О проблемах использования пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах

Любарев Аркадий Ефимович,
ведущий эксперт Региональной общественной организации в защиту демократических прав и свобод «ГОЛОС», кандидат юридических наук

Принятие Федерального закона от 20 марта 2011 г . № 38-ФЗ не решило всех проблем, связанных с использованием пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах. Остается сомнительным право федерального и регионального законодателей навязывать муниципальным образованиям определенную избирательную систему или даже сужать их выбор до двух вариантов: полностью пропорциональная или смешанная система. Использование на муниципальных выборах полностью пропорциональной системы в сочетании с ограничительными положениями российского избирательного и партийного законодательства не обеспечивает реализацию пассивного избирательного права граждан. Сомнительным является также использование на муниципальных выборах закрытых списков и методик распределения мандатов, искажающих пропорциональность.

Ключевые слова: пропорциональная избирательная система; муниципальные выборы; пассивное избирательное право; методы распределения мандатов.

Adoption of the Federal Law of March 20, 2011 No. 38-FZ has not solved all problems associated with the use of proportional electoral system for municipal elections. Right of the federal and regional legislators to impose the municipalities of a particular electoral system, or even narrow down their choices to two options – a fully proportional or mixed system – remains in doubt. Use a fully proportional system for the municipal elections in conjunction with the restrictive provisions of the Russian electoral and party legislation does not ensure the implementation of citizen eligibility. The use for the municipal elections close lists and methods of distribution of mandates that distort proportionality is also questionable.

Key words: proportional election system; municipal elections; eligibility; methods of distribution of mandates.

 (статья опубликована в журнале "Конституционное и муниципальное право", 2011, № 10)

До 2004 г . пропорциональная избирательная система использовалась в Российской Федерации на муниципальных выборах только в Красноярском крае. С 2005 г . началось ее постепенное внедрение в других регионах, главным образом принудительное – через принятие законов субъектов РФ, обязывающих определенные муниципальные образования проводить выборы представительного органа по смешанной или полностью пропорциональной системе[1]. Позднее у ряда политических партий возникло стремление обеспечить внедрение пропорциональной системы на муниципальных выборах с помощью федерального законодательства. В июне 2008 г . тремя депутатами был внесен в Государственную Думу законопроект, предлагающий избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов представительного органа муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения. Этот проект был 17 октября 2008 г . принят в первом чтении, однако дальнейшее его продвижение затормозилось, вероятно, из-за отрицательного отзыва Правительства РФ, который поступил в Думу уже после первого чтения.

В своем Послании Федеральному Собранию в ноябре 2009 г . Президент РФ предложил начать вырабатывать общее мнение по вопросу о переходе к выборам по партийным спискам в представительные органы власти всех уровней. И хотя дискуссия по этому вопросу не была особенно интенсивной, в ноябре 2010 г . в очередном Послании Федеральному Собранию Президент РФ высказал конкретное предложение об избрании по пропорциональной системе не менее половины депутатов представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов. Это предложение реализовано в Федеральном законе от 20 марта 2011 г . № 38-ФЗ «О внесении изменений в статьи 35 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с применением пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов»[2].

Казалось бы, в дискуссии об использовании пропорциональной системы на муниципальных выборах поставлена точка. Однако, как сказал поэт, «точка все же с запятой». Поскольку указанный федеральный закон оставляет нерешенными целый ряд проблем. Вскоре проблемы эти обострились в связи с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 7 июля 2011 г . № 15-П[3]. Обсуждению данных проблем и посвящена настоящая статья.

Право муниципального образования на выбор избирательной системы

Остается сомнительным само право федерального или регионального законодателя навязывать муниципальным образованиям определенную избирательную систему или даже сужать их выбор до двух вариантов: полностью пропорциональная или смешанная система. Согласно Конституции РФ, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ст. 131). Функции федерального и регионального законодателя в вопросе формирования муниципальных органов по сути должны сводиться к обеспечению прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

При этом необходимо также учитывать огромное разнообразие муниципальных образований. В Российской Федерации действуют около 25 тыс. муниципальных образований (в том числе более 500 городских округов и более 1,7 тыс. муниципальных районов), сильно различающихся по численности населения, размеру территории, социально-экономическому состоянию, этническому составу, среднему образовательному уровню, традициям, развитости партийных структур и т.п. Довольно опрометчиво устанавливать из Москвы для всех них единые жесткие правила избрания их представительных органов. Федеральное законодательство в этом отношении должно способствовать повышению разнообразия, а не унификации.

На важность возможности самостоятельного выбора муниципальным образованием избирательной системы обратил внимание и Конституционный Суд РФ в уже упомянутом Постановлении от 7 июля 2011 г.

По мнению В.И. Васильева и А.Е. Помазанского, наиболее приемлемым, дающим возможность оптимального учета местных условий и особенностей является определение региональным законом в общей форме всех разновидностей избирательных систем, применяемых в данном субъекте РФ, с предоставлением самим муниципальным образованиям возможности выбрать наиболее подходящую из них и закрепить ее в уставе[4]. С этим мнением следует согласиться с одной оговоркой: гораздо лучше, если широкий перечень допускаемых избирательных систем будет дан в федеральном законе, чтобы региональные законодатели не имели возможности сужать этот перечень. А такое сужение происходит в том числе и из-за того, что региональному законодателю сложно описать избирательные процедуры для каждой избирательной системы и обеспечить их соответствие федеральному законодательству. Описать процедуры, гарантирующие избирательные права граждан, для большого числа избирательных систем под силу лишь федеральному законодателю.

Именно такой подход реализован в проекте Избирательного кодекса РФ, который был недавно подготовлен группой экспертов под руководством автора данной статьи. В нем всем муниципальным образованиям предоставляется право выбора избирательной системы из шести разных вариантов, большинство из которых имеют еще и различные подварианты[5].

Допустима ли полностью пропорциональная система

Федеральный закон от 20 марта 2011 № 38-ФЗ не только допускает, но и в некотором смысле навязывает[6] муниципальным образованиям полностью пропорциональную систему. Между тем российский опыт использования на муниципальном уровне полностью пропорциональной системы в основном негативный. В ряде случаев (Владикавказ, Ставрополь, Тула и др.) такая система была навязана муниципальным образованиям региональными законодателями[7] и не оправдала себя. В частности, следующие выборы Ставропольской городской Думы прошли уже по смешанной системы. От полностью пропорциональной системы к мажоритарной перешли три района Республики Дагестан.

Наибольший резонанс вызвало применение полностью пропорциональной системы на выборах Хомутининского сельского совета (Увельский район Челябинской области, 1286 избирателей, 10 депутатов): в селе, где незадолго до начала избирательной кампании практически не было партийных структур, выборы по партийным спискам превратились, по сути, в имитацию[8]. Два прежних депутата сельского совета, Ю.А. Гурман и И.И. Болтушенко, пройдя суды общей юрисдикции, обратились в Конституционный Суд РФ с жалобой на положения федерального и областного законов, допускающие применение на муниципальных выборах полностью пропорциональной системы. Позднее к их жалобе присоединился Уполномоченный по правам человека в РФ. В феврале этого года против применения на муниципальных выборах полностью пропорциональной системы выступила и Общественная палата РФ в своем письме к Президенту РФ.

В указанных жалобах обращалось внимание на то, что полностью пропорциональная система нарушает пассивное избирательное право граждан, не связанных с политическими партиями. Правда, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит требование, согласно которому при применении полностью пропорциональной системы закон должен предусмотреть гарантии реализации права быть избранными граждан РФ, не являющихся членами партий. Однако автор полагает, что такие гарантии (в условиях действующего федерального законодательства) в принципе не могут быть предоставлены, поскольку деятельность политических партий основывается на принципе самоуправления и никто не может навязать политической партии выдвижение какого-либо кандидата против ее воли.

На самом деле вопреки распространенному представлению полностью пропорциональная избирательная система в сочетании с рядом других ограничительных положений российского избирательного законодательства, о которых речь пойдет ниже, ущемляет пассивное избирательное право не только беспартийных граждан, но и членов политических партий, чье выдвижение также полностью зависит от воли партийного органа. В некотором отношении члены партий даже больше ущемлены: если партия по каким-либо причинам не выдвигает список кандидатов, то члены этой партии, в отличие от беспартийных граждан, не могут быть выдвинуты другими партиями – в силу ограничения, установленного Федеральным законом «О политических партиях».

Следует отметить, что пропорциональная избирательная система широко используется в европейских странах на муниципальном уровне. Однако там эта система сочетается с рядом положений, направленных на реальное обеспечение пассивного избирательного права граждан. В частности, правом выдвижения списков кандидатов обладают не только общенациональные политические партии, да и партийное законодательство не содержит ограничений, характерных для российского закона «О политических партиях».

В качестве примера стоит привести избирательное законодательство Республики Косово[9], где право участия в выборах по пропорциональной системе предоставлено не только партиям, но и их коалициям, а также инициативным группам граждан и даже независимым кандидатам. Правда, участие независимых кандидатов в выборах по спискам создает определенную проблему: поскольку такому кандидату не может быть предоставлено более одного мандата, то в случае получения им большой доли голосов значительная часть этих голосов «пропадает», и нарушается принцип пропорциональности. Тем не менее, возможность такого участия снимает вопрос об ограничениях пассивного избирательного права.

В Российской Федерации до 2009 г . право выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах имели не только политические партии, но и другие общественные объединения. В выборах, прошедших 1 марта 2009 г ., когда число политических партий в России резко сократилось, непартийные общественные объединения приняли активное участие, и их участие было достаточно успешным[10]. И именно в этот момент был принят Федеральный закон от 5 апреля 2009 г . № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"»[11], который запретил непартийным общественным объединениям выдвигать списки кандидатов.

Таким образом, принудительное внедрение на муниципальных выборах пропорциональной системы сочетается с запретом участия в таких выборах любых объединений граждан, кроме политических партий. Однако, как верно отмечают В.И. Васильев и А.Е. Помазанский, местное самоуправление не занимается политической деятельностью[12], и потому ограничение круга участников муниципальных выборов только политическими партиями не оправдано и должно квалифицироваться как чрезмерное ограничение прав граждан. Е.С. Шугрина подчеркивает, что предоставление права выдвижения кандидатов на муниципальных выборов лишь федеральным коллективным субъектам приводит к подмене местных интересов общефедеральными, выхолащиванию права на местное самоуправление и утрате его реального содержания[13].

Исходя из этих соображений, автор полагает, что использование полностью пропорциональной системы на муниципальном уровне нежелательно, а в сочетании с другими ограничительными нормами действующего федерального законодательства – и вовсе недопустимо[14].

Открытые или закрытые списки

Подавляющее большинство региональных законов допускают использование только закрытых партийных списков, которые не позволяют избирателю выражать свое отношение к конкретным кандидатам из списка. Таким образом, муниципальным образованиям навязывается не просто пропорциональная система, а именно система закрытых списков, т.е. вариант пропорциональной системы, в наименьшей степени обеспечивающий избирательные права граждан и в наибольшей степени отвечающий интересам бюрократии.

Между тем, по мнению автора, на муниципальном уровне, где депутаты должны быть в максимальной степени приближены к избирателям, использование закрытых списков недопустимо, и такая позиция согласуется с недавней рекомендацией Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.

Открытые списки применялись в Российской Федерации на региональных выборах 2003–2005 гг. только в четырех субъектах РФ, после 2005 г . их использование прекратилось. На муниципальных выборах автору известно о применении открытых списков только в некоторых муниципальных образованиях Республики Саха (Якутия) и Ненецкого автономного округа. Широкому использованию системы открытых списков препятствует не только нежелание региональных законодателей включать эту систему в свои законы, но и отсутствие в федеральном законодательстве необходимых гарантий избирательных прав при использовании данной системы[15].

В проекте Избирательного кодекса РФ, подготовленном под руководством автора данной статьи, использование пропорциональной списочной системы на муниципальных выборах возможно только в одном из смешанных форматов: либо в виде сочетания открытых списков с мажоритарной системой (при соотношении мажоритарной и списочной составляющих от 1 : 2 до 2 : 1), либо в виде смешанной связанной системы, которая так же как и открытые списки, позволяет избирателям влиять на состав депутатов, избираемых по спискам. При этом за непартийными общественными объединениями сохранено право выдвигать списки кандидатов[16].

Проблемы пропорционального распределения небольшого числа мандатов

Для муниципальных образований, имеющих представительный орган из 20 депутатов, введение смешанной системы с равными долями пропорциональной и мажоритарной компонент означает, что по партийным спискам будет распределяться всего 10 мандатов. При этом могут возникнуть определенные проблемы с распределением депутатских мандатов, особенно в сочетании с другим требованием Федерального закона от 20 марта 2011 г . № 38-ФЗ – о том, что заградительный барьер на таких выборах не может быть больше 5%, и с ранее внесенным в федеральное законодательство требованием, согласно которому каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить как минимум один мандат.

Эти проблемы хорошо известны в ЦИК России. В 2009 г . была опубликована статья В.А. Крюкова, где обсуждалось искажение пропорциональности при распределении небольшого числа мандатов и рекомендовалось увеличить количество распределяемых мандатов при 5%-ном барьере до 20 депутатов[17]. В 2010 г . В.Е. Чуров разослал письмо, в котором рекомендовал исключить возможность распределения по пропорциональной избирательной системе менее 15 мандатов.

Какие варианты действий есть у муниципальных образований, имеющих в своем представительном органе 20 депутатов? Один из вариантов – использовать не смешанную, а полностью пропорциональную систему, тогда между партийными списками будет распределяться 20 мандатов, и проблем не возникнет. Именно эти соображения приводят к фактическому навязыванию муниципальным образованиям с небольшим числом депутатов полностью пропорциональной системы.

Второй вариант – увеличение численности представительного органа. Федеральное законодательство этот путь не запрещает. Но опыт внедрения партийных списков на региональных выборах в 2003–2008 гг. показывает, что такой путь выбирают лишь немногие представительные органы[18].

Третий вариант – использовать для распределения мандатов методику, гарантирующую получение не менее одного мандата каждому списку, допущенному к распределению мандатов. Такова, например, «тюменская методика» (иное ее название – «модифицированный метод д’Ондта»), когда сначала каждому списку передается один мандат, а затем остальные мандаты распределяются через деление числа голосов, полученных списком, на последовательный ряд натуральных чисел, начинающийся с двойки[19]. Однако использование этой методики будет приводить к нарушению принципа пропорциональности, в частности, будут возникать ситуации, когда два списка кандидатов, за один из которых проголосовало существенно больше избирателей, чем за другой, получают равное число депутатских мандатов. Так, расчеты, основанные на известных математических закономерностях[20], показывают, что при распределении 10 мандатов по «тюменской методике» с 5%-ным барьером один мандат могут получать и списки, набравшие 5%, и те списки, за которые проголосовало 19% избирателей. Понятно, что такое распределение не отвечает принципу пропорциональности[21]. Конституционный Суд РФ в уже упомянутом Постановлении от 7 июля 2011 г . № 15-П именно на том основании, что при распределении малого числа мандатов может нарушаться принцип пропорциональности (что приводит к нарушению принципа равного избирательного права) признал использование пропорциональной избирательной системы в небольших сельских поселениях не соответствующим Конституции РФ. Однако, как видно из нашего анализа, небольшое число мандатов может распределяться не только в сельских поселениях.

Тем не менее, есть метод, который позволяет и обеспечить пропорциональность распределения, и гарантировать получение мандата спискам, преодолевшим 5%-ный барьер. В литературе этот метод называют «датским». Это тоже метод делителей, но ряд чисел, на который делят число голосов, полученных списком, – это арифметическая прогрессия, где первый член – единица, а шаг – тройка (т.е. 1, 4, 7 и т.д.)[22]. Расчеты показывают, что при распределении 11 и более мандатов и участии в выборах не более 8 списков (или при распределении 10 и более мандатов и участии в выборах не более 6 списков) датский метод гарантирует получение как минимум одного мандата всеми списками, преодолевшими 5%-ный барьер.

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июля 2011 г. обязал федерального законодателя установить критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений исходя из числа распределяемых мандатов. Однако, как показано выше, такие критерии должны быть увязаны с методикой распределения мандатов. И это обстоятельство также должно быть учтено федеральным законодателем.

Титульный лист | Политика