Конституционный Суд вчера начал разбирать дело по жалобе граждан Ю.А.
Гурмана и И.И. Болтушенко, а также Уполномоченного по правам человека на
положения федеральных и региональных законов, позволяющих проводить
муниципальные выборы по полностью пропорциональной системе.
Судя по сообщениям прессы, дебаты между участниками процесса были довольно
бурными. Высказывались полярные позиции – от утверждений о полном соответствии
Конституции оспариваемых положений до заявлений о необходимости полного отказа
от пропорциональной системы на муниципальном уровне.
На мой взгляд, при обсуждении данного дела часто смешиваются три вопроса, на
которые могут даваться разные ответы.
Вопрос первый: целесообразно ли использовать пропорциональную систему на
муниципальном уровне? Здесь я бы сначала уточнил, что речь идет о
пропорционально-списочной системе, так как на самом деле возможны иные
варианты, о которых я скажу в конце. На это вопрос я бы ответил так: на уровне
поселений – нецелесообразно. А уровне городских округов и муниципальных
районов – в определенных случаях может быть целесообразно, но скорее в виде
смешанной системы.
Вопрос второй: нужно ли федеральными или региональными законами запрещать
использование пропорциональной системы на муниципальном уровне? Здесь я бы все
же предпочел давать муниципальным образованиям право выбора, даже право на
ошибку. Но, тем не менее, можно установить определенные ограничения, то есть
не запрещать эту систему полностью, но ограничить применение наименее удачных
ее форм.
Вопрос третий: соответствует ли применение на муниципальных выборах полностью
пропорциональной избирательной системы российской Конституции? Конституционный
Суд должен интересовать только этот вопрос.
Вопрос этот не так прост, как кажется на первый взгляд. Моя позиция, которую я
попытался донести и до Конституционного Суда, состоит в том, что беда не в
самой пропорциональной системе. А в той системе многоуровневых барьеров и
ограничений, которая установлена российским избирательным и партийным
законодательством.
С 2009 года действует положение, согласно которому списки кандидатов даже на
муниципальных выборах могут выдвигать только политические партии. Здесь сразу
три ограничения. Во-первых, списки не могут выдвигать группы избирателей
(впрочем, такого права у них в новейшей российской истории не было никогда,
хотя в 1917 году списки выдвигали именно группы граждан). Во-вторых, списки не
могут выдвигать непартийные общественные объединения (это право у них отобрали
в 2009 году). В-третьих, с 2001 года у нас существуют только федеральные
партии, а региональные и межрегиональные партии запрещены.
Кроме того, с помощью требования 50-тысячной численности и суровых методов
проверки этой самой численности, а также других административных мер была
проведена искусственная селекция партий, и в результате их число сократилось
до семи. При этом три из них, несмотря на декларируемую 50–80-тысячную
численность, настолько слабы, что не в состоянии участвовать в большинстве не
только муниципальных, но и региональных выборов. В результате в большинстве
случаев в выборах участвуют списки только четырех парламентских партий, но в
последние годы были десятки муниципальных выборов, в которых участвовали
только два списка.
Кроме того, списки эти выдвигают часто не местные отделения партий (которых
может и не быть), а конференции региональных отделений, а теперь еще
федеральный закон разрешил выдвигать списки на муниципальных выборах
региональным политсоветам. Иными словами, список может выдвигаться группой
людей, среди которых не будет ни одного жителя данного муниципального
образования!
Именно эти положения федерального законодательства превращают использование
пропорциональной системы на муниципальном уровне в имитацию выборов, в
издевательство над самой идеей местного самоуправления. И именно поэтому
использование полностью пропорциональной системы на муниципальных выборах при
таких ограничениях следует признать неконституционной.
В разработанном нами проекте Избирательного кодекса РФ предлагается комплекс
решений, которые позволят придать совсем другой характер использованию
пропорциональной системы на муниципальном уровне:
1. Списки кандидатов на муниципальных выборах могут выдвигать не только
федеральные партии, но и межрегиональные партии и непартийные общественные
объединения.
2. На муниципальных выборах можно использовать либо открытые списки (то есть
систему, при которой избиратель может выражать предпочтения отдельным
кандидатам внутри списка), либо связанную смешанную систему, подобную
германской (где состав избранных по списку кандидатов также зависит от
избирателей), но не привычную нам систему закрытых списков (наиболее удобную
для партийной бюрократии и наименее удобную для избирателей).
3. Пропорционально-списочная система на муниципальных выборах может
использоваться только при условии распределения по этой системе не менее 18
мандатов.
4. На муниципальных выборах может использоваться система единственного
передаваемого голоса (когда избиратель ранжирует кандидатов в порядке своих
предпочтений: 1, 2, 3 и т.д.), которую многие западные специалисты считают еще
одним видом пропорциональной системы, поскольку она действительно обеспечивает
распределение мандатов пропорционально предпочтениям избирателей, причем не
только по политическим, но и иным мотивам.