А. ЛЮБАРЕВ
соискатель
ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГУЛИРУЮЩЕГО РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МЕСТНЫЕ ВЫБОРЫ
После завершения каждого цикла федеральных выборов обычно начинается работа по совершенствованию избирательного законодательства. По-видимому, не станет исключением и нынешний период. В связи с этим актуальным остается вопрос о совершенствовании той части избирательного законодательства, которое регулирует региональные и местные выборы.
О соотношении федерального и регионального избирательного законодательства
В Конституции России отсутствует прямое указание на то, в чьем ведении находится избирательное законодательство. Вопрос этот остается открытым и вызывает многочисленные споры. По мнению ряда авторов, избирательное законодательство регулирует отношения, относящиеся как к ведению РФ, так и к совместному ведению Федерации и ее субъектов, а также к собственному ведению субъектов РФ
[1]. Другие авторы склонны относить избирательное законодательство только к сферам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения РФ и ее субъектов
[2].
Особенно усилились споры после принятия в 1997 г. Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – «рамочный» закон). Высказывается мнение, что федеральные законодатели превысили свои полномочия, столь подробно регулируя различные избирательные процедуры
[3]. Некоторые авторы полагают, что компетенция федерального законодателя может состоять лишь в регулировании избирательных прав граждан (в объеме закона 1994 г.), а установление конкретных избирательных процедур для региональных и местных выборов – прерогатива законодателя субъекта РФ
[4]. Согласно другой точке зрения, регулирование всего избирательного процесса должно осуществляться федеральными законами
[5].
Вопрос этот требует специального рассмотрения. В первую очередь следует отметить, что в нашей стране традиционно проявляется стремление к совмещению выборов разного уровня. Разумеется, даже проходящие в один день выборы можно проводить в различных местах разными избирательными комиссиями и по разным спискам избирателей. Но в этом случае пропадают все положительные факторы, ради которых выборы совмещаются. Если же проводить разные выборы на одних и тех же участках, одними и теми же комиссиями и по одним и тем же спискам, то необходимо унифицировать многие процедуры: и составление списков избирателей, и формирование избирательных комиссий, и проведение голосования, и организацию подсчета голосов.
При совмещении выборов возникают и другие проблемы, связанные, например, с избирательными фондами кандидатов, баллотирующихся одновременно в органы власти разного уровня, с эфирным временем и печатной площадью, которые средства массовой информации должны предоставлять для предвыборной агитации. Все эти проблемы также должны регулироваться законом, который является общим для всех выборов.
Важно также иметь в виду тенденцию к профессионализации избирательных комиссий. Так, в соответствии с новым «рамочным» законом теперь одни и те же территориальные избирательные комиссии участвуют в проведении всех федеральных и региональных выборов, а по желанию органов местного самоуправления на них могут быть возложены и полномочия проведения муниципальных выборов. Да и вне зависимости от закона составы избирательных комиссий, в том числе и участковых, не слишком изменяются от выборов к выборам. Поэтому допускать без серьезной необходимости разные процедуры на различных выборах – значит существенно усложнять работу избирательных комиссий.
Другой фактор связан с тем, что среди субъектов избирательных правоотношений оказываются не только избиратели, кандидаты, партии, органы власти и избирательные комиссии. В деятельность по обеспечению проведения выборов включаются также средства массовой информации, предоставляющие эфирное время и печатные площади для информирования избирателей и предвыборной агитации, кредитные организации, через которые кандидаты и партии финансируют свои кампании, суды, органы прокуратуры и милиции, обеспечивающие соблюдение законности. Региональный законодатель не может сам устанавливать нормы, регулирующие деятельность всех этих организаций, в том числе и на региональных и местных выборах.
«Рамочный» закон в нынешней редакции содержит много норм, касающихся деятельности таких организаций. Но и этих норм, по-видимому, недостаточно.
Таким образом, необходимость учета возможности совмещения выборов и необходимость регулирования участия в выборах организаций, чья деятельность регулируется на федеральном уровне, уже заставляет законодателя подробно прописывать в «рамочном» законе многие избирательные процедуры.
Но есть аргументы и более общего порядка. Как уже не раз отмечалось, сами избирательные процедуры во многом определяют возможность реализации избирательных прав. Так, от сбора подписей и их проверки зависит реализация пассивного избирательного права, а процедуры голосования, подсчета голосов и подведения итогов должны гарантировать соответствие результатов голосования волеизъявлению избирателей, то есть, по сути, реализацию конституционного принципа народовластия.
Поборники самостоятельности законодательства субъектов РФ обычно говорят о необходимости учета региональной специфики. Однако как раз в отношении процедурных норм в большинстве случаев никакой региональной специфики не существует. Разумеется, есть различия в городских и сельских поселениях, в больших и малых городах, густонаселенных и малонаселенных территориях. Но все они (различия) в основном внутрирегиональные, их лучше учесть уже в федеральном законодательстве. А многие из них необходимо учитывать и при проведении федеральных выборов.
Следует также учитывать, что написание процедурных норм – сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта. Анализ регионального законодательства свидетельствует, что далеко не во всех регионах есть достаточные для этого ресурсы
[6]. Отмечается большое количество пробелов в регулировании тех вопросов, которые федеральный законодатель оставил в ведении субъекта РФ, а также механическое переписывание норм федеральных законов, в том числе отражающих специфику выборов депутатов Государственной Думы и Президента России
[7].
Все изложенное отнюдь не означает, что автор выступает за лишение регионального законодателя права регулировать региональные и местные выборы. Однако нужно кардинально изменить подход к решению данной проблемы. Не надо заставлять региональных законодателей самостоятельно разрабатывать сложные избирательные процедуры, а оставить им свободу выбора в принципиальных вопросах, связанных, в первую очередь, с избирательной системой (в узком смысле
[8]). Однако при этом в федеральном законе для каждой системы обязательно должны быть определены процедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.
Это касается и таких важнейших вопросов, как порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, по почте). В действующем же «рамочном» законе досрочное голосование отрегулировано детально, а голосование по открепительным удостоверениям – лишь в виде общих деклараций, которые не могут исключить возможных злоупотреблений.
Отметим еще одну проблему российского избирательного законодательства – неопределенность относительно того, какие нормы, отсутствующие в «рамочном» законе, можно вносить в специальный закон. Эта неопределенность затрудняет законотворческую деятельность в регионах, а после принятия региональных законов часто вызывает споры, в том числе с участием прокуратуры и судов.
То, что данная проблема не решена, по-видимому, обусловлено более общим недостатком «рамочного» закона. Первый вариант этого закона возник как реакция на нарушение избирательных прав в регионах, поэтому во главу угла были поставлены именно гарантии избирательных прав. Однако, если исходить из норм Конституции РФ, такой подход представляется неправильным. Статья 71 Основного Закона страны относит к ведению Российской Федерации «регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина». Понятия «защита» и «гарантии» близки, а вот вопрос о «регулировании» избирательных прав остается вне поля зрения.
Очевидно, что регулирование включает в себя не только защиту, не только гарантии, но и необходимые, в соответствии с пунктом 3 статьи 55 Конституции РФ, ограничения прав. Очевидно также, в силу той же нормы Конституции, что такие ограничения могут устанавливаться только федеральным законом. Таким образом, задача «рамочного» федерального закона – установить не только основные гарантии избирательных прав граждан России, но и исчерпывающий перечень их ограничений.
Из приведенных выше рассуждений следует, что нормы регионального закона могут считаться «гарантиями, дополняющими гарантии избирательных прав, установленные федеральным законом», лишь в том случае, когда они не ограничивают права граждан. Однако данный вопрос требует более детальной проработки. Избирательное законодательство предусматривает большое число самых разнообразных субъектов избирательных правоотношений. Вопрос об их классификации анализируется С.Д. Князевым
[9]. Он выделяет две основные группы субъектов избирательных правоотношений и избирательного права: политические (избиратели, кандидаты, доверенные лица, избирательные объединения и блоки) и административные (избирательные комиссии, органы власти, должностные лица). По мнению С.Д. Князева, пограничный статус имеют средства массовой информации и наблюдатели
[10].
Исходя из этой классификации, мы считаем, что региональные законы по сравнению с федеральным законом не могут ограничивать права субъектов избирательных правоотношений, относящихся к первой группе и, вероятно, относящихся к пограничной группе. Этот принцип было бы целесообразно закрепить в «рамочном» федеральном законе.
О кодификации избирательного законодательства
Итак, можно сделать вывод о том, что «рамочный» федеральный закон требует серьезной переработки. При этом изменения требует не только содержание его, но и форма.
В литературе уже много лет обсуждается вопрос о возможности или необходимости кодификации федерального избирательного законодательства. Как отмечает С.Д. Князев
[11], кодификация отнюдь не означает всеобъемлющего охвата правового регулирования. И с этой точки зрения Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является кодифицированным актом. В то же время его структура не соответствует общепринятым принципам построения кодифицированных актов, что приводит к неудобству при его использовании.
Поэтому при разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части «рамочные» нормы, регулирующие любые выборы в Российской Федерации, а в качестве особенной части – нормы, касающиеся выборов депутатов Государственной Думы и Президента России
[12].
В одной из первых глав кодекса следует перечислить избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации. Для каждой из этих систем необходимо прописать подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования. Важно также закрепить в кодексе подробные процедуры, регламентирующие порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок: досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению или по почте.
Разработка федерального избирательного кодекса позволит разрешить проблему дублирования федеральных норм в региональных законах. После вступления в силу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возможности региональных законодателей значительно сузились: многие вопросы, особенно процедурные, были однозначно решены в федеральном законе, и в региональных законах большое место стали занимать нормы, дублирующие нормы федерального закона.
Как отмечает П.А. Астафичев, с точки зрения действия правовых норм дублирование не имеет значения и служит лишь удобству пользования правовым актом. В то же время при дублировании федеральных норм в законе субъекта РФ возникает опасность их искажения
[13].
Можно ли обойтись без дублирования? При нынешней структуре «рамочного» федерального закона, по-видимому, невозможно. В нем нет четкого разделения материальных и процессуальных, императивных и диспозитивных, общих и специальных норм. Поэтому во многих случаях в специальном законе невозможно ограничиться отсылкой к федеральным нормам и приходится их переписывать, а точнее адаптировать, исключая слова и фразы, не имеющие отношения к предмету регулирования, и добавляя уточняющие слова.
Если же в федеральном кодексе удастся разумно разделить разные по качеству нормы, то региональные законодатели смогут избавиться от необходимости дублировать федеральный закон. В сущности, региональные законы могут стать подобными главам особенной части кодекса.
Что касается удобства использования правоприменителями (и в первую очередь членами избирательных комиссий), то оно связано не столько с удобством пользования только одним законом, без обращения к другим, сколько с возможностью применять одно издание. Поэтому разрешение проблемы удобства использования законов на региональных и местных выборах может заключаться в том, чтобы издавать под одной обложкой общую часть федерального избирательного кодекса и региональный закон.
О временных нормах
Еще один вопрос, упущенный в действующем федеральном законодательстве, представляют временные нормы
[14]. Их необходимость диктуется тем, что региональный закон может не содержать необходимой для проведения выборов нормы или норма регионального закона может оказаться вне рамок, установленных федеральным законом. Причина этого может быть либо в том, что региональный законодатель просто не успел привести свой закон в соответствие с федеральным, либо ошибка возникла из-за небрежности или в силу каких-либо иных причин. Для подобных случаев в федеральном законе могло бы быть предусмотрено, что, если региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона, непосредственно действует установленная федеральным законом максимальная (минимальная) норма. Для тех же случаев, когда федеральный закон вообще не устанавливает никаких пределов (число депутатов, предельный размер расходов избирательного фонда и др.), необходимы временные нормы, предписывающие такие размеры регионам, которые не установили их в своих законах.
Частично такую функцию (для местных выборов) выполняет Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Однако, во-первых, обсуждаемая проблема касается не только местных, но и региональных выборов. Во-вторых, действующая редакция этого закона уже устарела и требует серьезной переработки, в том числе структурной. Например, представляется, что в настоящее время нет необходимости во «временном положении» о проведении выборов, поскольку во всех регионах есть законы, регулирующие проведение выборов в органы местного самоуправления. Поэтому от федерального закона требуется не полное и исчерпывающее регулирование данных выборов, а вмешательство в отдельные вопросы, которые недостаточно отрегулированы региональными законами или местными нормативными актами.
Регулирование законом субъекта Российской Федерации избирательной системы на местных выборах
Тому, как региональные законы должны регулировать муниципальные выборы, в литературе уделяется недостаточное внимание. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит более трех десятков отсылочных норм, предписывающих или разрешающих регулировать те или иные вопросы муниципальных выборов в региональном законе. Многие из этих вопросов носят процессуальный характер. Некоторые являются общими для региональных и местных выборов (порядок сбора и процедура проверки подписей избирателей, порядок ведения специального избирательного счета), другие для местных выборов могут или должны быть иными (сроки формирования избирательных комиссий, период выдвижения кандидатов, некоторые условия проведения агитации в средствах массовой информации, сроки опубликования результатов выборов).
Более существенным является ряд материальных норм:
– возможность установления возрастного ценза (до 21 года) для приобретения пассивного избирательного права (п. 8 ст. 4);
– количество подписей (в пределах 2% от числа избирателей, разделенного на число мандатов), необходимых для регистрации кандидата (п. 1 и 2 ст. 37);
– возможность голосования по одной кандидатуре (п. 32 ст. 38);
– предельные размеры расходования средств избирательного фонда и средств, перечисляемых в избирательные фонды различными субъектами (п. 10 ст. 58);
– возможность отмены порога явки (п. 2 ст. 70);
– возможность установления мажоритарной системы абсолютного большинства (п. 1 ст. 71).
Оправдан ли такой большой объем регулирования муниципальных выборов региональными законами? Л. Линник и А. Косак высказывают мнение, согласно которому решение основных принципиальных вопросов необходимо передать на муниципальный уровень
[15]. С этим утверждением можно согласиться. Однако к числу принципиальных авторы относят прежде всего вопросы, связанные с регулированием активного и пассивного избирательного права, отнесенные Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации, и поэтому передача их решения на муниципальный уровень является, на наш взгляд, недопустимой. В то же время эти авторы практически не обсуждают вопрос о праве муниципального образования на выбор избирательной системы в узком смысле.
О том, что процессуальные нормы лучше закрепить в федеральном законодательстве, речь шла выше. Что касается материальных норм, регулирующих проведение муниципальных выборов, то значительную часть их можно было бы изъять из полномочий субъекта РФ, передав или «наверх», на федеральный уровень, или «вниз», на уровень местный.
Одна группа таких норм связана с регулированием прав и свобод граждан. Это относится к возрастному цензу, альтернативности выборов и порогу явки.
Вопрос о праве регионального законодателя устанавливать возрастной ценз уже был предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ. Однако суд, рассматривая данный вопрос, отвечал на запрос Законодательного Собрания Республики Карелия, которое оспаривало право федерального законодателя ограничивать права законодателя субъекта РФ на установление возрастного ценза. Поэтому оспариваемая норма была признана соответствующей Конституции России
[16]. Вопрос же о том, вправе ли вообще федеральный законодатель разрешать региональному самостоятельно, хотя и в достаточно узких пределах, устанавливать ограничения избирательных прав граждан, перед Конституционным Судом не ставился. В то же время из текста постановления можно понять, что такое разрешение по меньшей мере спорно.
Что касается альтернативности выборов, то подобная норма также была предметом разбирательства в Конституционном Суде РФ. 11 июня 2002 г. Конституционный Суд признал не соответствующей Конституции РФ норму «рамочного» закона от 19 сентября 1997 г., согласно которой закон субъекта Российской Федерации может предусматривать проведение повторного голосования по одной кандидатуре. Несмотря на то что эта норма формально носит разрешительный характер, Конституционный Суд расценил ее как запретительную, то есть позволяющую региональному законодателю запретить проведение повторного голосования по одной кандидатуре и, таким образом, ограничить избирательные права граждан. В решении суда говорится также о недопустимости неравенства избирательных прав граждан Российской Федерации в зависимости от места жительства
[17].
В тот момент, когда принималось данное постановление, оспариваемая норма уже была исключена из нового «рамочного» закона, подписанного Президентом России на следующий день после вынесения судом решения. Однако в законе сохранилась аналогичная норма, оставляющая на усмотрение регионального законодателя вопрос о разрешении или запрещении безальтернативных выборов депутатов представительного органа местного самоуправления. Представляется, что и эта норма не соответствует Конституции РФ.
Столь же спорным является и вопрос о праве регионального законодателя устанавливать или отменять порог явки, тем более на муниципальных выборах. Установление порога явки не просто непосредственно затрагивает избирательные права граждан, но и фактически ограничивает их. В литературе неоднократно говорилось, что установление порога явки противоречит принципу добровольности участия в выборах
[18]. Согласно другой точке зрения, порог явки призван обеспечивать представительный характер и легитимность избираемого органа или должностного лица
[19]. Таким образом, можно сделать вывод, что установление порога явки – ограничение прав граждан, принявших участие в выборах, необходимое, в соответствии со ст. 55 Конституции РФ, в целях защиты основ конституционного строя. Поэтому данный вопрос должен исчерпывающим образом регулироваться федеральным законом.
Другая группа норм связана с выбором местной избирательной системы в узком смысле. Здесь целесообразно, с одной стороны, предоставить большую самостоятельность муниципальным образованиям, с другой – усилить федеральное регулирование.
Как уже отмечалось, в отношении муниципальных образований региональная специфика играет меньшую роль по сравнению со спецификой, связанной с видом и размером муниципального образования. В одном регионе могут присутствовать в качестве самостоятельных муниципальных образований как города-миллионеры, так и сельские поселения с населением около тысячи жителей.
Одним из наиболее острых является вопрос об избирательной системе на выборах глав муниципальных образований. Для выборов высших должностных лиц важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Именно поэтому на таких выборах предпочтительной является мажоритарная система абсолютного большинства или мажоритарно-преференциальная система. В то же время для многих муниципальных образований, особенно небольших, проведение выборов в два тура может оказаться непосильным бременем. Именно поэтому федеральный законодатель не стал навязывать для местных выборов, в отличие от выборов региональных, мажоритарную систему абсолютного большинства.
Многие региональные законы предусматривают использование на выборах глав муниципальных образований либо только мажоритарной системы относительного большинства, либо только мажоритарной системы абсолютного большинства. Последняя предусмотрена, в частности, в Краснодарском и Приморском краях, в Калининградской, Кемеровской, Костромской, Мурманской, Свердловской, Читинской и Ярославской областях. В Нижегородской области мажоритарная система абсолютного большинства установлена только для выборов главы местного самоуправления города областного значения
[20].
Представляется, что решение этого вопроса можно было бы полностью передать в ведение самого муниципального образования. Именно так предусмотрено в Воронежской области. Возможно также закрепление в федеральном законе специальных норм для больших городов (в зависимости от числа избирателей или от статуса). Для таких городов можно было бы ввести обязательность проведения выборов по системе абсолютного большинства или по мажоритарно-преференциальной системе, а для других муниципальных образований оставить вопрос на собственное усмотрение. Пример подобного решения дает закон Алтайского края, который предусматривает использование мажоритарной системы абсолютного большинства в муниципальных образованиях с числом избирателей более 50 тысяч (однако для остальных муниципальных образований жестко предписывает мажоритарную систему относительного большинства).
Что касается выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, то главное здесь связано с возможностью образования многомандатных округов и числом голосов у избирателя в этих округах.
«Рамочный» федеральный закон не дает прямого ответа на вопрос, может ли региональный закон предусматривать выборы депутатов представительного органа местного самоуправления исключительно по одномандатным округам. Однако из норм, согласно которым вопрос об образовании избирательных округов на местных выборах является компетенцией избирательной комиссии муниципального образования и представительного органа местного самоуправления, следует, что региональный законодатель не вправе ограничивать указанные органы в выборе типа избирательных округов.
Тем не менее в некоторых регионах такие ограничения существуют. Так, в законах Белгородской, Владимирской, Кемеровской, Курганской, Курской, Липецкой, Омской и Пензенской областей на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления предусмотрено образование только одномандатных округов. В Нижегородской области многомандатные округа разрешены только на выборах депутатов городских дум городов районного значения, сельских и поселковых советов.
Вообще говоря, региональный закон должен предоставить и возможность избрания представительного органа местного самоуправления по пропорциональной или смешанной системе
[21]. Однако муниципальные образования пока сами не стремятся к проведению выборов по такой системе. Тем не менее в ряде региональных законов возможность проведения муниципальных выборов по пропорциональной системе учтена.
После постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. актуальным стал вопрос о числе голосов у избирателя на выборах по многомандатным округам. К сожалению, в «рамочном» законе нет четкости в этом вопросе. Само требование, учитывающее Постановление Конституционного Суда, не очень внятно сформулировано в пункте 2 статьи 5. При этом в данной статье не указано, к чьей компетенции относится решение данного вопроса. И лишь в пункте 17 статьи 68 говорится, что недействительными считаются бюллетени, в которых число отметок «превышает число отметок, установленное законом». Из этой нормы следует, что именно в законе субъекта РФ должно быть установлено, сколько голосов имеет избиратель в многомандатном округе.
Однако в большинстве регионов законодатели не заметили или не поняли этой нормы, и вопрос о числе голосов, которое имеет избиратель в многомандатном округе, там обойден. При этом нет никакой гарантии, что он будет решаться в уставе муниципального образования или в ином правовом акте, принятом представительным органом местного самоуправления. В таком случае данный вопрос придется решать избирательной комиссии муниципального образования, хотя очевидно, что это выходит за рамки ее компетенции
[22].
Закон Нижегородской области наделил каждого избирателя одним голосом независимо от числа мандатов в округе. В кодексе Тверской области предусмотрено, что в случае образования избирательных округов с одинаковым числом мандатов количество голосов у избирателя равно числу мандатов, а если образуются избирательные округа с разным числом мандатов, то каждый избиратель имеет только один голос. В такой норме мало логики: если образуются только двухмандатные округа, то у избирателя два голоса, а если и двух-, и трехмандатные – всего один голос.
Наиболее разумно данный вопрос решен в кодексе Алтайского края: в случае образования избирательных округов с одинаковым числом мандатов количество голосов у избирателя равно числу мандатов, а если образуются избирательные округа с разным числом мандатов, то избиратель имеет количество голосов, равное числу мандатов, распределяемых в округе с наименьшим распределяемым числом мандатов.
Другой разумный вариант предложен в законе Краснодарского края: обязанность определять число голосов у избирателя возложена на орган, утверждающий схему избирательных округов.
Отдельного обсуждения заслуживают специальные нормы, регулирующие выборы в малых муниципальных образованиях. Необходимость таких норм очевидна, однако решение, которое предлагает «рамочный» закон, нельзя признать удачным. Федеральный закон предусматривает возможность установить законом субъекта РФ для малых муниципальных образований следующие специальные нормы:
– отмену обязанности кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления предоставлять сведения о доходах и имуществе – при средней норме представительства не более 5 тысяч избирателей (п. 4 ст. 33);
– возможность замены сбора подписей на «иной порядок выдвижения кандидатов» – на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления при средней норме представительства менее 10 тысяч избирателей (п. 17 ст. 38);
– возможность отмены обязанности зарегистрированных кандидатов в депутаты представительного органа местного самоуправления, находящихся на государственной службе, уходить в предвыборный отпуск – в избирательном округе с числом избирателей не более 5 тысяч (п. 2 ст. 40);
– возможность отмены обязанности создавать избирательный фонд – в избирательном округе с числом избирателей не более 5 тысяч (п. 1 ст. 58).
В глаза бросаются различия в гипотезах: каждая норма действует для своего круга муниципальных образований и своего круга выборов. Более целесообразным представляется прямо ввести в законодательство понятие малого муниципального образования и именно для таких муниципальных образований установить специальные нормы
[23] вот определять, какие муниципальные образования относить к таковым, вероятно, лучше доверить региональному законодателю. В ограниченных пределах, разумеется.
Нельзя согласиться и с тем, чтобы применение специальной нормы, касающейся выборов депутатов, зависело от размера избирательного округа. Поскольку закон разрешает допускать в определенных пределах (обычно 10%) различия в численности избирателей в округе, такая норма может привести к тому, что на одних и тех же выборах в разных округах кандидаты будут иметь разные права.
Очень неясной представляется норма пункта 17 статьи 38 «рамочного» закона. Аналогичная норма была и в законе от 19 сентября 1997 г., где она распространялась на муниципальные образования, в которых число избирателей не превышало 10 тысяч. В нынешнем законе она касается гораздо большего числа муниципальных образований – со средней нормой представительства менее 10 тысяч. Однако главный вопрос не в этом.
Вспомним, что говорилось в докладе Центризбиркома в октябре 2000 г.: «В ряде случаев, когда прогнозируется невысокая конкурентность на выборах (например, в органы местного самоуправления), возможно исключить обязательность сбора подписей для регистрации независимо от числа жителей»
[24].
Итак, цитированное положение доклада подразумевает, что кандидатам, баллотирующимся в органы местного самоуправления, нужно облегчить выдвижение. В нем предлагается регистрировать всех выдвинутых кандидатов, не требуя никаких дополнительных форм поддержки выдвижения. А вот что тем не менее записано в законе: «…сбор подписей в поддержку кандидатов может не проводиться, если законом субъекта Российской Федерации предусмотрен иной порядок выдвижения кандидатов».
Что значит «иной порядок выдвижения кандидатов»? И по сравнению с чем «иной»? Непонятно, можно ли под «иным порядком выдвижения» понимать то, о чем говорилось выше – регистрацию всех выдвинутых кандидатов? Короче говоря, можно ли данную норму использовать для облегчения выдвижения кандидатов?
В комментарии к закону говорится, что «законом субъекта Российской Федерации, исходя из местных условий, могут быть предусмотрены, например, освобождение кандидатов от сбора подписей и переход на уведомительный характер регистрации кандидатов либо выдвижение кандидатов собраниями граждан и последующая регистрация этих кандидатов на основании решения таких собраний»
[25]. Уведомительный характер регистрации – это, безусловно, облегчение выдвижения. А вот собрание – скорее, наоборот.
Из формулировки закона не ясно, может ли «иной порядок выдвижения» действовать параллельно с основным, т. е. со сбором подписей
[26], или допустима его полная замена. В последнем случае есть серьезная опасность, что порядок выдвижения кандидатов будет усложнен настолько, что выборы в органы местного самоуправления станут безальтернативными
[27]. Ведь если для сбора подписей установлено жесткое ограничение, – необходимое их число не может превышать 2% от числа избирателей в округе, деленного на число мандатов, – то для «иного порядка выдвижения» никаких ограничений нет. Так, в кодексе Воронежской области записано, что в муниципальных образованиях с числом зарегистрированных избирателей менее 10 тысяч человек сбор подписей не проводится. В этом случае кандидатов выдвигают на собраниях избирателей по месту жительства, учебы, работы. Решение о выдвижении кандидата должно быть принято большинством голосов от числа избирателей, присутствующих на собрании.
В кодексах Башкортостана, Костромской и Тверской областей допускаются как сбор подписей, так и выдвижение на собраниях. В кодексе Башкортостана, как и в кодексе Воронежской области, число участников собрания не оговорено. По кодексу Костромской области в собрании должно принять участие не менее 10 избирателей, по кодексу Тверской области – не менее
30 [28]. При этом кодекс Тверской области требует предоставления в избирательную комиссию протокола с подписями каждого участника собрания и оговаривает, что участники одного собрания не вправе поддержать одновременно несколько кандидатов
[29].
Ни один из указанных законов не оговаривает порядок проведения собрания избирателей и даже не уточняет, могут ли в собрании, особенно по месту работу или учебы, участвовать лица, не обладающие активным избирательным правом в данном избирательном округе.
Более интересной является норма, предусмотренная кодексом Алтайского края. Основанием для регистрации кандидата может служить письменная рекомендация для его выдвижения, данная не менее чем одной пятой установленного числа депутатов соответствующего представительного органа местного самоуправления, но не менее чем двумя депутатами, или депутатом краевого Совета народных депутатов, или при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления внутрирайонных и внутригородских муниципальных образований – депутатом представительного органа местного самоуправления соответствующего сельского района, города краевого значения.
Кодекс города Москвы не требует предоставления подписей и внесения залога для кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями и блоками на выборах депутатов представительных органов местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тысяч. Эту норму подвергает критике Правовое управление Центризбиркома, которое не считает, что выдвижение избирательными объединениями и блоками представляет «иной порядок выдвижения».
Регулирование избирательной системы в нормативных актах муниципальных образований
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит немного отсылок к уставам муниципальных образований. Они касаются лишь срока полномочий органов местного самоуправления, а также компетенции, статуса и числа членов избирательной комиссии муниципального образования. Кроме того, в законе есть норма, разрешающая вводить в уставе «дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд». Последняя норма представляется сомнительной: вопросы ограничения избирательных прав не должны быть предметом регулирования нормативного акта муниципального образования.
В то же время, как отмечалось выше, «рамочный» закон не дает прямого ответа на вопрос, вправе ли муниципальное образование самостоятельно определять избирательную систему, или это может быть сделано региональным законодателем. Представляется, что право выбора избирательной системы на местных выборах должно быть закреплено за муниципальным образованием в рамках, установленных федеральным законом.
Поскольку данный вопрос имеет важное значение, необходимо закрепить, что он может быть решен только в уставе муниципального образования, а не в других нормативных актах органов местного самоуправления.
В связи с этим возникает следующая проблема: как быть, если устав муниципального образования недостаточно подробно определяет избирательную систему, используемую на местных выборах. Возможны два пути решения этой проблемы. Первый путь – как можно более подробно изложить в законе об общих принципах организации местного самоуправления требования к уставу в этой части, для того чтобы устав, не содержащий необходимых норм, не мог быть зарегистрирован. Второй путь – закрепить в федеральном законе нормы, действующие по умолчанию (временные нормы). Например, установить, что, если в уставе муниципального образования не определена избирательная система выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам. Если же в уставе предусмотрена возможность образования многомандатных округов, но не указано, сколько голосов имеет избиратель, то действует правило, согласно которому избиратель имеет количество голосов, равное числу мандатов, распределяемых в округе с наименьшим распределяемым числом мандатов.
Недавно Центризбирком торжественно отметил «десятилетие российской избирательной системы». Можно спорить о том, действительно ли российская избирательная система (понимаемая, очевидно, в широком смысле) была создана осенью 1993 г., или ее становление началось с первых (после долгого перерыва) альтернативных выборов 1989 г. Может быть, еще правильнее считать, что российская избирательная система до сих пор находится в стадии становления. Важно другое. За пятнадцать лет, прошедших после первых альтернативных выборов, и за десять лет, прошедших с момента принятия действующей Конституции РФ, российское избирательное законодательство развивалась в основном методом проб и ошибок. Очевидно, пора выходить на новый уровень. Необходимо добиваться, чтобы избирательное законодательство стало системным.
[1] Алехичева Л. По принципу федерализма//Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 32 – 35; Кокотов А.Н. Проблемы законодательного регулирования выборов в Российской Федерации//Выборы и референдумы. 2001. № 1 (6). С. 46 – 48; Постников А.Е. Избирательное законодательство: необходимо четкое разделение полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов//Журнал российского права. 2002. № 5. С. 12 – 22.
[2] Пылин В. Перемены? Да!//Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19 – 23.
[3] Алехичева Л. Указ. соч.; Заславский С. Электоральный федерализм//Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 11. С. 5 – 8; Иванченко А. Очередные льготы для думских партий?//Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 9 – 10. С. 18 – 23.
[4] Постников А.Е. Новый проект Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: минусы и плюсы//Материалы «круглого стола» по обсуждению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». Москва, 2002. С. 6 – 25.
[5] Борисов И.Б. Некоторые особенности развития и применения избирательного законодательства Российской Федерации//Материалы «круглого стола» по обсуждению законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». Москва, 2002. С. 164 – 174; Пылин В. Перемены? Да! // Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 19–23.
[6] Пылин В. Указ. соч.
[7] Буханова Т.Н. Выдвижение и регистрация кандидатов на региональных выборах в 2000 году//Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 18 – 23; О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации//Вестник ЦИК РФ. 2000. № 21. С. 78 – 80.
[8] Под избирательной системой в узком смысле обычно понимают способ голосования и установления результатов выборов. Подробнее см.: Любарев А.Е.
Избирательные системы и российское электоральное законодательство//ПОЛИС. 2003. № 4. С. 120 – 129.
[9] Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 178 – 188, 248 – 255.
[10] К этой пограничной группе можно было бы отнести и членов избирательных комиссий (как с правом решающего, так и совещательного голоса).
[11] Князев С.Д. Указ. соч. С. 159 – 168.
[12] Вопрос о включении в Избирательный кодекс норм, регулирующих проведение референдума и отзыва депутатов, а также вопрос о порядке формирования Совета Федерации и Конституционного Собрания здесь не обсуждается.
[13] Астафичев П.А. Избирательное право России: современное состояние и перспективы развития. Орел, 1999. С. 137 – 138.
[14] В ходе работы над последней редакцией «рамочного» закона сотрудники Правового управления Аппарата Центризбиркома предлагали включить такие нормы в закон, но это предложение не получило поддержки.
[15] Линник Л., Косак А. Вопросы правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации//Право и жизнь. 2001. № 38. С. 241 – 264.
[16] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года № 17-П//СЗ РФ. 1998. № 25. Ст. 3002.
[17] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002 года № 10-П//СЗ РФ. 2002. № 25. Ст. 2515.
[18] Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б., Чудина С.Ю. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Иркутск, 2001. С. 130 – 132; Князев С.Д. Указ. соч. С. 101 – 105.
[19] Авакьян С.А. Крестик в бюллетене//Российская Федерация сегодня. 2000. № 23. С. 32 – 34; Астафичев П.А. Указ. соч. С. 50 – 52; Вешняков А.А. Практика диктует новеллы//Журнал о выборах. 2001. № 3. С. 8; Матейкович М.С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень, 1999. С. 89 – 91, 111 – 114.
[20] Эта норма появилась после того, как на выборах мэра Нижнего Новгорода в марте 1998 г. победил А.А. Климентьев, получивший 33,7% голосов избирателей.
[21] Астафичев П.А. Указ. соч. С. 152 – 153.
[22] Аналогичное решение пришлось принимать Избирательной комиссии Мурманской области при проведении выборов депутатов Мурманской областной Думы 9 декабря 2001 г.
[23] Замотаев А. Учесть особенности//Выборы. Законодательство и технологии. 2001. № 1. С. 28 – 31.
[24] О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации//Вестник ЦИК РФ. 2000. № 21 (111). С. 76.
[25] Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2003. С. 360.
[26] Из закона также неясно, относится ли сбор подписей к порядку выдвижения кандидата.
[27] Стоит напомнить, что п. 32 ст. 38 позволяет региональным законодателям разрешать безальтернативные выборы в органы местного самоуправления.
[28] Получается, что в избирательных округах, где на один мандат приходится менее полутора тысяч избирателей, минимальное число участников собрания больше, чем необходимое число подписей.
[29] Эта норма также более жесткая по сравнению с нормами, регулирующими сбор подписей, которые разрешают одному избирателю поддерживать выдвижение нескольких кандидатов.
Опубликовано в журнале "Право и жизнь", 2004, № 65 (1)
