд отметил, что в отношении городских округов и муниципальных районов такие критерии в федеральном законе уже установлены. Однако наш анализ показывает, что и в отношении этих муниципальных образований не все вопросы решены. Обсуждению этих проблем и поиску путей их решения посвящена настоящая статья.

Проблемы и методы пропорционального распределения мандатов

Назначение и основной смысл пропорциональной избирательной системы состоят в том, что мандаты между списками кандидатов распределяются пропорционально поданным за эти списки голосам избирателей и, таким образом, достигается соответствие между спектром политических пристрастий электората и политическим составом избранного парламента. Поэтому искажения пропорциональности при распределении мандатов подрывают саму суть пропорциональной системы. Кроме того, как отмечено в цитированном выше Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П, такие искажения приводят к нарушению принципа равного избирательного права. Действительно, любое искажение пропорциональности имеет следствием то, что вес голоса избирателей, проголосовавших за одну партию, оказывается не равен весу голоса избирателей другой партии.

Однако строго пропорциональное распределение мандатов возможно лишь в редких случаях, которые на практике обычно не встречаются. Это связано с тем, что число мандатов, которое получает каждая партия, должно быть целым, и данное ограничение вынуждает в процессе округления чисел допускать большие или меньшие отступления от пропорциональности.

Отсутствие строгого решения задачи пропорционального распределения целого числа мандатов породило ряд различных методов распределения. Они делятся на методы квот и методы делителей.

Суть методов квот состоит в том, что сначала число голосов, полученных каждой партией, делится на некоторое число, называемое квотой. Целая часть от деления рассматривается как число мандатов, которое партия получает в результате первичного распределения. Если в результате будут распределены не все мандаты (а так практически всегда и бывает), то оставшиеся мандаты распределяются согласно определенному правилу.

Таким образом, методы квот различаются по двум параметрам: по квоте, на которую делят число голосов, и по правилу, согласно которому происходит вторичное распределение мандатов.

Наиболее простым, понятным и распространенным из методов квот является метод Хэйра–Нимейера (в западной литературе его часто называют «методом наибольшего остатка»), в основе которого лежат квота Хэйра и правило наибольшего остатка. Квота Хэйра иначе называется «естественной квотой», это частное от деления суммарного числа голосов, полученных партиями, между которыми распределяются мандаты, на число распределяемых мандатов. Иными словами, это – средняя «цена» одного мандата, выраженная в количестве голосов избирателей. Результат деления числа голосов, поданных за партию, на квоту Хэйра иногда называют «идеальным частным».

Известно еще несколько «искусственных» квот: Гогенбаха-Бишофа, Друпа, Империали, но они используются в пропорционально-списочных системах довольно редко.

Правило наибольшего остатка заключается в том, что оставшиеся мандаты передаются партиям по одному, в порядке убывания остатка от деления числа полученных ими голосов на квоту (или, что то же самое, в порядке убывания дробной части частного от такого деления), то есть сначала дополнительный мандат получает партия с наибольшим остатком, затем следующая за ней по величине остатка и так далее до исчерпания всех нераспределенных при первичном распределении мандатов.

В России метод Хэйра-Нимейера использовался на всех выборах в Государственную Думу и в большинстве региональных выборов. Квота Хэйра в российских законах именуется первым избирательным частным или просто избирательным частным.

Методы делителей могут быть реализованы путем различных алгоритмов. Наиболее простой и известный алгоритм заключается в следующем. Число голосов, полученных каждым списком, делится последовательно на ряд чисел. Полученные частные ранжируются в порядке убывания своих числовых значений, и отбирается столько наибольших частных, сколько нужно распределить мандатов. Сколько у какого списка получилось таких отобранных частных, столько мандатов ему и причитается.

Различаются между собой методы делителей именно тем рядом чисел, на которые делится число голосов. Наиболее известны метод д’Ондта (ряд 1, 2, 3, 4 и т.д.), метод Сент-Лагюе (1, 3, 5, 7 и т.д.), модифицированный метод Сент-Лагюе (1.4, 3, 5, 7 и т.д.), датский метод (1, 4, 7, 10 и т.д.) и метод Империали (2, 3, 4, 5 и т.д.).

Критерии пропорциональности

Понятно, что любой метод приводит к некоторым отступлениям от пропорциональности. Дополнительное искажение пропорциональности вносит заградительный барьер, который предусмотрен в избирательном законодательстве большинства стран, использующих пропорциональную избирательную систему.

Тем не менее, существуют критерии, позволяющие оценить, является ли допускаемое отступление от пропорциональности необходимым и неизбежным или оно избыточно и чрезмерно[2]. Самый простой критерий был назван «правилом идеальных частных». Суть его состоит в следующем: поскольку различные методики распределения мандатов призваны решать проблему оптимального округления чисел в том случае, когда провести пропорциональное распределение в целых числах невозможно, то в обратном случае (когда возможно без округления распределить мандаты в точном соответствии с пропорцией голосов) они должны давать именно строго пропорциональный результат. Мы полагаем, что только методы, которые всегда удовлетворяют данному правилу, могут считаться методами пропорционального распределения. Наш анализ показал, что из известных методов «правилу идеальных частных» не удовлетворяет только один – метод делителей Империали, который использовался для распределения мандатов в ряде российских регионов. На основании этого можно сделать вывод, что использование метода делителей Империали не соответствует не только федеральному законодательству, но и – согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ – российской Конституции.

Другие известные методы «правило идеальных частных» не нарушают и потому могут считаться методами пропорционального распределения. Однако они не равнозначны с точки зрения удовлетворения требованиям пропорционального представительства и равенства прав избирателей. Для оценки соответствия этим требованиям наиболее удобен индекс Лузмора-Хэнби – полусумма модулей разности доли мест в парламенте и доли голосов избирателей, полученных каждой партией. Чем меньше этот индекс, тем меньше искажение пропорциональности. Анализ показывает, что в наибольшей степени обсуждаемым требованиям удовлетворяет метод Хэйра-Нимейера, который во всех случаях дает наименьшие (по сравнению с другими методами) значения индекса Лузмора-Хэнби. К достоинствам данного метода следует также отнести его простоту и понятность для членов избирательных комиссий и избирателей.

Однако метод Хэйра-Нимейера обладает и определенными недостатками, о некоторых из которых будет сказано дальше. Тем не менее, в большинстве случаев его достоинства перевешивают недостатки, и потому метод Хэйра-Нимейера следует сохранить в качестве основного метода распределения мандатов на российских выборах.

Если же искать альтернативу методу Хэйра-Нимейера, то в качестве таковой могут рассматриваться лишь методы, достоинства которых могут уравновешивать их недостатки. К таковым, по нашему мнению, относятся метод Сент-Лагюе и датский метод, которые часто дают результаты, близкие к оптимальным с точки зрения критерия Лузмора-Хэнби и ряда других. Во всяком случае этим методам следует отдавать предпочтение перед методом д’Ондта, который обычно дает результаты, более далекие от оптимальных.

Математические закономерности

Одно из главных достоинств пропорциональной системы состоит в том, что она обеспечивает представительство широкого круга политических позиций избирателей через выражающие эти позиции политические партии. В связи с этим важное значение имеют показатели, демонстрирующие, какова минимальная доля избирателей, которая может быть представлена при том или ином варианте избирательной системы.

К таковым показателям относятся пороги включения и исключения. Порог включения – доля голосов, не набрав которой партия не имеет шансов получить хотя бы один мандат; порог исключения – доля голосов, набрав которую партия гарантирует себе как минимум один мандат. Иными словами, порог включения – доля голосов, которая обеспечивает партии мандат при самом благоприятном раскладе, а порог исключения – доля голосов, которая позволяет партии получить мандат при самом неблагоприятном раскладе.

Рассмотрим сначала ситуацию, когда закон не устанавливает никакого заградительного барьера. В этом случае пороги включения и исключения зависят от размера избирательного округа (m), методики распределения мандатов, а также числа списков (n), участвующих в выборах (в данном округе)[3]. Формулы порогов включения и исключения для основных методов распределения мандатов (при условии, что число списков не больше размера округа) представлены в таблице 1.

Таблица 1

Формулы порогов включения и исключения для основных методов пропорционального распределения мандатов

Примечание: формулы для порога исключения верны при условии m > n–1.

Для случаев, когда число списков превышает размер округа, порог исключения у четырех приведенных в таблице методов одинаков и равен 1/(m+1).

На основании этих данных можно определить абсолютные значения порогов включения и исключения, то есть значения, зависящие только от параметров избирательной системы. Для порога включения – это минимальное значение, и оно у всех методов при стремлении числа списков к бесконечности стремится к нулю. Для порога исключения – это максимальное значение, и оно у данных методов равно 1/(m+1).

Таким образом, абсолютные значения порогов включения и исключения у обсуждаемых методов практически одинаковы. Однако в реальных, а не в предельных условиях различия между методами весьма существенны. В таблице 2 приведены значения порогов для случаев 10- и 15-мандатных округов и четырех и семи участвующих в выборах списков.

Таблица 2

Значения порогов включения и исключения при различных параметрах

Как видно из таблицы, самые высокие значения обоих порогов – у метода д’Ондта. Метод Хэйра-Нимейера имеет самые низкие значения порога включения, однако порог исключения у этого метода выше, чем у датского метода и метода Сент-Лагюе. Самые низкие значения порога исключения – у датского метода.

Следует также отметить, что у трех методов делителей (д’Ондта, Сент-Лагюе и датского) разрыв между двумя порогами невелик, особенно при больших размерах округов и небольшом числе партий. В отличие от этих методов, метод квот Хэйра-Нимейера характеризуется довольно значительным разрывом между порогами включения и исключения.

Введение заградительного барьера изменяет ситуацию с порогами. Если барьер выше порога исключения, то именно величина барьера становится одновременно и порогом включения, и порогом исключения. Если барьер выше порога включения, но ниже порога исключения, то значение порога исключения не меняется, а порог включения становится равным барьеру. В то же время, если заградительный барьер ниже порога включения, то значения порогов не меняются.

Наш анализ показал, что обоснованным с конституционно-правовой точки зрения можно считать заградительный барьер не выше 5%. Любое повышение барьера сверх этого уровня будет являться чрезмерным, поскольку оно усиливает ограничения без дополнительного усиления его защитной функции[4].

Взаимосвязь параметров

Вывод о чрезмерности барьера выше 5% следует отнести не только к искусственно установленному заградительному барьеру, но и к тем случаям, когда партии, получившие поддержку избирателей свыше 5%, не получают ни одного места в ассамблее из-за небольшого числа распределяемых мандатов. Иными словами, необходимо, чтобы выше 5% не поднимался не только заградительный барьер, но и порог исключения.

Сделать это можно несколькими способами. Один из способов в последнее время стал практиковаться в российских регионах. Он предусматривает такую модификацию методики распределения мандатов, которая гарантировала бы получение мандата всеми списками, допущенными к распределению мандатов, т.е. преодолевшими заградительный барьер (об этих модификациях речь пойдет в следующем разделе).

Такой подход нам представляется не вполне оправданным. Во-первых, он приводит к усложнению методики распределения мандатов, делает ее менее понятной и удобной. Во-вторых, получаемая в результате методика оказывается неоптимальной с точки зрения пропорциональности распределения мандатов. В-третьих, при создании таких методик велика вероятность ошибок (примеры таких ошибок будут приведены ниже).

Другой подход состоит в том, чтобы не допускать применение пропорциональной избирательной системы в небольших избирательных округах. Как показано ранее, при любом методе пропорционального распределения мандатов в округе размером 19 мандатов и выше порог исключения не превышает 5%. Таким образом, для достижения поставленной цели можно было бы отказаться от использования пропорциональной системы в округах, где распределяется менее 19 мандатов.

Однако, если для региональных выборов такое ограничение числа распределяемых мандатов можно считать вполне разумным (поскольку региональные законодательные органы не должны быть слишком малочисленными), то для муниципальных выборов данное ограничение может быть оценено как чрезмерное. Поэтому здесь целесообразен комбинированный подход.

При этом, по-видимому, не стоит ставить задачу гарантировать получение хотя бы одного мандата для любого теоретически возможного, в том числе и крайне маловероятного, случая. Как показал наш анализ, представляется маловероятным одновременное преодоление 5%-ного барьера более чем 8 списками. Списки же, не преодолевающие заградительный барьер, могут порог исключения только снизить. Поэтому, если мы будем исходить из того, что число списков не превышает 8[5], то для метода Хэйра-Нимейера минимальное число мандатов, гарантирующее получение списком, преодолевшим 5%, хотя бы одного мандата, составляет 18, для метода Сент-Лагюе – 13, а для датского метода – 11.

Таким образом, для муниципальных выборов можно было бы допустить применение пропорциональной избирательной системы в округах размером не менее 13 (или 11) при условии использования при распределении мандатов метода Сент-Лагюе (или датского).

Методики распределения мандатов между списками, используемые в региональных законах

Нами исследованы законы 37 субъектов РФ, принятые или измененные в период с середины мая до начала сентября 2011 года, регулирующие проведение выборов в представительные органы муниципальных образований[6].

Единственный регион из числа исследованных, где методика распределения мандатов между списками представляет из себя в чистом виде метод делителей Империали, который не отвечает критериям пропорциональности, – это Республика Карелия.

В законах Республики Хакасия, Владимирской, Курской, Липецкой, Новосибирской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Смоленской, Томской и Тюменской областей используется методика, которую мы называем «тюменской» (поскольку впервые она была применена на выборах депутатов Тюменской областной Думы в 2007 году). Суть ее в том, что сначала все списки, допущенные к распределению мандатов, получают по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали, то есть число голосов, полученных списками, делится на последовательный ряд натуральных чисел, начиная с 2.

По своим результатам «тюменская методика» совпадает с хорошо известным методом д’Ондта; отличия между этими методами проявляются лишь тогда, когда метод д’Ондта не дает какому-либо списку ни одного мандата[7]. Достоинство «тюменской методики» в том, что она гарантирует получение как минимум одного мандата всеми списками, допущенными к распределению мандатов; тем самым обеспечивается выполнение одного из требований Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Один из недостатков метода в том, что у него часто бывает довольно высокая степень отклонения от пропорциональности – больше, чем у других обычно используемых методов. О другом его недостатке речь пойдет в следующем разделе.

В остальных 25 исследованных регионах методика распределения мандатов основана на методе Хэйра-Нимейера, но при этом во многих из них данный метод подвергнут определенным модификациям.

В чистом виде метод Хэйра-Нимейера предусмотрен в законах Республики Башкортостан, Карачаево-Черкесской Республики, Калужской области, Забайкальского, Краснодарского и Красноярского краев. При этом в Забайкальском крае этот метод применяется к распределению мандатов, оставшихся после выделения одного мандата спискам, получившим от 3 до 5% голосов избирателей.

В законах республик Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия) и Самарской области предусмотрена коррекция для случая, если все депутатские мандаты достаются только одному списку кандидатов. В этом случаев число депутатских мандатов, полученных указанным списком, уменьшается на один, а освободившийся депутатский мандат передается первому по числу полученных голосов избирателей списку кандидатов, не получившему депутатские мандаты.

Напомним, что согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…» каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата. В некоторых региональных законах эта норма дублируется, что не имеет никакого значения, поскольку важно, чтобы данное требование обеспечивалось методикой распределения мандатов. Как было показано выше, метод Хэйра-Нимейера имеет порог исключения (n–1)/(m*n), где n – число участвующих в выборах списков, а m – число распределяемых мандатов. Нетрудно подсчитать, что в случае участия в выборах семи списков (а больше в настоящее время не может быть, поскольку зарегистрированы только семь политических партий) получение хотя бы одного мандата гарантируется всем спискам, преодолевшим 5%-ный барьер, только при распределении не менее 18 мандатов; в случае участия в выборах четырех списков – при распределении не менее 15 мандатов.

Во всех 10 отмеченных выше регионах, где метод Хэйра-Нимейера применяется в чистом виде или с коррекцией на случай распределения всех мандатов одному списку, законы допускают возможность распределения по пропорциональной системе менее 15 мандатов (в Республике Башкортостан допускается распределение не менее 10 мандатов, в других регионах может распределяться еще меньшее число). Таким образом, в этих регионах (кроме Республики Саха (Якутия), где другие условия допуска к распределению мандатов) может возникнуть ситуация, когда список, допущенный к распределению мандатов, в соответствии с методикой распределения ни одного мандата не получит.

Еще более драматичным может оказаться распределение мандатов в Забайкальском крае. Тут возможна ситуация, когда список, набравший 3%, получит один мандат, а списку, набравшему 5% (а при распределении 10 мандатов – даже 8%), мандат не достанется.

В законах республик Ингушетия и Татарстан, Алтайского и Хабаровского краев, Амурской, Курганской, Московской, Новгородской, Ростовской и Ульяновской областей предусмотрена коррекция для случая, когда одному или нескольким спискам, допущенным к распределению мандатов, при применении метода Хэйра-Нимейера не достанется ни одного мандата.

Законы республик Ингушетия и Татарстан, Алтайского и Хабаровского краев, Амурской, Московской и Ростовской областей предусматривают коррекцию после первичного распределения мандатов – в соответствии с целыми числами частных от деления числа голосов на квоту Хэйра (будем условно называть такую методику «амурской»). Согласно законам Амурской, Московской и Ростовской областей, если после такого распределения остаются списки, допущенные к распределению мандатов, но не получившие их, то оставшиеся не распределенными мандаты передаются по одному в порядке очередности этим спискам кандидатов (при этом списки, получившие мандаты в соответствии с данной процедурой, не участвуют во вторичном распределении мандатов). Если и после данной процедуры остаются списки, допущенные к распределению мандатов, но не получившие их, число мандатов, полученных первым и последующими списками кандидатов, получившими более одного мандата, поочередно уменьшается на один, а освободившиеся мандаты передаются по одному соответствующим спискам. Если при этом два или более списка кандидатов получили равное число депутатских мандатов, то в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей.

Аналогичные положения содержатся также в Законе Республики Ингушетия,  кодексах Алтайского и Хабаровского краев, однако в них содержатся серьезные ошибки.

Так, в кодексах Алтайского и Хабаровского краев нет оговорки о том, что списки, получившие мандаты в соответствии с коррекционной процедурой, не участвуют во вторичном получении мандатов. А поскольку у этих списков скорее всего окажется большое значение дробной части, то высока вероятность получения ими мандата и при вторичном распределении мандатов. В результате буквального следования данной методике может возникнуть ситуация, когда такой список получит два мандата, в то время как список, за который проголосовало большее число избирателей, получит только один мандат[8]. Но такой результат означает нарушение самой сути пропорционального распределения мандатов (говоря по научному, нарушается принцип монотонности).

В Законе Республики Ингушетия и в Кодексе Алтайского края отсутствует оговорка об очередности уменьшения числа мандатов в случае получения несколькими списками равного числа мандатов. Это тоже может привести к нарушению принципа монотонности.

Избирательный кодекс Республики Татарстан предусматривает только первую коррекцию – если остаются нераспределенные мандаты и списки, допущенные к распределению мандатов, но не получившие их. Таким образом, здесь нет полной гарантии, что все списки, допущенные к распределению мандатов, получат хотя бы по одному мандату.

Законы Курганской, Новгородской и Ульяновской областей предусматривают коррекцию после вторичного распределения мандатов (будем условно называть данную методику «новгородской»). Согласно этим законам, если в результате первичного и вторичного распределения мандатов остались списки, допущенные к распределению мандатов, но не получившие мандаты, и не осталось нераспределенных мандатов, то число мандатов, полученных первым и последующими по числу голосов избирателей списками, получившими более одного мандата, уменьшается на один. Освободившиеся мандаты по одному передаются спискам, допущенным к участию в распределении мандатов, но не получившим мандатов. Указанное уменьшение количества мандатов, полученных первым и последующими по числу голосов избирателей списками, происходит до тех пор, пока не останется списков, допущенных к распределению мандатов, но не получивших мандатов. Если при этом два или более списка кандидатов получили равное число депутатских мандатов, то в первую очередь уменьшается число депутатских мандатов, полученных списком кандидатов, за который было подано меньшее число голосов избирателей.

Законы Приморского края, Калининградской области и Чукотского автономного округа содержат методику (назовем ее условно «калининградской»), согласно которой сначала каждому списку, допущенному к распределению мандатов, передается по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу Хэйра-Нимейера.

Подобная методика содержится также в законах Кировской и Рязанской областей, однако в этих законах допущена ошибка: число голосов, полученных списками, делится не на число мандатов, оставшихся после передачи спискам по одному мандату, как это должно быть в таком случае, а на число мандатов, распределяемых по единому избирательному округу. Буквальное следование такой методике может привести к ситуации, когда просто невозможно будет распределить мандаты: суммарное количество мандатов, причитающихся спискам кандидатов, окажется больше числа распределяемых мандатов.

Однако и «калининградская методика» не выдерживает критики. Как показал наш анализ, она не отвечает описанному выше «правилу идеальных частных»[9], а значит, ее нельзя признать методикой пропорционального распределения мандатов.

Обеспечение пропорционального представительства

Как было показано выше, между такими параметрами пропорциональной избирательной системы как число распределяемых мандатов, заградительный барьер и методика распределения мандатов существует системная взаимосвязь. Поэтому эти параметры надо рассматривать и регулировать в комплексе.

Федеральный закон 20 марта 2011 года № 38-ФЗ ввел ограничение в 5% величины заградительного барьера на выборах депутатов представительных органов городских округов и муниципальных районов с числом мандатов не менее 20. Мы полагаем, что данное ограничение должно быть универсальным – распространяться на все муниципальные выборы, проводимые по пропорциональной или смешанной системе. Это соответствует общему направлению реформ последних лет: в Государственную Думу уже внесен законопроект о снижении до 5% заградительного барьера на выборах в Государственную Думу; можно ожидать в скором времени аналогичного снижения и для региональных выборов.

При этом мы полагаем, что главная задача – обеспечить всем спискам, набравшим не менее 5% голосов, получение не менее одного мандата. А эта задача не решается только ограничением величины заградительного барьера. Не гарантирует решение данной задачи и введенная в 2010 году норма, согласно которой каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата. Так, законодатели Республики Саха (Якутия) нашли способ обойти данное требование: для определения списков, допущенных к распределению депутатских мандатов, производится предварительное распределение мандатов между списками в соответствии с установленной Законом методикой; затем это предварительное распределение депутатских мандатов признается окончательным..

Можно было бы в федеральном законе прямо записать требование, чтобы каждый список, набравший не менее 5% голосов, получал как минимум один мандат. При этом на регионального законодателя возлагался бы выбор такой методики, которая позволила бы обеспечить указанное требование.

Однако такой путь нам не представляется оптимальным. Как показано выше, самостоятельное создание региональными законодателями методики распределения мандатов часто приводит к серьезным ошибкам и появлению в региональном законе методики, не отвечающей элементарным требованиям. Между тем, такие ошибки недопустимы, поскольку создают риск того, что уже проведенные выборы окажутся безрезультатными.

По нашему мнению, нет никаких серьезных причин, по которым нельзя было бы определить методику распределения мандатов в федеральном законе. Во-первых, это тот вопрос, в котором полностью отсутствует какая-либо региональная специфика. Во-вторых, нет никакого смысла давать в этом вопросе право на эксперимент, поскольку все свойства методик могут быть проанализированы теоретически, а цена ошибки слишком велика.

В принципе, при необходимости в федеральном законе может быть прописано несколько методик (скажем, две–три), из которых муниципальное образование могло бы выбрать одну наиболее для нее подходящую.

Как отмечалось выше, возможен и другой подход – установить минимальное число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу. Но такое решение также должно быть увязано с методикой распределения мандатов.

В 2010 году председатель ЦИК России В.Е. Чуров разослал письмо, в котором рекомендовал исключить возможность распределения по пропорциональной избирательной системе менее 15 мандатов. В некоторых регионах эту рекомендацию учли. Закон Новгородской области строго устанавливает, что по единому избирательному округу избираются не менее 15 депутатов. В законах Республики Марий Эл, Ульяновской области, Краснодарского и Приморского краев также есть подобная норма, но она распространяется не на все муниципальные образования.

Письмо В.Е. Чурова было написано в то время, когда еще не было законодательного ограничения заградительного барьера на муниципальных выборах. И из контекста письма можно понять, что число 15 увязано с 7%-ным барьером (тем более, что 1/15 ~ 7%). Хотя строгий математический анализ показывает, что правильнее было бы вести речь о 14, поскольку абсолютный порог исключения для основных методик равен 1/(m+1). Однако после ограничения величины барьера 5% эти положения в любом случае следует пересмотреть.

Как отмечалось выше, Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П поставило перед федеральным законодателем новую задачу: установить критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений исходя из числа распределяемых мандатов.

При этом в качестве главного недостатка применения пропорциональной системы при небольшом числе депутатских мандатов названо то, что оно «сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей».

Полагаем, что проблема эта касается не только поселений, но и других видов муниципальных образований, поскольку и в них в настоящее время допускается применение пропорциональной системы в округах с небольшим числом мандатов.

Поэтому в первую очередь нам необходимо определить критерий, определяющий, в каком случае получение двумя списками кандидатов одинакового числа мандатов следует считать недопустимым нарушением принципа равенства. Полагаем, что таким критерием можно считать троекратное превышение числа избирателей, проголосовавших за один из списков кандидатов, над числом избирателей, проголосовавших за другой список, получивший то же количество мандатов.

Именно с позиций данного критерия нам следует устанавливать минимально допустимое число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу.

Однако, как уже было отмечено, данное число должно быть увязано с методикой распределения мандатов. Поэтому в первую очередь необходимо проанализировать свойства нескольких приемлемых методик. К таковым мы относим признанные международным опытом методы Хэйра-Нимейера, д’Ондта, Сент-Лагюе и датский, а также используемые в региональных законах «тюменскую», «амурскую» и «новгородскую» методики[10].

В первую очередь следует вспомнить о пороге исключения. Как отмечалось выше, если число участвующих в выборах списков не превышает 8, то для метода Хэйра-Нимейера минимальное число мандатов, гарантирующее получение списком, преодолевшим 5%, хотя бы одного мандата, составляет 18, для метода Сент-Лагюе – 13, а для датского метода – 11. Для метода д’Ондта независимо от числа участвующих в выборах списков данное число составляет 19.

 «Тюменская», «амурская» и «новгородская» методики гарантируют получение одного мандата списком, преодолевшим заградительный барьер, всегда (разумеется, если таких списков будет не меньше числа распределяемых мандатов).

Таким образом, если мы не хотим ограничивать число распределяемых мандатов 18 или 19, нам придется исключить использование методов д’Ондта и Хэйра-Нимейера в их чистом виде.

Что касается критерия троекратного превышения, то при 5%-ном барьере мы должны проверить, при каком числе распределяемых мандатов список, набравший 15% голосов, гарантированно получает не менее двух мандатов.

Для метода Сент-Лагюе из литературы[11] известна формула порога получения второго мандата: 3/(2*m–n+2), и эта формула позволяет определить, что список, набравший 15% голосов, гарантированно получает не менее двух мандатов, если распределяется не менее 13 мандатов.

Для других методов мы попытались это определить путем моделирования. И получили результат:

-        датский метод – 13;

-        «тюменская методика» – 15;

-        «амурская методика» – 14;

-        «новгородская методика» – 14.

Таким образом, целесообразно ограничить число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу, 13, 14 или 15. Но в случае ограничения числом 13 мы должны будем обязать соответствующие муниципальные образования использовать метод Сент-Лагюе или датский, а в случае ограничения числом 14 – запретить использовать при таком числе распределяемых мандатов «тюменскую методику».

Титульный лист | Политика