А.Е.Любарев

ведущий эксперт Ассоциации некоммерческих организаций
«В защиту прав избирателей «“ГОЛОС”»

РЕГУЛИРОВАНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ, ПРИМЕНЯЕМОЙ НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ, В ЗАКОНАХ СУБЪЕКТОВ РФ[1]

Регулирование в российском избирательном законодательстве вопросов, связанных с избирательными системами, применяемыми на муниципальных выборах, уже давно сталкивается с серьезными проблемами[2]. В последнее время эти проблемы обострились в связи с внесением ряда существенных изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[3]. В частности, после принятия Федерального закона от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ[4] в законы всех субъектов РФ (кроме, пожалуй, Москвы и Санкт-Петербурга) должны быть внесены изменения, связанные с обязательным применением пропорциональной системы в муниципальных районах и городских округах с числом депутатов не менее 20.

Нам удалось проанализировать законы 37 субъектов РФ (республики Башкортостан, Ингушетия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Татарстан и Хакасия; Алтайский, Забайкальский, Краснодарский, Красноярский, Приморский и Хабаровский края; Амурская, Владимирская, Калининградская, Калужская, Кировская, Курганская, Курская, Липецкая, Московская, Новгородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Смоленская, Томская, Тюменская, Ульяновская области и Чукотский автономный округ)[5], принятые или измененные в период с середины мая до начала сентября 2011 года. Исследовались нормы, регулирующие перечень допускаемых избирательных систем, вид партийного списка, условия допуска к распределению мандатов и методики распределения мандатов.

Учет требований Федерального закона

В подавляющем числе исследованных региональных законов учтено требование ФЗ-38 об обязательном распределении по пропорциональной системе не менее половины мандатов на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20. Чаще всего это было сделано путем дословного воспроизведения первого предложения пункта 18 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Однако в ряде случаев требования Федерального закона вступили в противоречие с другими положениями регионального закона, которые остались неизменными.

Так, в кодексе Курской области о выборах и референдумах нормы, касающиеся избирательных систем на муниципальных выборах, содержатся в трех разных статьях. При этом в статье 35 воспроизводятся практически дословно положения пункта 18 статьи 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» без каких-либо дополнений и расшифровок, а статьи 9 и 90 содержат старые нормы, не стыкующиеся с этими положениями.

В Законах Забайкальского края и Чукотского автономного округа обсуждаемое требование учитывается только в случае, если уставом муниципального образования не определена избирательная система, применяемая на выборах органов местного самоуправления.

В законах Республики Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Хакасия и Кировской области обсуждаемое требование федерального закона никак не учтено.

Перечень допускаемых избирательных систем

В большинстве региональных законов прямо обозначены три допускаемые избирательные системы – мажоритарная система относительного большинства, пропорциональная избирательная система, смешанная (мажоритарно-пропорциональная) избирательная система. В Законе Амурской области и избирательном кодексе Псковской области названия избирательных систем отсутствуют, но, по сути, ими предусмотрены те же три системы, что и в большинстве региональных законов. В законах Алтайского и Забайкальского краев, Московской и Тюменской областей нет перечня допускаемых избирательных систем, но по совокупности норм можно установить, что предусмотрены те же системы.

Как правило, термином «мажоритарная система относительного большинства» обозначают две разные системы – с одномандатными и многомандатными округами. Примечательно, что в законе Орловской области оба варианта мажоритарной системы объединены в один пункт, но выделены в разные подпункты.

В законе Калужской области также дан перечень из трех избирательных систем, но под мажоритарной избирательной системой имеется в виду система как относительного, так и абсолютного большинства. Избирательный кодекс Республики Татарстан при использовании мажоритарной системы в одномандатных округах допускает четыре разных варианта определения победителя: получение наибольшего числа голосов избирателей; получение наибольшего числа голосов избирателей, но не менее определенного числа (которое может быть от 20 до 50%); получение более половины от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов; получение более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании (2-й, 3-й и 4-й варианты предусматривают возможность повторного голосования).

Только две системы – мажоритарная и смешанная – предусмотрены в Республике Башкортостан, Кировской, Курской, Оренбургской и Ростовской областях.

В законе Республики Карелия жестко указано, что при смешанной системе половина депутатов избирается по пропорциональной системе, а половина – по мажоритарной: остается непонятным, как быть в случае нечетного числа депутатов.

В законах республик Мордовия и Саха (Якутия), Самарской и Ульяновской областей дан перечень, в который включены семь избирательных систем: мажоритарная избирательная система относительного большинства; три варианта смешанной избирательной системы и три варианта пропорциональной избирательной системы. Один из трех вариантов предусматривает закрытые списки кандидатов, а два других – открытые списки кандидатов, различающиеся методикой распределения мандатов внутри списка (либо методика с использованием рейтингов кандидатов, либо методика с использованием избирательных сумм списков кандидатов).

При этом Закон Республики Мордовия не содержит никаких норм, обеспечивающих использование открытых списков – нормы, касающиеся избирательного бюллетеня, порядка голосования и порядка распределения мандатов внутри списка позволяют использовать только закрытые списки.

Условия применения различных избирательных систем

Во многих регионах определены условия применения избирательных систем в зависимости от вида муниципального образования и некоторых других параметров, при этом возможности выбора муниципальными образованиями избирательной системы существенно сужаются, а в ряде случаев муниципальные образования просто лишаются права выбора.

Так, законы Республики Башкортостан, Алтайского и Забайкальского краев, Владимирской, Калининградской, Кировской, Орловской, Ростовской и Томской областей предусматривают, что в поселениях может применяться только мажоритарная система. При этом Кодекс Республики Башкортостан о выборах предусматривает только мажоритарную систему также для выборов в муниципальных районах и городских округах с числом депутатов менее 20. Кроме того, в таких муниципальных районах и городских округах, а также в городских поселениях допускаются только одномандатные округа, и лишь в сельских поселениях разрешено использовать многомандатные округа.

Избирательный кодекс Владимирской области обязывает применять мажоритарную систему также в городских округах с числом депутатов менее 15. В городских округах и муниципальных районах с числом депутатов от 15 до 19 разрешаются мажоритарная и смешанная системы. Закон Кировской области допускает применение смешанной системы только в муниципальных районах и городских округах с числом депутатов не менее 40. Закон Ростовской области обязывает использовать на выборах депутатов муниципальных районов и городских округов с числом депутатов менее 20 только одномандатные округа.

Избирательный кодекс Тюменской области предписывает избирать депутатов муниципальных районов и городских округов с числом депутатов менее 20, а также сельских поселений по одномандатным округам, а для городских поселений избирательная система не оговорена. Законом Республики Марий Эл предусмотрена мажоритарная система для любых муниципальных образований с числом депутатов менее 15. При этом для сельских поселений разрешены только многомандатные округа. Законом Республики Хакасия установлена мажоритарная система для любых муниципальных образований с числом депутатов менее 20.

Избирательный кодекс Псковской области обязывает во всех городских округах и муниципальных районах избирать не менее половины депутатов по пропорциональной системе. Для сельских поселений с числом избирателей менее 2500 допускаются только многомандатные округа. Более крупные сельские поселения, а также городские поселения в выборе избирательной системы свободны.

В Избирательном кодексе Республики Татарстан обязанность распределять не менее половины мандатов по пропорциональной системе установлена не только для городских округов и муниципальных районов с числом депутатов не менее 20, но и для других муниципальных образований с числом избирателей более 100 тыс. Для остальных муниципальных образований допускается только мажоритарная система.

Применение избирательных систем «по умолчанию»

Устанавливая перечень допускаемых избирательных систем и позволяя муниципальным образованиям выбирать избирательную систему из этого перечня, законодатель обязан установить и врéменные нормы, или нормы, действующие «по умолчанию». Эти нормы должны действовать в четырех случаях: для вновь созданных муниципальных образований; для иных муниципальных образований, где по тем или иным причинам отсутствует устав; для случаев, когда в уставе муниципального образования не установлена избирательная система или какой-либо из ее необходимых параметров; для случаев, когда предусмотренная уставом муниципального образования избирательная система или какой-либо из ее параметров не соответствуют требованиям закона.

Поскольку такие нормы не установлены федеральным законодательством[6], они должны содержаться в региональных законах. Тем не менее в ряде региональных законов подобные нормы отсутствуют. Так, никаких норм «по умолчанию» не обнаружено в законах республик Башкортостан, Мордовия и Татарстан, Алтайского края, Амурской, Кировской, Ростовской, Рязанской, Смоленской, Томской и Тюменской областей.

В других регионах зачастую нормы «по умолчанию» формально касались не всех отмеченных выше случаев. Особенно часто забываются случаи, когда предусмотренная уставом муниципального образования избирательная система или какой-либо из ее параметров не соответствуют требованиям закона. Также не всегда устанавливаются врéменные нормы, регулирующие конкретные параметры избирательной системы, например, соотношение мандатов, распределяемых по пропорциональной и мажоритарной системам.

В некоторых регионах врéменные нормы противоречат требованиям федерального закона. Так, законы Карачаево-Черкесской Республики, Оренбургской и Ульяновской областей для всех муниципальных образований предусматривают «по умолчанию» мажоритарную систему. В Избирательном кодексе Хабаровского края врéменные нормы касаются только вновь образованных муниципальных образований. Для них предусмотрена мажоритарная система с одномандатными округами.

В Законе Красноярского края «по умолчанию» для поселений предусмотрена мажоритарная система, а для муниципальных районов и городских округов – смешанная, при которой половина мандатов распределяется по единому округу (при нечетном числе мандатов преимущество у мажоритарной системы, что не соответствует требованиям федерального закона).

В законе Липецкой области мажоритарная система с одномандатными округами предусмотрена «по умолчанию» во всех случаях, за исключением муниципальных районов, где при использовании мажоритарной системы число депутатов, избираемых на территории одного поселения, превысило бы две пятых от общего числа депутатов. В таких районах Закон предписывает использовать смешанную систему с равным числом мандатов, распределяемых по мажоритарным округам и единому пропорциональному округу, а при нечетном числе мандатов по мажоритарной системе должно распределяться на один мандат больше. Здесь сразу две врéменные нормы не соответствуют федеральному закону.

Законы Приморского края, Новгородской, Новосибирской областей и Чукотского автономного округа предусматривают «по умолчанию» мажоритарную систему для всех муниципальных образований, кроме городских округов и муниципальных районов с числом депутатов не менее 20, но при этом не уточняют, какие округа (одномандатные или многомандатные) должны при этом использоваться.

В законах Республики Саха (Якутия), Республики Хакасия, Орловской и Псковской областей для ряда муниципальных образований установлена «по умолчанию» смешанная система, но не определено, каково должно быть соотношение депутатов, избираемых по мажоритарной и пропорциональной системам, если это не оговорено в уставе муниципального образования.

Многомандатные избирательные округа

В Карачаево-Черкесской Республике, Республике Карелия, Владимирской, Калининградской и Тюменской областях многомандатные избирательные округа не допускаются. В остальных 32 регионах, законы которых нами исследовались, муниципальные образования могут проводить выборы депутатов представительных органов по многомандатным округам.

При этом кодекс Курской области о выборах и референдумах не допускает одновременно одномандатные и многомандатные округа, а избирательный кодекс Приморского края запрещает создавать избирательные округа с разным числом мандатов.

Главная юридическая проблема при использовании многомандатных округов состоит в том, что федеральное законодательство не содержит императивных норм, определяющих число голосов, которое имеет избиратель в таких округах. При образовании округов с одинаковым числом мандатов федеральные законы не содержат вообще никаких указаний относительно числа голосов у избирателя. Для случаев образования избирательных округов с разным числом мандатов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержит диспозитивную норму, согласно которой «каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос».

Однако законодатели многих регионов не поняли, что они в своих законах обязаны сделать выбор: либо указать, что в данной ситуации каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо наделить всех избирателей одним голосом. И во многих региональных законах просто переписали цитированную выше диспозитивную норму федерального закона, не сделав собственного выбора.

Таковы законы республик Башкортостан и Ингушетия, Забайкальского края, Курганской, Липецкой, Московской, Новосибирской, Ростовской, Самарской и Томской областей. При этом в Законе Томской области имеется и противоречащая данному положению формулировка, согласно которой избиратель голосует «за кандидатов в количестве, равном числу депутатских мандатов в многомандатном избирательном округе».

А в законах Красноярского края, Калужской, Кировской, Курской, Орловской и Рязанской областей вообще нет какого-либо упоминания о том, сколько голосов должен иметь избиратель.

При этом в статье о порядке подсчета голосов законов Республики Башкортостан, Красноярского края, Кировской, Курской, Липецкой, Московской и Томской областей говорится, что недействительными считаются бюллетени, в которых число проставленных избирателем отметок превышает число отметок, установленное «настоящим законом» (кодексом) или просто «законом», а в законах Республики Ингушетия, Забайкальского края, Калужской, Курганской, Орловской, Ростовской и Рязанской областей – в котором число отметок больше числа голосов у избирателя (или иная аналогичная формулировка, из которой неясно, кто устанавливает число голосов у избирателя). В обоих случаях налицо неопределенность.

В Законе Самарской области сказано: «Недействительными считаются избирательные бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив фамилий кандидатов, наименований избирательных объединений… или в которых знак проставлен более чем в одном квадрате. При проведении выборов депутатов представительного органа муниципального образования по многомандатным избирательным округам, в которых избиратель имеет количество голосов, равное числу мандатов в избирательном округе, недействительными считаются бюллетени, в которых число отметок в квадратах меньше или больше числа мандатов в избирательном округе». Второе предложение этой формулировки противоречит пункту 17 статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», а из первого предложения можно сделать вывод, что при образовании округов с разным числом мандатов каждый избиратель имеет один голос, но напрямую такой нормы этот закон не содержит.

Согласно части 17 статьи 70 Закона Новосибирской области недействительными во всех случаях должны считаться бюллетени, в которых знак проставлен более чем в одном квадрате. Однако эта формулировка противоречит в том числе и формулировке части 15 той же статьи, которая допускает наличие у избирателя более одного голоса.

Закон Краснодарского края возлагает обязанность решать, сколько голосов имеет избиратель, на орган, утверждающий схему избирательных округов. Это не соответствует положению пункта 17 статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», которое предусматривает, что данный вопрос доложен быть решен законом.

Наиболее полно вопрос о числе голосов у избирателя решен в законах республик Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия) и Татарстан, Алтайского края, Амурской, Оренбургской, Псковской, Смоленской, Ульяновской областей и Чукотского автономного округа.

Вид партийного списка

В законах большинства регионов предусмотрены закрытые и линейные (то есть не разделенные на территориальные группы) партийные списки.

В законах Оренбургской и Томской областей предусмотрено обязательное разбиение списка на территориальные группы. В Законе Курганской области списки должны разбиваться на территориальные группы в случае применения смешанной системы.

Избирательный кодекс Владимирской области и закон Рязанской области предоставляют самим избирательным объединениям право разбить списки на  территориальные группы. Избирательный кодекс Республики Башкортостан оставляет вопрос о разбиении списков на усмотрение устава муниципального образования.

Как уже отмечалось выше, законы Республик Мордовия, Саха (Якутия), Самарской и Ульяновской областей допускают использование открытых списков. Однако закон Республики Мордовия это допускает чисто формально, поскольку не содержит норм, обеспечивающих использование открытых списков. Напротив, законы трех других субъектов РФ реально позволяют муниципальным образованиям использовать избирательные системы с открытыми списками. Во всех трех законах в этих случаях избирательный бюллетень должен содержать строку «Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата N», и избиратель может в этой строке отметить номер в списке кандидата, которому он оказывает предпочтение.

В указанных законах муниципальным образованиям предоставляется также выбор методики распределения мандатов внутри списка – это либо методика с использованием рейтингов кандидатов, либо методика с использованием избирательных сумм списков кандидатов.

При этом Закон Самарской области содержит дополнительное условие признания избирательного бюллетеня недействительным: «Если на выборах депутатов представительного органа применяется смешанная или пропорциональная избирательная система с открытыми списками кандидатов, недействительными считаются бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив наименований избирательных объединений и (или) в прямоугольнике, расположенном справа от строки "Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата N", либо в которых знак проставлен более чем в одном квадрате, расположенном напротив наименования избирательного объединения». Это положение противоречит не только пункту 17 статьи 68 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», но и содержащейся в статье 73 областного закона методике распределения мандатов с использованием избирательных сумм списков кандидатов: данная методика предусматривает, что избирательная сумма списка кандидатов – это число избирателей, проголосовавших за соответствующий список кандидатов, но не определившихся с его персональным составом, то есть не поставивших отметку в строке «Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата N».

Условия допуска к распределению мандатов

В большинстве региональных законов установлен 5%-ный заградительный барьер с двумя оговорками, превращающими барьер в «плавающий»:

-        если за списки кандидатов, каждый из которых получил 5%[7] и более, подано в совокупности 50% или менее, к распределению депутатских мандатов допускаются также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей списки кандидатов, получившие менее 5%, до того, как общее число голосов избирателей, поданных за списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 50%;

-        если за один список кандидатов подано более 50% голосов избирателей, а остальные списки кандидатов получили менее 5%, к распределению депутатских мандатов допускается также список кандидатов, который получил наибольшее число голосов избирателей среди списков кандидатов, получивших менее 5%.

При этом, согласно Избирательному кодексу Республики Татарстан, уставом муниципального образования может быть предусмотрено, что данные оговорки не применяются.

Избирательный кодекс Тюменской области оговорок, превращающий барьер в «плавающий», не предусматривает.

Закон Забайкальского края в дополнение к приведенным выше условиям допуска списков к распределению мандатов предусматривает передачу по одному мандату спискам, получившим менее 5, но не менее 3% голосов избирателей и не допущенным к распределению мандатов.

Законы Калужской и Новгородской областей установили 5%-ный барьер для выборов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20 (как этого требует федеральное законодательство), а для выборов депутатов представительных органов остальных муниципальных образований сохранили 7%-ный барьер. В обоих случаях действуют приведенные выше оговорки, превращающие барьер в «плавающий».

Закон Карачаево-Черкесской Республики предусматривает, что заградительный барьер устанавливается уставом муниципального образования, но не более 7%; «по умолчанию» действует 7%-ный барьер. Эти положения не соответствуют нормам федерального законодательства.

В кодексе Курской области о выборах и референдумах и законе Самарской области приведены положения федерального законодательства о 5%-ном барьере для выборов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20. Но в статье о порядке определения результатов выборов по единому округу в кодексе Курской области о выборах и референдумах предусмотрен 7%-ный барьер (с оговорками, превращающими барьер в «плавающий»), а в законе Самарской области сказано, что барьер устанавливается уставом и не может быть более 7%.

Своеобразно решен вопрос о допуске к распределению мандатов в Законе Республики Саха (Якутия). Этот закон не предусматривает заградительный барьер. Для определения списков, допущенных к распределению депутатских мандатов, производится предварительное распределение мандатов между списками в соответствии с установленной законом методикой. Если в результате предварительного распределения мандатов за списки, получившие мандаты в соответствии с указанным распределением, было подано в совокупности не более 50% голосов избирателей, выборы в едином пропорциональном избирательном округе признаются несостоявшимися. В ином случае предварительное распределение депутатских мандатов считается окончательным.

Методика распределения мандатов между списками

Единственный регион из числа исследованных, где методика распределения мандатов между списками представляет из себя в чистом виде метод делителей Империали, который не отвечает критериям пропорциональности[8], – это Республика Карелия.

В законах Республики Хакасия, Владимирской, Курской, Липецкой, Новосибирской, Оренбургской, Орловской, Псковской, Смоленской, Томской и Тюменской областей используется методика, которую мы называем «тюменской» (поскольку впервые она была применена на выборах депутатов Тюменской областной думы в 2007 году). Суть ее в том, что сначала все списки, допущенные к распределению мандатов, получают по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали, то есть число голосов, полученных списками, делится на последовательный ряд натуральных чисел, начиная с 2.

В остальных 25 исследованных регионах методика распределения мандатов основана на методе Хэйра-Нимейера, но при этом во многих из них данный метод подвергнут определенным модификациям.

В чистом виде метод Хэйра-Нимейера предусмотрен в законах Республики Башкортостан, Карачаево-Черкесской Республики, Калужской области, Забайкальского, Краснодарского и Красноярского краев (в Забайкальском крае этот метод применяется к распределению мандатов, оставшихся после выделения одного мандата спискам, получившим от 3 до 5% голосов избирателей).

В законах республик Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия) и Самарской области предусмотрена коррекция для случая, если все депутатские мандаты достаются только одному списку кандидатов. В этом случаев число депутатских мандатов, полученных указанным списком, уменьшается на один, а освободившийся депутатский мандат передается первому по числу полученных голосов избирателей списку кандидатов, не получившему депутатские мандаты.

Напомним, что согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…» каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата. Как показывают наши расчеты, при применении метода Хэйра-Нимейера в случае участия в выборах семи списков (а больше в настоящее время не может быть, поскольку зарегистрированы только семь политических партий) получение хотя бы одного мандата гарантируется всем спискам, преодолевшим 5%-ный барьер, только в том случае, если распределяется не менее 18 мандатов; в случае участия в выборах четырех списков – при распределении не менее 15 мандатов.

Во всех десяти отмеченных выше регионах, где метод Хэйра-Нимейера применяется в чистом виде или с коррекцией на случай распределения всех мандатов одному списку, допускается распределять по пропорциональной системе менее 15 мандатов. Таким образом, в этих регионах (кроме Республики Саха (Якутия), где, как показано выше, другие условия допуска к распределению мандатов), может возникнуть ситуация, когда список, допущенный к распределению мандатов, в соответствии с методикой распределения ни одного мандата не получит.

Еще более драматичным может оказаться распределение мандатов в Забайкальском крае. Тут возможна ситуация, когда список, набравший 3%, получит один мандат, а списку, набравшему 5% (а при распределении 10 мандатов – даже 8%), мандат не достанется.

В законах республик Ингушетия и Татарстан, Алтайского и Хабаровского краев, Амурской, Курганской, Московской, Новгородской, Ростовской и Ульяновской областей предусмотрена коррекция для случая, когда одному или нескольким спискам, допущенным к распределению мандатов, при применении метода Хэйра-Нимейера не достанется ни одного мандата. Однако при этом в законе Республики Ингушетия,  кодексах Алтайского и Хабаровского краев содержатся серьезные ошибки, которые могут привести к тому, что список, за который проголосовало меньшее число избирателей, получит больше мандатов.

Законы Курганской, Новгородской и Ульяновской областей предусматривают коррекцию после вторичного распределения мандатов.

Законы Приморского края, Калининградской области и Чукотского автономного округа содержат методику (назовем ее условно «калининградской»), согласно которой сначала каждому списку, допущенному к распределению мандатов, передается по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу Хэйра-Нимейера.

Подобная методика содержится также в законах Кировской и Рязанской областей, однако в этих законах допущена ошибка: число голосов, полученных списками, делится не на число мандатов, оставшихся после передачи спискам по одному мандату, как это должно быть в таком случае, а на число мандатов, распределяемых по единому избирательному округу. Буквальное следование такой методике может привести к ситуации, когда просто невозможно будет распределить мандаты: суммарное количество мандатов, причитающихся спискам кандидатов, окажется больше числа распределяемых мандатов.

Однако и «калининградская методика» не выдерживает критики. Как показал наш анализ, она не отвечает сформулированному нами критерию пропорциональности, а значит, ее нельзя признать методикой пропорционального распределения мандатов.

Выводы

Наш анализ показывает, что в вопросах регулирования избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах, наблюдается большое разнообразие. Такое разнообразие можно было бы приветствовать, если бы, во-первых, оно основывалось на учете региональной и внутрирегиональной специфики, а во-вторых, положения региональных законов были бы юридически корректны. Однако из проведенного анализа не создается впечатления о серьезном учете законодателями региональной специфики; здесь, скорее, играют роль вкусовые пристрастия создателей закона.

Что касается юридической корректности, то наш анализ высвечивает катастрофическое положение: региональные законы, регулирующие проведение выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, содержат массу пробелов и противоречий. В данном контексте к пробелам и противоречиям мы относим:

-        противоречие требованиям федерального законодательства о распределении по пропорциональной системе не менее половины мандатов в городских округах и муниципальных районах с числом депутатов не менее 20 и о минимальном заградительном барьере в 5% на таких выборах;

-        отсутствие или неполнота норм об избирательных системах или их отдельных параметрах, которые должны применяться в случаях, когда устав муниципального образования отсутствует или не регулирует должным образом эти вопросы;

-        отсутствие норм, регулирующих, сколько голосов имеет избиратель в многомандатном избирательном округе;

-        методика распределения мандатов между списками, которая может приводить либо к нарушению требования федерального законодательства о получении каждым списком, допущенным к распределению мандатов, как минимум одного мандата, либо к явному нарушению пропорциональности (метод делителей Империали), либо к нарушению принципа монотонности, либо к невозможности распределить мандаты;

-        противоречия разных норм регионального закона, касающихся избирательных систем.

Как показал наш анализ, пробелы и противоречия подобного рода присутствуют в 36 из 37 исследованных законах. Исключением является лишь избирательный кодекс Владимирской области, но и к нему можно предъявить претензии, связанные с тем, что он существенно ограничивает муниципальные образования в выборе избирательной системы и ее параметров (надо отметить, что региональные законодатели вообще слишком часто необоснованно ограничивают муниципальным образованиям возможность самостоятельного выбора избирательной системы, что не соответствует заложенному в Конституции РФ принципу, согласно которому ограничения прав граждан могут устанавливаться только федеральными законами).

Полагаем, что наиболее разумный выход из этой ситуации – это перенос регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, из регионального законодательства в федеральное. Именно такой подход положен в основу проекта Избирательного кодекса РФ, разработанного под руководством автора настоящей статьи[9]. С нашей точки зрения, оптимальным решением было бы принятие данного Избирательного кодекса РФ взамен федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с внесением необходимых изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и некоторые другие законы).

СПРАВКА МР

Аркадий Ефимович ЛЮБАРЕВ – руководитель дирекции программ мониторинга избирательных кампаний Независимого института выборов (с 2005 года), эксперт Ассоциации некоммерческих организаций «В защиту права избирателей «“ГОЛОС”». Ранее работал в научных учреждениях, занимался исследованиями в области биохимии, биофизики и теоретической биологии. В 1990–2001 годах был членом районной избирательной комиссии по выборам народных депутатов Советского райсовета Москвы, окружной избирательной комиссии по выборам депутата Государственной думы, Московской городской избирательной комиссии (с правом совещательного голоса). Окончил Московский институт тонкой химической технологии. Кандидат биологических наук, кандидат юридических наук. Родился в 1958 году.

Титульный лист | Политика