Проблемы законодательного регулирования муниципальных выборов

А.Е. Любарев[*]

Большинство проблем, с которыми сталкиваются муниципальные выборы в России, являются общими для всех российских выборов.

К ним относятся:

-        сложность и запутанность избирательного законодательства;

-        избирательные системы, не обеспечивающие адекватного выражения воли избирателей;

-        сильная зависимость избирательных комиссий от органов исполнительной власти;

-        низкая степень конкурентности и ее искусственные ограничения (в частности, отказы в регистрации сильным популярным кандидатам или партиям, либо отмена их регистрации);

-        неравные условия ведения кандидатами и партиями предвыборной агитации;

-        отсутствие надежных механизмов воспрепятствования фальсификациям.

В целях преодоления всех этих недостатков под эгидой ассоциации «ГОЛОС» был разработан проект Избирательного кодекса РФ[1]. В данном проекте предлагается целый ряд мер по демократизации российского избирательного законодательства. Это, в частности:

-      механизмы регистрации кандидатов и партийных списков, исключающие произвол и дискриминацию;

-      гибкий порядок формирования избирательных комиссий, обеспечивающий представителям политических партий большинство мест в комиссиях и исключающий дискриминацию партий по политическим мотивам;

-      возможность блокирования партий;

-      смешанная связанная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы (аналогичная германской, но с учетом российских особенностей) с 3%-ным барьером, обеспечивающая пропорциональное представительство партий и исключающая сверхпредставительство за счет мажоритарной составляющей, и при этом сохраняющая возможности для самовыдвижения;

-      меры, направленные против технологии «паровозов»;

-      восстановление возможности голосовать против всех кандидатов или списков;

-      восстановление независимого общественного наблюдения;

-      усиление мер, направленных против возможности фальсификации итогов голосования.

Отмеченные выше общие проблемы имеют свою специфику для муниципальных выборов. В частности, законодательной базой для проведения этих выборов являются несколько федеральных законов, соответствующий региональный закон, а также устав самого муниципального образования, и соотношение объемов, в которых эти правовые акты регулируют муниципальные выборы, далеко от оптимального. Так, муниципальным образованиям зачастую навязываются избирательные системы, не соответствующие природе местного самоуправления. Избирательные комиссии, организующие муниципальные выборы, часто зависят от органов государственной власти субъекта РФ, что также подрывает основы самостоятельности муниципальной власти. Особенно опасно предоставление общероссийским политическим партиям монопольного права по выдвижению кандидатов – именно так получается при использовании полностью пропорциональной системы, и это приводит к отчуждению избранного на таких выборах «представительного органа» от избирателей и вообще от проблем местного сообщества.

Мы полагаем, что для решения всех этих проблем наилучшим вариантом было бы принятие Избирательного кодекса. В качестве паллиативного варианта можно было бы в рамках действующей системы избирательного законодательства использовать ряд подходов и решений, предложенных в проекте Избирательного кодекса. Обсуждению этих подходов и решений и посвящена настоящая статья.

1 Право муниципального образования на выбор избирательной системы

Часть 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании».

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П отметил: «По смыслу приведенных положений, реализация определенных ими регулятивных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких (альтернативных) видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах»[2].

Таким образом, следует считать недопустимой ситуацию, когда региональный законодатель навязывает муниципальному образованию определенную избирательную систему, предлагая ему «выбор» из одного варианта (за исключением случая, когда само муниципальное образование не смогло определиться в выборе). Однако при этом возникает вопрос: что такое избирательная система, и сколько ее видов существует? От того, как мы ответим на него, зависит, сколь широкий выбор может быть предоставлен муниципальному образованию.

Примечательно, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» старательно отказывается от использования термина «избирательная система». Вместо этого федеральный законодатель предпочитает использовать громоздкие конструкции типа «не менее половины депутатских мандатов … распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов».

В результате термин «избирательная система» оказался определен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уже через него попал в большинство региональных законов о выборах. Как же определяет избирательную систему этот Федеральный закон? В той же части 3 статьи 23 данного закона дано такое определение: «Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов».

Удовлетворительно ли такое определение? Полагаем, что нет. С одной стороны, из этого определения получается, что мажоритарная система относительного большинства с использованием одномандатных округов и мажоритарная система в многомандатных округах должны относиться к одному виду – у них одинаковые условия признания кандидата (кандидатов) избранными. Однако специалисты по избирательным системам знают, что выборы в одномандатных и многомандатных округах существенно различаются по своим свойствам и что заметные различия проистекают также от того, сколько голосов имеет избиратель. Существенно и то, что размер округа, число голосов у избирателя – важнейшие правовые характеристики избирательной системы, и совершенно неразумно относить к одному виду системы, где эти характеристики различаются. Обычно в литературе выделяют четыре избирательные системы, основанные на принципе относительного большинства: мажоритарная система в одномандатных округах (или плюральная система); мажоритарная система в многомандатных округах с неограниченным вотумом (или блоковая система – число голосов у избирателя равно числу распределяемых в округе мандатов); мажоритарная система с ограниченным вотумом (число голосов у избирателя больше одного, но меньше числа распределяемых в округе мандатов); система единственного непередаваемого голоса (многомандатные округа, но у избирателя один голос)[3].

С практической точки зрения определение, содержащееся в Федеральном законе, приводит к тому, что положения региональных законов, согласно которым определенные виды муниципальных образований могут использовать только мажоритарную систему относительного большинства, следует признать формально нарушающими требование федерального законодательства о предоставлении муниципальным образованиям возможности выбора вида избирательной системы. Однако подобные положения есть во многих региональных законах, и, что важно, они чаще всего разумны и соответствуют правовой позиции Конституционного Суда, согласно которой пропорциональная система не должна применяться в округах, где распределяется небольшое число мандатов.

С другой стороны, иные избирательные системы, согласно данному определению, должны разделяться на большое число видов. Скажем, Избирательный кодекс Республики Татарстан предусматривает сразу три вида мажоритарной системы с перебаллотировкой: у каждого из них свои условия признания кандидата избранным (получение наибольшего числа голосов избирателей, но не менее определенного числа; получение более половины от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов; получение более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании).

Что касается пропорциональной системы, то из данного определения следует, что такая система должна иметь огромное число видов. Ведь если понятие «избирательная система» включает «порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов», то любое изменение методики распределения мандатов формально приводит к новому виду избирательной системы. А включение в понятие «избирательная система» условий признания списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов означает, что изменение величины заградительного барьера также изменяет вид избирательной системы.

Отметим также, что смешанная система вообще не вписывается в данное определение, поскольку она представляет собой сочетание двух систем с разными условиями определения победителя (победителей).

Каков может быть выход из этой ситуации? Полагаем, что возможны два варианта. Первый – уточнить определение избирательной системы или предложить иное определение[4]. Однако, по нашему мнению, этот путь не приведет к существенному улучшению правового регулирования. Каково бы ни было определение, неизбежны споры о том, какие виды избирательных систем оно подразумевает.

Ситуация усугубляется низким качеством региональных законов о муниципальных выборах. Наш анализ показал, что эти законы содержат массу ошибок, неточностей и пробелов в отношении регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах[5]. В частности, региональные законодатели часто существенно сужают возможности муниципальных образований определять избирательную систему для выборов своих представительных органов, а в некоторых случаях просто навязывают им определенную избирательную систему, лишая их возможности выбора, что явно противоречит правовой позиции Конституционного Суда. Стоит также отметить, что в большинстве регионов просто нет специалистов, способных грамотно прописать в региональном законе положения, регулирующие вопросы, связанные с избирательными системами.

Поэтому перспективным нам представляется второй путь: установить в федеральном законе (лучше в избирательном законе – Избирательном кодексе или Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», чем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как это больше соответствует предмету первого) перечень всех допускаемых в Российской Федерации видов избирательных систем. Примером может служить проект Избирательного кодекса РФ, где предложено 8 видов избирательных систем.

Согласно этому проекту, муниципальные образования самостоятельно выбирают избирательную систему из перечня, установленного Кодексом. При этом для некоторых видов существуют параметры, которые могут варьироваться (в рамках, установленных Кодексом), и право их выбора также предоставлено самому муниципальному образованию. Закон субъекта РФ не может ограничивать выбор муниципального образования. При этом, на случай, когда муниципальное образование не определится в своем уставе с избирательной системой или ее отдельными параметрами, в Избирательном кодексе предусмотрены нормы, действующие «по умолчанию».

Существует точка зрения, согласно которой предложенный выше подход нарушает принцип федерализма. Мы не можем с такой точкой зрения согласиться. Предусмотренный Конституцией РФ принцип разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами состоит в том, что ограничения прав граждан могут вводиться только федеральными законами. Таким образом, ныне действующий порядок, при котором региональным законодателям дается право ограничивать выбор муниципальным образованием избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах, нельзя считать воплощением принципа федерализма и признавать его соответствующим Конституции РФ.

По какому праву в ряде регионов запрещены многомандатные округа? По какому праву в большинстве регионов запрещены открытые списки? Почему вообще возможности выбора (или невыбора) муниципальным образованием избирательной системы зависят от того, в каком субъекте РФ оно находится? Ведь в каждом регионе существует большое разнообразие муниципальных образований, различающихся размерами территории, численностью населения, социально-экономическим состоянием, культурным уровнем и т.п. Учитывают ли региональные законодатели это разнообразие? Анализ показывает, что не учитывают либо учитывают весьма слабо.

Таким образом, мы приходим к выводу о необходимости переноса регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, из регионального законодательства в федеральное.

2 Допустима ли пропорциональная система на муниципальных выборах

По поводу использования пропорциональной системы на муниципальных выборах существуют две крайние точки зрения. С одной стороны, некоторые эксперты категорически не приемлют эту систему и считают, что на муниципальных выборах ее использование должно быть запрещено даже в качестве компонента смешанной системы. С другой стороны, начиная с 2005 года, эта система стала широко внедряться – сначала на уровне городских округов и муниципальных районов, а затем в городских и даже сельских поселениях. При этом чаще всего это не было выбором самих муниципальных образований, а навязывалось им региональными властями[6].

Позднее к навязыванию муниципальным образованиям партийных списков подключились федеральные власти. Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ обязал избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов представительного органа муниципального района, городского округа, имеющих численность не менее 20 депутатов[7].

Этот Федеральный закон не только допускает, но и в некотором смысле навязывает[8] муниципальным образованиям полностью пропорциональную систему. Между тем, российский опыт использования на муниципальном уровне полностью пропорциональной системы в основном негативный. Наибольший резонанс вызвало применение полностью пропорциональной системы на выборах Хомутининского сельского совета (Увельский район Челябинской области, 1286 избирателей, 10 депутатов): в селе, где незадолго до начала избирательной кампании практически не было партийных структур, выборы по партийным спискам превратились, по сути, в имитацию[9]. Два прежних депутата сельского совета, Ю.А. Гурман и И.И. Болтушенко, пройдя суды общей юрисдикции, обратились в Конституционный Суд РФ с жалобой на положения федерального и областного законов, допускающие применение на муниципальных выборах полностью пропорциональной системы. Позднее к их жалобе присоединился Уполномоченный по правам человека в РФ. По этим жалобам 7 июля 2011 года было принято Постановление Конституционного Суда РФ № 15-П, признавшее не соответствующими Конституции РФ положения федеральных и региональных законов «в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов».

Следует отметить, что пропорциональная избирательная система широко используется в европейских странах на муниципальном уровне. Однако там эта система сочетается с рядом положений, направленных на реальное обеспечение пассивного избирательного права граждан. В частности, правом выдвижения списков кандидатов обладают не только общенациональные политические партии, да и партийное законодательство не содержит ограничений, характерных для российского закона «О политических партиях».

Обсуждая проблему использования на муниципальных выборах различных избирательных систем, следует четко различать два вопроса. Первый вопрос: какие избирательные системы мы считаем оптимальными для муниципальных выборов? Второй вопрос: использование каких избирательных систем на муниципальных выборах следует запретить федеральным законом?

Ответ на первый вопрос нужно давать конкретно для каждого муниципального образования с учетом многих факторов. Но если попытаться сделать обобщения, то можно сказать, что на уровне поселений предпочтительнее использование той или иной разновидности мажоритарной системы. В крупных городских округах и урбанизированных муниципальных районах, по-видимому, была бы лучше смешанная система.

Впрочем, говоря о пропорциональной системе, не следует забывать, что помимо прижившейся в России пропорционально-списочной системы существует система единственного передаваемого голоса, которая зарубежными авторами обычно причисляется к пропорциональным системам, поскольку на практике она обеспечивает пропорциональное представительство. Эта система использует многомандатные округа и преференциальный способ голосования (т.е. избиратель ранжирует кандидатов в порядке своего предпочтения) и отличается довольно сложным, но справедливым методом определения победителей[10].

Ценность системы единственного передаваемого голоса для муниципальных выборов состоит, в первую очередь, в том, что на местном уровне действуют в основном неформальные «партии», часто никак не связанные с партиями, существующими на федеральном и региональном уровнях. Системы, основанные на преференциальном голосовании, учитывают эти «партийные нюансы» гораздо лучше, чем системы, основанные на выдвижении партийных списков. И, конечно же, преференциальные системы, в отличие от списочных, ориентированы в первую очередь на личности кандидатов, и, как отмечается исследователями, они лучше, чем какие-либо другие системы, способствуют победе ярких личностей (но при этом скорее умеренных, чем радикальных).

К сожалению, преференциальные системы совершенно не вписываются в действующее российское избирательное законодательство. Для того, чтобы их можно было использовать, необходима существенная корректировка закона, как это сделано, например, в проекте Избирательного кодекса РФ.

Что касается вопроса о запрете использования тех или иных систем, то этим инструментом следует пользоваться весьма осторожно. В России огромное разнообразие муниципальных образований, и из Москвы невозможно определить, какая система будет оптимальна для конкретного местного сообщества. То, что нам кажется неудачным «в принципе», может оказаться вполне подходящим в некоторых конкретных условиях. К тому же необходимо оставить муниципальным политикам право на эксперимент и даже право на ошибку, позаботившись лишь о том, чтобы такая ошибка не имела фатальных последствий.

Среди разработчиков проекта Избирательного кодекса РФ возобладала точка зрения, согласно которой чисто пропорциональная система вообще недопустима на муниципальных выборах (впрочем, как и на других выборах), поскольку она не обеспечивает реализацию пассивного избирательного права. Также нами было решено не допускать на муниципальных выборах закрытые списки (см. следующий раздел). Такие решения, а также определенные условия, связанные с числом распределяемых мандатов (см. раздел 4) можно считать пределом вмешательства сверху в выбор муниципального образования. Впрочем, и эти ограничения могут быть в определенных условиях смягчены.

3 Закрытые или открытые списки

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П говорится, что «законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти». Мы полагаем, что этот тезис имеет непосредственное отношение к вопросу о формах списков кандидатов при применении пропорциональной и смешанной избирательных систем.

Важность того момента, что депутаты на муниципальном уровне должны быть в максимальной степени приближены к избирателям, заставляет усомниться в допустимости использования на муниципальных выборах системы закрытых списков, при которой избиратель может голосовать только за список кандидатов целиком, но не может выразить свое отношение к отдельным кандидатам, входящим в состав списков.

В октябре 2010 года 19-я сессия Конгресса местных и региональных властей Совета Европы приняла рекомендации в отношении Российской Федерации, одна из которых гласит: «принимать меры для избежания того, чтобы на местных и региональных выборах представлялись закрытые списки». Наша позиция согласуется с данной рекомендацией.

Исходя из этих соображений, можно было бы вообще запретить федеральным законом использовать закрытые списки на муниципальных выборах, как это предложено в проекте Избирательного кодекса РФ. Однако, учитывая, что в Российской Федерации пока еще крайне мало опыта использования открытых списков, можно предложить паллиативное решение: в случае применения смешанной системы разрешить использовать как открытые, так и закрытые списки (поскольку в данном случае у избирателя есть возможность голосовать за конкретных кандидатов в мажоритарных округах), но применение полностью пропорциональной системы допускать только в форме открытых списков.

По состоянию на август 2012 года система открытых списков допускается в законах лишь трех субъектов РФ[11]: Самарской, Тверской[12] и Ульяновской областях. Еще недавно она была также предусмотрена в законах республик Саха (Якутия) и Тыва, однако, новые законы этих республик, принятые в 2011 году, исключили возможность применения открытых списков. Впрочем, даже там, где они допускаются законом, их не используют. По нашим данным, в России открытые списки на муниципальных выборах не применялись ни разу.

Использованию на российских выборах открытых списков препятствует не только консерватизм региональных законодателей и неприятие этой системы некоторыми из них из политических соображений, но и отсутствие должного регулирования данной системы в федеральном законодательстве. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» не содержит никаких гарантий избирательных прав граждан для случаев применения открытых списков: статьи этого закона об избирательном бюллетене, порядке голосования, порядке подсчета голосов, протоколе участковой избирательной комиссии и публикации итогов голосования никак не учитывают специфику таких списков. И этот недостаток необходимо устранить[13].

Одновременно необходимо широко пропагандировать систему открытых списков, убеждая региональных законодателей предусмотреть данную систему в законах, регулирующих муниципальные выборы, а депутатов представительных органов муниципальных образований, на выборах которых применяется пропорциональная система, – использовать именно открытые списки.

4 Обеспечение пропорционального представительства

Как было показано нами ранее[14], между такими параметрами пропорциональной избирательной системы, как число распределяемых мандатов, заградительный барьер и методика распределения мандатов, существует системная взаимосвязь. Поэтому эти параметры надо рассматривать и регулировать в комплексе.

Федеральный закон от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ ввел ограничение в 5% величины заградительного барьера на выборах депутатов представительных органов городских округов и муниципальных районов с числом мандатов не менее 20. Мы полагаем, что данное ограничение должно быть универсальным – распространяться на все муниципальные выборы, проводимые по пропорциональной или смешанной системе. Это соответствует общему направлению реформ последних лет: заградительный барьер на будущих выборах в Государственную Думу уже снижен до 5%.

При этом мы считаем, что главная задача – обеспечить всем спискам, набравшим не менее 5% голосов, получение не менее одного мандата. А эта задача не решается только ограничением величины заградительного барьера. Не гарантирует решение данной задачи и введенная в 2010 году норма, согласно которой каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата. Так, законодатели Республики Саха (Якутия) нашли способ обойти данное требование: для определения списков, допущенных к распределению депутатских мандатов, производится предварительное распределение мандатов между списками в соответствии с установленной Законом методикой; затем это предварительное распределение депутатских мандатов признается окончательным.

Можно было бы в федеральном законе прямо записать требование, чтобы каждый список, набравший не менее 5% голосов, получал как минимум один мандат. При этом на регионального законодателя возлагался бы выбор такой методики, которая позволила бы обеспечить данное требование.

Однако такой путь нам не представляется оптимальным. Анализ показывает, что самостоятельное создание региональными законодателями методики распределения мандатов часто приводит к серьезным ошибкам и появлению в региональном законе методики, не отвечающей элементарным требованиям. Между тем, такие ошибки недопустимы, поскольку создают риск того, что уже проведенные выборы окажутся безрезультатными.

По нашему мнению, нет никаких серьезных причин, по которым нельзя было бы определить методику распределения мандатов в федеральном законе. Во-первых, это тот вопрос, в котором полностью отсутствует какая-либо региональная специфика. Во-вторых, нет никакого смысла давать в этом вопросе право на эксперимент, поскольку все свойства методик могут быть проанализированы теоретически, а цена ошибки слишком велика.

В принципе, при необходимости в федеральном законе может быть прописано несколько методик (скажем, две-три), из которых муниципальное образование могло бы выбрать одну, наиболее для нее подходящую.

Возможен и другой подход – установить минимальное число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу. Но такое решение также должно быть увязано с методикой распределения мандатов.

В 2010 году председатель ЦИК России В.Е. Чуров разослал письмо, в котором рекомендовал исключить возможность распределения по пропорциональной избирательной системе менее 15 мандатов. В некоторых регионах эту рекомендацию учли. Закон Новгородской области строго устанавливает, что по единому избирательному округу избираются не менее 15 депутатов. В законах Республики Марий Эл, Ульяновской области, Краснодарского и Приморского краев также есть подобная норма, но она распространяется не на все муниципальные образования.

Письмо В.Е. Чурова было написано в то время, когда еще не было законодательного ограничения заградительного барьера на муниципальных выборах. И из контекста письма можно понять, что число 15 увязано с 7%-ным барьером (тем более что 1/15 ~ 7%). Хотя строгий математический анализ показывает, что правильнее было бы вести речь о 14. Однако после ограничения величины барьера пятью процентами эти положения в любом случае следует пересмотреть.

Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П поставило перед федеральным законодателем новую задачу: установить обязательные для учета в законодательстве субъектов РФ при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений, исходя из числа распределяемых мандатов.

При этом, в качестве главного недостатка применения пропорциональной системы при небольшом числе депутатских мандатов названо то, что оно «сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей».

Хотя Конституционный Суд обязал федерального законодателя внести изменения в течение полугода, проект федерального закона, реализующий это судебное решение, был лишь в июле 2012 года принят в первом чтении[15]. Данный проект предусматривает запрет на использование пропорциональной и смешанной системы в поселениях с численностью населения менее трех тысяч человек, а также имеющих представительный орган с численностью менее 15 депутатов. При использовании на муниципальных выборах смешанной системы по ее пропорциональной составляющей должно распределяться не менее 10 мандатов.

Таким образом, в этом проекте, подготовленном Минрегионом России, в качестве критерия допустимости использования пропорциональной системы предлагается распределение не менее 10 мандатов. Обоснование числа 10 как критерия представлено не было, однако нетрудно догадаться, что авторы законопроекта шли от обратного: поскольку для муниципальных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20 в силу совокупности норм получился минимум в 10 мандатов, этот минимум решили распространить и на другие муниципальные образования.

Полагаем, что критерий все же должен вырабатываться, исходя из сущностных моментов. Руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда, нам необходимо определить, в каком случае получение двумя списками кандидатов одинакового числа мандатов следует считать недопустимым нарушением принципа равенства. Полагаем, что таким критерием можно считать троекратное превышение числа избирателей, проголосовавших за один из списков кандидатов, над числом избирателей, проголосовавших за другой список, получивший то же количество мандатов.

Именно с позиций данного критерия следует устанавливать минимально допустимое число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу. Наш анализ показал, что с точки зрения данного критерия следует распределять по пропорциональной системе не менее 13 мандатов[16], причем это число должно быть увязано с определенной методикой распределения мандатов[17].

В проекте Избирательного кодекса РФ для смешанной системы была предложена симметричная «формула смешения» – по мажоритарной и пропорциональной составляющим должно распределяться не менее одной трети и не более двух третей мандатов. Если использовать эту формулу и ограничить число мандатов, распределяемых по единому округу, числом 13, то смешанную систему можно будет применять при числе мандатов не менее 20, что соответствует нижнему порогу для обязательного применения смешанной или пропорциональной избирательной системы, установленному Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ.

5 Субъекты выдвижения списков кандидатов

Одним из главных аргументов экспертов, поддержавших в Конституционном Суде РФ требование о признании неконституционным применения пропорциональной системы на муниципальных выборах, был тот факт, что по действующему избирательному законодательству выдвигать списки кандидатов имеют право только политические партии и их структурные подразделения. По мнению ряда экспертов, политическим партиям не может быть предоставлено монопольное право выдвигать кандидатов на муниципальных выборах в силу того, что партии являются, с одной стороны, политическими, а с другой стороны, общефедеральными структурами[18].

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П отметил: «В странах, основанных на принципах правовой демократии, непосредственное участие населения муниципального образования (с учетом его небольшой численности) в выборах органов местного самоуправления проявляется не только при голосовании, но и при выдвижении кандидатов в депутаты: на уровне местного самоуправления субъектами избирательного процесса выступают, как правило, функционирующие в рамках местного сообщества территориальные коллективы (общественные организации, профессиональные группы, организации по интересам и т.д.) сообразно их численности, организованности, степени участия в решении вопросов местного самоуправления в данном муниципальном образовании, а также граждане индивидуально…

В государствах, признающих Европейскую хартию местного самоуправления, при использовании пропорциональной избирательной системы на местном уровне наиболее распространенными субъектами избирательного процесса, формирующими корпус кандидатов в депутаты, обычно являются местные (так называемые «ратушные») партии и общественные объединения. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств также предусматривает возможность выдвижения кандидатов и (или) списков кандидатов политическими партиями (коалициями), иными общественными объединениями и другими субъектами права выдвижения кандидатов и (или) списков кандидатов, указанными в конституциях, законах…

Применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы в ее конкретной разновидности должно гарантировать возможно более полное и адекватное реальным предпочтениям избирателей выражение интересов социальных групп, образующих местное сообщество…

Участие в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения в сельских поселениях только представителей федеральных политических партий являлось бы неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах, что противоречило бы конституционной сущности местного самоуправления».

И хотя в резолютивной части Постановления Конституционного Суда эти соображения не были использованы, представляется очевидным, что наделение федеральных политических партий монопольным правом выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах если и не противоречит Конституции РФ, то является неоптимальным решением и наносит непоправимый ущерб развитию местного самоуправления в Российской Федерации[19].

Отметим, что еще В.И. Ульянов-Ленин довольно точно сформулировал общую проблему использования пропорциональной системы, которая как раз и возникает, когда на муниципальных выборах списки могут выдвигать только общефедеральные партии: «Пропорциональная система выборов дает истинное выражение воли народа лишь тогда, когда партийные списки соответствуют реальному разделению народа действительно на те партийные группировки, которые отразились в этих списках»[20]. И хотя исследований на эту тему, на наш взгляд, недостаточно, но то, что нам известно, позволяет сделать вывод, что местное сообщество по проблемам местного значения разделено совсем не по тем вопросам, по которым происходит разделение на сторонников тех или иных политических партий.

В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о расширении круга субъектов выдвижения списков кандидатов при использовании пропорциональной системы (в том числе как элемента смешанной системы) на муниципальных выборах.

В принципе, возможны следующие варианты решения данной проблемы:

-        изменение партийного законодательства, в частности, допущение создания региональных и местных партий;

-        предоставление права выдвигать списки кандидатов иным, кроме политических партий, общественным объединениям;

-        предоставление права выдвигать списки кандидатов группам избирателей;

-        предоставление права участвовать в выборах по пропорциональной системе независимым кандидатам.

Разберем подробнее эти варианты.

Изменение партийного законодательства в части отказа от принципа существования исключительно общефедеральных партий было бы, с нашей точки зрения, желательно. Однако это – вопрос, затрагивающий целиком политическую систему Российской Федерации, и потому его не следует увязывать с решением проблем местного самоуправления. К тому же такая мера не сможет решить проблему в полной мере, поскольку организации, создаваемые на местном уровне, вряд ли могут носить политический характер.

Предоставление права выдвигать списки кандидатов группам избирателей потребует существенного изменения избирательного законодательства. Еще в 2002 году группы избирателей были исключены из числа субъектов избирательного процесса, поскольку чаще всего это были фиктивные образования, маскирующие реальное самовыдвижение кандидатов. При этом группы избирателей и до 2002 года не имели права выдвижения списков кандидатов.

Предоставление права участвовать в выборах по пропорциональной системе независимым кандидатам решало бы в полной мере проблему реализации пассивного избирательного права граждан при использовании пропорциональной системы. Однако этот вариант имеет существенный недостаток. Поскольку такому кандидату не может быть предоставлено более одного мандата, то в случае получения им большой доли голосов значительная часть этих голосов «пропадает», и нарушается принцип пропорциональности. Кроме того, этот вариант также требует существенных корректив избирательного законодательства.

С нашей точки зрения, оптимальным решением было бы восстановление действовавшего до 2009 года права выдвигать списки кандидатов общественным организациям и общественным движениям, предусмотревшим возможность участия в выборах в своих уставах.

С одной стороны, такое решение позволит значительно расширить круг потенциальных участников выборов по пропорциональной системе, снимет ограничение этого круга только федеральными политическими структурами, позволит выдвигать списки кандидатов организациям, нацеленным на защиту местных интересов, и, тем самым, позволит реализовать пассивное избирательное право на муниципальных выборах практически всем активным и адекватным гражданам.

С другой стороны, такое решение потребует внесения в федеральное законодательство лишь незначительных изменений, поскольку указанные общественные объединения остались в качестве субъектов избирательного процесса – они сохранили право выдвигать кандидатов по мажоритарным округам. Остается только добавить им право выдвижения списков кандидатов.

6 Избирательные комиссии, организующие муниципальные выборы

По действующему законодательству на одной и той же территории могут существовать территориальная избирательная комиссия, участвующая в проведении выборов в органы государственной власти, и избирательная комиссия муниципального образования, организующая муниципальные выборы. Однако существование на одной территории двух избирательных комиссий может показаться нецелесообразным. В связи с этим закон позволяет, как возлагать полномочия территориальной комиссии на комиссию муниципального образования, так и наоборот. На практике гораздо чаще используется именно второй вариант – возложение полномочий комиссии муниципального образования на территориальную.

В проекте Избирательного кодекса РФ оставлена только первая возможность – возложение полномочий территориальной комиссии на комиссию муниципального образования. Это связано с тем, что территориальная комиссия является государственным органом, а комиссия муниципального образования – муниципальным. Возложение полномочий государственных органов на муниципальные является нормальной практикой, в то время как возложение полномочий муниципальных органов на государственные – это недопустимое вмешательство в дела местного самоуправления.

Наши оппоненты обычно в ответ говорят, что обеспечение избирательных прав не относится к вопросам местного значения. Это, разумеется, так, однако главной задачей избирательных комиссий муниципальных образований является организация муниципальных выборов, то есть организация формирования органов местного самоуправления, а это – безусловная прерогатива местного сообщества. Можно ли говорить о самостоятельности местного самоуправления, его отделенности от органов государственной власти, если оно свои органы вынуждено формировать под управлением государственных структур?!

Что касается обеспечения и защиты избирательных прав граждан, то эти функции Федерация и ее субъекты осуществляют, во-первых, через законодательство, во-вторых, через контрольные полномочия избирательных комиссий, а также – судебную систему.

Еще более неприемлемой нам представляется практика возложения на территориальные избирательные комиссии муниципальных районов полномочий всех (или большинства) избирательных комиссий поселений, входящих в этот район. Помимо уже высказанных соображений, это приводит к ряду дополнительных негативных моментов. Во-первых, такая практика затрудняет контакты между избирательной комиссией и кандидатами. Кандидатам приходится ездить в райцентр для подачи уведомления о своем выдвижении, затем – для подачи документов на регистрацию и т.п. Во-вторых, обычно выборы во всех или в большинстве поселений в районе проходят одновременно. И в этих условиях территориальная комиссия просто физически не может самостоятельно справиться с таким объемом представляемых ей документов, и в реальности всю работу выполняют чиновники администрации.

Но даже тогда, когда выборы организует избирательная комиссия муниципального образования, порядок ее формирования в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 27 декабря 2009 года № 357-ФЗ[21], не обеспечивает самостоятельности местного сообщества в вопросе организации муниципальных выборов. Согласно этому закону, представительный орган муниципального образования назначает половину членов комиссии по предложениям политических партий, представленных в Государственной Думе, законодательном органе субъекта РФ и представительном органе муниципального образования, а другую половину – по предложению избирательной комиссии субъекта РФ (для муниципальных образований «верхнего» уровня) либо по предложениям территориальной избирательной комиссии и/или избирательной комиссии муниципального района (для поселений). Таким образом, состав избирательной комиссии муниципального образования определяется в основном структурами более высокого уровня при минимальном участии собственно местного сообщества. И такой порядок нельзя считать сколько-нибудь удовлетворительным.

Как уже отмечалось в начале данной статьи, проблема независимости избирательных комиссий является общей для всех уровней, и для ее решения необходимо выработать общий подход. Мы полагаем, что такой подход предложен в нашем проекте Избирательного кодекса РФ.

Титульный лист | Политика