НА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ВЫБОРАХ ДОЛЖНЫ ПРИМЕНЯТЬСЯ ОТКРЫТЫЕ СПИСКИ

А. Любарев

Открытые и закрытые списки

Пропорционально-списочная избирательная система имеет множество разновидностей. Однако наиболее принципиальным, с нашей точки зрения, следует считать деление всех ее разновидностей на две категории – системы закрытых и открытых списков. В случае закрытых списков избиратель голосует только за список целиком, и последовательность получения кандидатами мандатов определяется тем, в каком порядке они расположены в списке в соответствии с решением партийного органа. При системе открытых списков избиратель не только голосует за список, но и отмечает внутри этого списка одного или нескольких наиболее предпочтительных для него кандидатов. Последовательность получения кандидатами мандатов либо полностью определяется этими предпочтениями избирателей, либо учитываются одновременно предпочтения избирателей и порядок расположения кандидатов.

Открытые списки широко распространены в демократических странах. Так, анализ, проведенный в 2006 году румынскими исследователями[1], показал, что на тот момент из 18 стран Европейского Союза, использовавших на национальном уровне пропорционально-списочную систему, только в трех применялись закрытые списки (‘the blocked list’ в терминологии оригинала), а в остальных 15 – та или иная разновидность открытых списков.

В России на федеральном уровне открытые списки не применялись никогда. А на региональных выборах попытки их использования предпринимались в 2003–2005 годах. В 2002 году ЦИК РФ утвердила «Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»[2]. В них региональным законодателям для того, чтобы сделать списки кандидатов более «прозрачными» для избирателей и позволить избирателям влиять на распределение мандатов внутри списка, рекомендовалось либо использовать открытые списки кандидатов, либо разбивать закрытые списки на территориальные группы.

Первоначально систему открытых списков решили использовать около десятка регионов[3], однако провести выборы по этой системе удалось лишь в четырех (в Республике Калмыкия в декабре 2003 года, в Корякском автономном округе в декабре 2004 года, в Ямало-Ненецком автономном округе в марте 2005 года и в Тверской области в декабре 2005 года)[4]. Некоторые регионы (Калужская и Магаданская области) отказались от идеи проведения выборов по открытым спискам почти сразу же, другие некоторое время выжидали.

В марте 2006 года, после проведения выборов Законодательного Собрания Тверской области, в Твери состоялся «круглый стол», где обсуждалась система открытых списков. Примечательно, что в пользу этой системы высказались представители ЦИК РФ и Избирательной комиссии Тверской области, а также ряд ученых, а против – представители всех политических партий, а также председатели избирательных комиссий других субъектов РФ[5].

После этого начался повсеместный отказ от использования открытых списков на региональных выборах. В 2006 году их исключили из своих законов Республика Тыва, Приморский край, Липецкая, Орловская и Тверская области; в 2007 году – Республики Бурятия и Калмыкия, а также Смоленская область; в 2009 году – Ямало-Ненецкий автономный округ.

На муниципальных выборах до 2005 года пропорциональная система применялась лишь в небольшом числе муниципальных образований, и списки при этом были закрытыми. После того как в 2005 году началось активное ее внедрение на муниципальном уровне, в ЦИК РФ был разработан модельный закон субъекта Российской Федерации «О выборах депутатов представительного органа муниципального района»[6]. В нем, в частности, предусматривалась возможность проведения выборов по системе открытых списков.

Тем не менее, открытые списки так и не прошли апробацию на муниципальном уровне. Нам не известен ни один случай применения этой системы на российских муниципальных выборах. Были попытки ее использовать в некоторых муниципальных образованиях Якутии[7] и Ненецкого автономного округа. Однако эти попытки не увенчались успехом. Так, в 2008 году был принят Закон Ненецкого автономного округа, обязавший проводить выборы депутатов представительных органов городского округа и муниципального района (в этом регионе всего один городской округ и один муниципальный район) по системе открытых списков. Однако 1 июля 2009 года в Закон были внесены изменения, открытые списки были отменены, и выборы депутатов советов городского округа Нарьян-Мар и Заполярного района прошли в октябре 2009 года по закрытым спискам.

Анализ региональных законов, действовавших в середине 2011 года (исследовались законы 47 субъектов РФ), показал, что система открытых списков допускалась на тот момент лишь в единичных регионах: в республиках Саха (Якутия) и Тыва, Самарской и Ульяновской областях. Кроме того, в Законе Республики Мордовия «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Мордовия» (в редакции от 22 августа 2011 года)  система открытых списков включена в перечень допускаемых избирательных систем, но при этом Закон не содержит никаких норм, обеспечивающих применение этой системы – нормы, касающиеся избирательного бюллетеня, порядка голосования и порядка распределения мандатов внутри списка позволяют использовать только закрытые списки.

Однако за последние месяцы ситуация изменилась еще в худшую сторону. В августе–сентябре 2011 года в республиках Саха (Якутия) и Тыва были приняты новые законы о муниципальных выборах, уже не допускающие открытые списки.

Достоинства и недостатки открытых списков

Идея открытых списков довольно привлекательна. Избирателю предоставляется возможность выбирать, не только какие партии будут представлены в органе власти, но и какие лица будут избраны от той партии, которую он поддерживает. Тем самым влияние избирателей на состав депутатского корпуса значительно выше, чем в случае закрытых списков.

Открытые списки имеют преимущества перед закрытыми и с точки зрения реализации пассивного избирательного права. Отношения между кандидатом и выдвигающей его партией становятся практически равноправными. В случае закрытых списков партийный орган может поставить популярного кандидата на непроходное место, в результате он принесет партии дополнительные голоса, а сам взамен не получит ничего. Открытые списки дают возможность кандидатам работать и на партию, и на себя. Такое положение облегчает выдвижение от партий в том числе и беспартийных граждан, которые в этих условиях сохраняют индивидуальность и определенную самостоятельность.

Считается также, что открытые списки ослабляют влияние партийной бюрократии, а также коррупцию в партийном руководстве. Известно, что часть мест в закрытых списках просто покупается. В случае открытых списков такая покупка может оказаться неэффективной – избиратель все равно не проголосует за «темную лошадку».

Однако необходимо иметь в виду, что и система открытых списков не свободна от недостатков. Прежде всего, она осложняет подсчет голосов. Этому обстоятельству можно было бы и не придавать значения, справедливо полагая, что выбор избирательной системы призван обеспечивать права граждан, а не удобство избирательных комиссий. Но усложнение подсчета голосов влечет за собой и усложнение контроля за этой операцией, а соответственно снижение доверия общества к полученным результатам.

Кроме того, система открытых списков к межпартийной конкуренции добавляет внутрипартийную. На первый взгляд это хорошо, поскольку в идеале должно способствовать развитию внутрипартийной демократии и препятствовать усилению власти партийного руководства и партийного аппарата. Но реальная ситуация далеко не столь однозначна.

Есть основания опасаться, что внутрипартийная конкуренция, стимулируемая этой системой, может оказаться не столько благом, сколько бедой. В мировой практике известны случаи, когда открытые списки использовались конкурентами для «обезглавливания» списка.

Многое в данном случае зависит от конкретных условий. Если избиратель хорошо знает кандидатов, он имеет возможность делать осознанный выбор. В противном случае выбор избирателя основывается преимущественно на информации, полученной в ходе избирательной кампании. И в этих условиях система открытых списков может не ослаблять, а, наоборот, усиливать влияние партийного аппарата, от которого зависят многие аспекты агитационной кампании.

Именно поэтому открытые списки наиболее перспективны именно на муниципальных выборах, где избиратель обычно хорошо знает тех, кто претендует на депутатские мандаты. Кроме того, на таких выборах распределяется не очень большое число мандатов, соответственно и списки включают небольшое число кандидатов, и это облегчает выбор избирателя.

Допускать ли закрытые списки на муниципальных выборах?

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15‑П говорится, что «законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти»[8]. Мы полагаем, что этот тезис имеет непосредственное отношение к вопросу о формах списков кандидатов при применении на муниципальных выборах пропорциональной и смешанной избирательных систем.

Важность того момента, что депутаты на муниципальном уровне должны быть в максимальной степени приближены к избирателям, заставляет усомниться в допустимости использования на муниципальных выборах системы закрытых списков, при которой избиратель может голосовать только за список кандидатов целиком, но не может выразить свое отношение к отдельным кандидатам, входящим в состав списков.

В октябре 2010 года 19-я сессия Конгресса местных и региональных властей Совета Европы приняла рекомендации в отношении Российской Федерации, одна из которых гласит: «принимать меры для избежания того, чтобы на местных и региональных выборах представлялись закрытые списки»[9]. Наша позиция согласуется с данной рекомендацией.

Исходя из этих соображений можно было бы вообще запретить федеральным законом использовать закрытые списки на муниципальных выборах, как это предложено в проекте Избирательного кодекса РФ, разработанном под руководством автора настоящей статьи[10]. Однако, учитывая, что в Российской Федерации пока еще крайне мало опыта использования открытых списков, можно предложить паллиативное решение: в случае применения смешанной системы разрешить использовать как открытые, так и закрытые списки (поскольку в данном случае у избирателя есть возможность голосовать за конкретных кандидатов в мажоритарных округах), но применение полностью пропорциональной системы допускать только в форме открытых списков.

Законодательное регулирование открытых списков

Важно также отметить, что использованию на российских выборах открытых списков препятствует не только консерватизм законодателей и неприятие этой системы некоторыми из них из политических соображений, но и отсутствие должного регулирования данной системы в федеральном законодательстве. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» не содержит никаких гарантий избирательных прав граждан для случаев применения открытых списков: статьи этого закона об избирательном бюллетене, порядке голосования, порядке подсчета голосов, протоколе участковой избирательной комиссии и публикации итогов голосования никак не учитывают специфику таких списков. И этот недостаток необходимо устранить.

При введении открытых списков необходимо решить несколько принципиальных вопросов. Один из главных – как может голосовать избиратель.

Известны четыре наиболее распространенных способа голосования: категорическое (один голос), одобрительное (несколько голосов, как крайний случай – неограниченное число голосов), преференциальное (ранжирование кандидатов в порядке предпочтения) и кумулятивное (избиратель может отдать нескольким кандидатам один или несколько голосов – по своему предпочтению). Все эти способы используются в разных странах для голосования за кандидатов в системе открытых списков.

Наиболее простым является вариант категорического голосования. Именно такой вариант был рекомендован ЦИК РФ, и именно он был взят на вооружение всеми регионами, которые ввели открытые списки. Однако в данном случае простота решения не вполне соответствует самой сути системы открытых списков. Категорическое голосование вполне уместно в одномандатных округах, где приходится выбирать представителей разных партий. Но почему избиратель может выразить предпочтение только одному представителю той партии, которой он симпатизирует? Ведь если он симпатизирует данной партии, значит, наверняка ему нравится не один кандидат из данного списка. Оказывая предпочтение только одному кандидату, он тем самым может навредить (т.е. помешать избранию) другому кандидату, которого, он, может быть, поставил бы на второе место при преференциальном голосовании.

При одобрительном голосовании есть другая опасность. Пострадать могут наиболее яркие кандидаты, и такой вариант зачастую приводит к «обезглавливанию» списка. По этой причине в Италии в 1993 году перешли от одобрительного к категорическому голосованию.

В наибольшей степени интересы избирателей могут быть обеспечены при преференциальном голосовании. Однако при такой модели подсчет особенно сложен.

В связи с этим полагаем, что для начала имеет смысл предусмотреть только категорическое голосование, но в перспективе необходимо иметь в виду переход к более продвинутым вариантам.

Один из важнейших вопросов при использовании открытых списков – структура избирательного бюллетеня (и соответственно – способ голосования). В законах Самарской и Ульяновской областей (как и в ряде законов, действовавших ранее) в соответствии с рекомендацией ЦИК РФ предусмотрено наименее удачное, с нашей точки зрения, решение – указание избирателем в отдельной строке номера кандидата, за которого он голосует. Для этого в нижней части избирательного бюллетеня размещается строка – «Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата №» с расположенным справа от нее пустым прямоугольником. В этот прямоугольник избиратель может вписать номер кандидата из списка[11]. При этом обычно под наименованием избирательного объединения указываются фамилии, имена и отчества только первых трех кандидатов из списка.

Во-первых, такой способ голосования приводит к значительному числу ошибок: как показал анализ итогов голосования на выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа 2004 года, многие избиратели, не поняв сути системы открытых списков, просто указывали вместо номера депутата номер списка, за который они голосовали[12]. Во-вторых, данный способ голосования наименее защищен от фальсификаций: написанное избирателем число обычно нетрудно изменить на другое.

Существуют более удачные варианты. Так, в Республике Косово в правой части бюллетеня расположены квадратики с номерами – столько квадратиков, сколько максимально возможно кандидатов в списке. Избиратель отмечает крестиком номер кандидата, за которого он голосует. При таком варианте гораздо труднее спутать номер кандидата с номером списка, и меньше возможности для фальсификаций. Остается только информационная проблема: избиратели должны знать номера кандидатов. В Косово она решалась тем, что в каждой кабине для голосования лежала брошюра со списками кандидатов[13].

Еще лучше вариант (он применялся на выборах депутатов Законодательного Собрания Тверской области 2005 года), когда в избирательный бюллетень включаются фамилии, имена и отчества всех кандидатов и против каждого помещается квадрат, в котором избиратель может сделать отметку. Такой подход, безусловно, увеличивает размер избирательного бюллетеня, но он в наибольшей степени обеспечивает осознанное голосование избирателей. Полагаем, что на муниципальных выборах, где число участвующих в выборах списков и число кандидатов в них невелико, данный подход предпочтителен.

Однако выборы депутатов Законодательного Собрания Тверской области выявили еще одну проблему. Значительное число избирателей отмечало кандидата, но при этом не ставило отметку в квадрате около избирательного объединения. В соответствии с федеральным и областным законами такие бюллетени признавались недействительными, и в результате общее число недействительных бюллетеней достигло 7,8%[14]. Однако очевидно, что избиратели в данном случае достаточно ясно выразили свою волю. В связи с этим закон должен предусматривать, что такие бюллетени должны засчитываться как поданные за соответствующее избирательное объединение.

Важное значение имеет также методика распределения мандатов внутри списка кандидатов. Наиболее простой следует считать методику, в которой очередность получения мандатов определяется исключительно результатами голосования за кандидатов внутри данного списка. Кандидаты ранжируются в зависимости от числа поданных за них голосов, и в такой очередности они получают мандаты.

Однако подобная методика адекватна только в том случае, если все избиратели (или хотя бы подавляющее большинство), проголосовавшие за данный список, воспользовались своим правом проголосовать за конкретного кандидата внутри списка. Если же таких избирателей окажется немного, то получится, что избрание того или иного кандидата будет определяться ничтожным числом голосов.

По всей видимости, надо полагать, что избиратели, которые не отметили никого из списка, тем самым поддерживают последовательность, предложенную самой партией. И воля этих избирателей также должна быть учтена, особенно когда их большинство.

В принципе можно установить порог в виде процента от числа голосов, поданных за список. Если процент голосов, поданных за конкретных кандидатов, ниже этого порога, голосование за кандидатов не учитывается, если выше – становится определяющим. Однако такое механическое соединение двух принципиально разных подходов мало способствует учету интересов избирателей.

В Методических рекомендациях, утвержденных Центризбиркомом в 2002 году, и в модельном законе субъекта Российской Федерации «О выборах депутатов представительного органа муниципального района» предложены две методики, позволяющие учесть предпочтения как избирателей, так и самой партии: «рейтинговая» и «с использованием избирательных сумм списков кандидатов» (мы предпочитаем называть ее методикой «дополняющих голосов»). Законы Самарской и Ульяновской областей предоставляют муниципальному образованию выбор из этих двух методик.

«Рейтинговый» метод основан на вычислении для каждого кандидата двух чисел – избирательного рейтинга и партийного рейтинга. Избирательный рейтинг кандидата равен числу голосов избирателей, поданных за него (если это число больше числа депутатов), или нулю (если оно меньше либо равно числу депутатов).

Вычисление партийных рейтингов кандидатов производится следующим образом. Партийный рейтинг кандидата, внесенного в список последним, устанавливается на единицу меньше числа кандидатов в этом списке. Партийный рейтинг кандидата, внесенного в список предпоследним, устанавливается на некоторое число («шаг») выше, чем у кандидата, внесенного в список последним, партийный рейтинг следующего кандидата – на этот же шаг выше, чем у предыдущего, и так далее.

Общий рейтинг, в соответствии с которым устанавливается последовательность получения мандатов, равняется произведению избирательного и партийного рейтингов. Тем самым при распределении мандатов учитываются как предпочтения избирателей, так и последовательность, установленная партией. Однако очевидно, что это сочетание – искусственное.

Методика «дополняющих голосов» предусматривает, что сначала вычисляется так называемое второе избирательное частное – количество голосов избирателей, поданных за список, приходящееся на один депутатский мандат из числа полученных данным списком. Затем вычисляется так называемая избирательная сумма списка – число избирательных бюллетеней, содержащих отметки в квадрате напротив наименования избирательного объединения, но не содержащих отметок персонально за кандидатов.

Затем для каждого кандидата из списка определяется так называемое расчетное число голосов по следующей процедуре. Число голосов, поданное за первого (в соответствии с порядком, определенным избирательным объединением при выдвижении списка кандидатов) из кандидатов, увеличивается до второго избирательного частного данного списка за счет избирательной суммы списка кандидатов. За счет остатка избирательной суммы также до второго избирательного частного увеличивается число голосов избирателей, поданных за второго и последующих кандидатов из списка, – до полного исчерпания избирательной суммы. Если число голосов избирателей, поданных за кандидата, равно второму избирательному частному или превышает его, то число голосов не увеличивается.

После определения расчетных чисел всех кандидатов они распределяются в порядке убывания своих расчетных чисел, и в соответствии с этим распределением устанавливается очередность получения депутатских мандатов.

Полагаем, что следует ограничиться одной методикой, которую целесообразно закрепить в Федеральном законе. Предпочтение мы отдаем методике «дополняющих голосов», поскольку она удовлетворяет критерию сводимости: если ни один избиратель не укажет своего предпочтения, распределение будет производиться в последовательности, установленной избирательным объединением; если все избиратели укажут свои предпочтения, распределение будет производиться исключительно в зависимости от полученных кандидатами голосов избирателей; в промежуточных случаях учитывается и то, и другое. При этом, чем больше избирателей воспользуются своим правом проголосовать за конкретных кандидатов, тем в большей степени это будет влиять на распределение мандатов.

«Рейтинговая» же методика в случае, когда все избиратели указывают свои предпочтения, не сводится к распределению исключительно в зависимости от полученных кандидатами голосов избирателей; более того, ее результат в основном не зависит от количества избирателей, не определившихся в своих предпочтениях в отношении кандидатов. Еще один недостаток «рейтинговой» методики – она предусматривает несколько числовых параметров, которые устанавливаются совершенно произвольно, но величина которых при этом существенно влияет на результат. Один из таких параметров – шаг, с которым увеличиваются «партийные рейтинги» кандидатов. Так, в методических рекомендациях ЦИК РФ 2002 года рекомендовалось уставить размер шага в 4 единицы (вследствие чего «партийный рейтинг» у первого кандидата получается в 5 раз больше, чем у последнего), а в модельном законе субъекта Российской Федерации «О выборах депутатов представительного органа муниципального района» (а также в законах Самарской и Ульяновской областей) величина шага составляет 2 единицы (вследствие чего «партийные рейтинги» первого и последнего кандидатов различаются втрое).

Кроме того, этот метод допускает возможность, когда избрание кандидатов будет определяться ничтожным количеством избирателей. Например, число депутатов – 20, а число голосов, поданных за список, – несколько тысяч. Если при этом только десятая часть избирателей данной партии (т.е. несколько сот человек) проголосует за конкретных кандидатов, то даже они будут играть весомую роль в распределении мандатов. А если при этом числа голосов за кандидатов окажутся близкими к 20? Допустим, у лидера списка 20 голосов (и избирательный рейтинг равен 0), а у аутсайдера списка 21 голос (и избирательный рейтинг равен 21). Получается, что даже перевеса в один голос достаточно, чтобы аутсайдер опередил лидера.

Необходимо также гарантировать публикацию итогов голосования по каждому кандидату. Пока же Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусматривает обязательную публикацию только данных итоговых протоколов и при этом содержит исчерпывающий перечень строк протокола. В результате данные персонального голосования обычно отражаются не в самом протоколе, а в приложениях к нему, и региональные законы могут не предусматривать публикацию и/или обнародование данных, содержащихся в этих приложениях.

Еще одной проблемой при использовании открытых списков представляет выбытие кандидатов, включенных в открытый список, после голосования. Это может происходить как по причине избрания данного кандидата в мажоритарном округе (если применяется смешанная система), так и по причине отказа избранного кандидата от мандата. Такое выбытие приводит к существенным искажениям волеизъявления избирателей и подрывает сам принцип открытых списков. Поэтому в случае применения смешанной системы желательно запретить выдвигать кандидатов одновременно по мажоритарному округу и в составе открытого списка. Что касается отказа кандидата от получения мандата без вынуждающих обстоятельств, то уже много лет обсуждается необходимость санкций за такие действия, которые вынудили бы партии отказаться от технологии «паровозов». Но если при использовании закрытых списков такие санкции желательны, то в случае открытых списков они просто необходимы.

Титульный лист | Политика