А. КЫНЕВ,
эксперт Международного института гуманитарно-политических исследований,
кандидат политических наук,
А. ЛЮБАРЕВ
соискатель
НОВЫЕ
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ О ВЫБОРАХ:
ПРОБЛЕМЫ
ВВЕДЕНИЯ СМЕШАННОЙ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Принятие в 2002 году нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
[1] ознаменовало начало качественно нового этапа в формировании в России региональных избирательных систем.
Согласно ст. 35 п. 16 данного Закона, не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов
[2]. Законом субъекта может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов. При этом этот процент голосов должен устанавливаться таким образом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании
[3]. Статья 1, пункт 2 названного Закона гласит, что он «имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации», а это означает, что данная норма вводится как обязательная.
Заслуживают отдельного упоминания сами попытки федерального законодателя унифицировать правила региональных выборов. Обычно в федеративных государствах составляющие их субъекты сами решают, какой тип избирательной системы и какие избирательные механизмы использовать при выборах региональных органов власти. Подобного подхода придерживалась и Российская Федерация до 2002 г.: общие принципы регулирования избирательного законодательства касались не избирательной системы, а скорее принципов ведения кампаний (равенство прав избирателей, система избирательных комиссий, право на агитацию и т.д.). С этой точки зрения новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» – это несомненный шаг к унитаризму.
Возможен, однако, и другой взгляд на новый подход к регулированию региональных избирательных систем. Как отмечалось в Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г. № 26-П, «по смыслу статей 1 и 13 Конституции Российской Федерации, демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть»
[4]. Таким образом, избирательная система, позволяющая одной партии получать все мандаты в ассамблее, не может считаться демократичной. Именно таково свойство мажоритарной системы
[5], и во многих регионах мы можем наблюдать ее действие: представители одной политической силы, пользующиеся поддержкой относительного большинства граждан, получают почти стопроцентное представительство на региональной ассамблее
[6].
С этих позиций новеллу федерального законодательства, обязывающую избирать часть ассамблеи по пропорциональной системе, можно считать гарантией демократизации региональных выборов.
Кроме того, важно отметить, что, несмотря на унитаристские тенденции, закон дает регионам определенное право проявить свою законодательную фантазию и устанавливать различные особенности в рамках смешанной избирательной системы
[7].
Федеральный закон оставил для регионов свободу выбора по следующим основным направлениям:
• численность депутатского корпуса;
• размер избирательного барьера и возможности его снижения;
• правила формирования списка, единые или разбитые на группы;
• выбор между закрытыми и открытыми списками;
• методика распределения депутатских мандатов.
Обсуждению того, как в разных регионах подошли к решению этих проблем, и посвящена данная статья.
Первые опыты применения пропорциональной системы в российских регионах
Следует отметить, что смешанная, мажоритарно-пропорциональная система формирования представительных органов власти на региональном уровне является абсолютно новой далеко не для всех субъектов РФ. Начиная с 1993 года смешанная система уже применялась для выборов региональных законодательных собраний в девяти субъектах Федерации: в Красноярском крае, Свердловской, Калининградской, Саратовской и Псковской областях, в республиках Марий Эл и Тыва, Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах
[8]. Однако лишь в трех регионах эта система применялась больше одного раза: в Красноярском крае (в 1997 и 2001 гг.)
[9], в Калининградской (в 1996 и 2000 гг.) и в Свердловской областях (в 1996, 1998, 2000 и 2002 гг.). В Саратовской области, республиках Марий Эл и Тыва, Корякском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах после первого применения системы от нее отказались. В Псковской области первые выборы по смешанной системе прошли в 2002 г.
Наиболее интересен опыт Красноярского края и Свердловской области. В Красноярском крае по партийным спискам избирается чуть менее половины состава Законодательного Собрания края. В Свердловской области по партийным спискам избирается весь состав основной палаты Законодательного Собрания области – Областной думы (28 депутатов), причем действует принцип ротации: каждые два года избирается половина состава Областной думы. Таким образом, для двух важнейших регионов страны выборы по спискам являются центральными при избрании регионального представительного органа. В Псковское областное собрание депутатов по партийным спискам избиралось 11 из 33 депутатов, в Саратовскую областную Думу в 1994 г. – 10 из 35, в Марий Эл в 1993 г. – 8 из 30, в Корякском АО в 1996 г. – 4 из 12. В остальных регионах по спискам избиралась совсем незначительная доля депутатов, и списочные выборы имели скорее символическое, чем реальное значение: в Калининградской области – 5 депутатов из 32, в Усть-Ордынском Бурятском АО в 1996 г. – 4 из 19, в Тыве в 1993 г. – 5 из 32.
Переходный период и время подготовки законов
Согласно федеральному закону, переход к смешанному принципу формирования региональных парламентов должен был произойти не сразу. До 14 июля 2003 г. был установлен переходный период, в течение которого региональные законодатели должны были привести законодательство субъекта РФ в соответствие с новыми положениями федерального закона. Согласно переходным положениям (п. 5 ст. 80), норма п. 16 ст. 35 становится обязательной только на выборах, назначенных после 14 июля 2003 года.
Это положение позволило властям тех регионов, где с ноября 2002 г. по апрель 2003 г. проходили выборы региональных легислатур, игнорировать попытки навязать им списочные выборы и продолжать делать ставку на формирование беспартийных, построенных по кланово-корпоративному признаку органов власти. Ни в одном из этих регионов (среди них город Санкт-Петербург, Краснодарский край, Ростовская область, республики Башкортостан, Коми, Удмуртия) пропорциональная система не была введена для ближайших выборов. Таким образом, в этих регионах введение смешанной системы откладывается на 4 – 5 лет (к примеру, в Башкирии она должна будет применяться только в 2008 г.).
Во всех регионах создание новых избирательных законов потребовало значительного времени. Большинство законов было принято в самом конце переходного периода: в мае – июле 2003 г. Можно предположить, что в регионах сознательно тянули с принятием законов в надежде, что федеральный диктат будет отменен. В то же время следует признать, что законотворческий процесс действительно должен был занять продолжительное время, особенно с учетом того, что в региональные законы о выборах необходимо было внести изменения и помимо введения пропорциональной системы
[10].
Центризбирком решил помочь региональным законодателям и подготовил «Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»
[11]. Однако этот документ был принят лишь 25 декабря 2002 г., когда во многих регионах работа над законами уже шла полным ходом. Не случайно лишь в нескольких субъектах РФ, законы которых были приняты в самое последнее время, были учтены наиболее важные из рекомендаций Центризбиркома.
Численность депутатского корпуса
Одной из трудностей на пути введения в регионах голосования за партийные списки является необходимость изменить формирование избирательных округов, чего можно избежать, лишь удвоив численный состав представительного органа власти (чтобы сохранить прежнее число избирательных округов). Так как действующие депутаты менее всего заинтересованы в изменении округов, а тем более в их укрупнении (что сразу сделает избирательную кампанию более дорогой), то практически повсеместно именно они являются главными сторонниками увеличения численного состава региональной ассамблеи. Однако интерес депутатов входит в противоречие с интересами исполнительной власти, которой проще иметь дело с малочисленным представительным органом: им легче управлять и манипулировать. При этом изменение численного состава ассамблеи невозможно без внесения изменений в устав субъекта РФ, для чего необходимо получить согласие и исполнительной, и представительной власти. Не удивительно поэтому, что в большинстве регионов не произошло заметного увеличения численности депутатского корпуса.
В результате во многих регионах возникла кризисная ситуация: в новом региональном законе так и не указано, сколько же депутатов избирается по партийным спискам. Решение этого вопроса отложено «на потом», например, в таких регионах, как города Москва и Санкт-Петербург, республика Карелия, Астраханская, Владимирская, Ивановская, Омская, Псковская, Тульская, Челябинская и Ярославская области, Ставропольский край.
Но даже «откладывание на потом» в различных регионах было сделано по-разному. Например, в некоторых законах сказано, что одна половина депутатов избирается по одномандатным округам, а другая – в едином округе по пропорциональной системе. Однако если в Тульской областной Думе в настоящее время четное число депутатов, то такая норма закона позволяет безболезненно проводить выборы: просто число одномандатных округов сокращается вдвое. Другое дело – Астраханская область, где установлено нечетное число депутатов. В этом случае норму закона об избрании половины депутатов по пропорциональной системе, а другой половины – по мажоритарной просто невозможно выполнить.
В законе Ставропольского края записано более корректно: при нечетном числе депутатских мандатов по пропорциональной системе распределяется на один депутатский мандат, чем по мажоритарной.
Особого упоминания заслуживает ситуация в Москве, где в Московской городской думе всего 35 депутатов и даже сейчас на один избирательный округ по выборам депутата городской думы приходится около 200 тысяч избирателей. Очевидно, что если уменьшить долю округов до 17 (так как 35 – нечетное число), то округа по выборам в Мосгордуму фактически начнут совпадать с округами по выборам в Государственную Думу РФ, что является несомненным «перебором» и очень сомнительно с точки зрения выражения интересов избирателей. Тем не менее мэрия Москвы не соглашается увеличить численность депутатского корпуса. Решение вопроса также оказалось отложено, однако столичные законодатели не нашли ничего лучшего, как просто записать, что «депутаты Московской городской Думы избираются в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством», а число депутатов, избираемых по одномандатным округам и единому округу, определяется отдельным законом. Однако, поскольку федеральное законодательство в отношении соотношения численности пропорциональной и мажоритарной составляющих содержит лишь рамочную норму – «не менее половины», а никакого отдельного закона пока не принято, нельзя считать, что законодательство города Москвы полностью приведено в соответствие с федеральным.
Сохранить прежнюю численность депутатского корпуса решено в Белгородской, Брянской, Вологодской, Калужской, Кировской, Курской, Ленинградской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тамбовской, Томской областях, в Краснодарском крае, Башкортостане (в этой республике только накануне введения смешанной системы перешли к однопалатному парламенту и численности в 120 депутатов), Калмыкии, Хакасии. В наиболее удобном положении оказалась Томская область, где ранее Государственная Дума Томской области избиралась по двухмандатным округам, которые теперь просто стали одномандатными.
На один мандат (чтобы сделать число депутатов четным) увеличилась численность депутатского корпуса в Приморском крае, в Курганской и Саратовской областях, в Еврейской автономной области, в Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком АО. С 15 до 20 увеличилось число депутатов в Коми-Пермяцком автономном округе, с 45 до 48 – в Нижегородской области, с 25 до 30 – в Ульяновской области, с 21 до 34 – в Ингушетии, с 17 до 25 (13 депутатов по спискам и 12 по округам) – в Магаданской области, с 40 до 60 – в Пермской области, с 45 до 62 – в Иркутской области, с 50 до 68 – в Алтайском крае. И лишь в Архангельской области число депутатов удвоилось (с 39 до 78).
В Кабардино-Балкарии в июле 2003 приняты закон «О выборах депутатов парламента КБР» и поправки к Конституции республики, в результате парламент республики из двухпалатного превратился в однопалатный, а численность депутатов увеличена с нынешних 72 до 110 депутатов (55 будут избираться по одномандатным округам, а 55 – по партийным спискам).
Своеобразная ситуация сложилась в Волгоградской области. Первый созыв Волгоградской областной думы был избран 12 декабря 1993 года из 32 депутатов. Согласно закону 1997 г., каждые два года должны были избираться 16 депутатов по одномандатным округам (т. е. производилась ротация половины состава областной думы). Первая ротация состоялась в 1997 году, вторая – в 1998-м (в 1997 – 1998 гг. в областной думе было временно 48 депутатов). Однако затем было решено отказаться от принципа ротации, и после истечения в 2002 г. полномочий депутатов, избранных в 1997 г., в областной думе осталось 16 депутатов. В 2003 г. в закон о выборах областной думы внесены изменения: к 16 «одномандатникам» добавлено 22 депутата, избираемых по пропорциональной системе. Таким образом, в Волгоградской областной думе теперь 38 депутатов. Региональный законодатель даже «перевыполнил» требование федерального закона: теперь в Волгоградской области по спискам избирается 57,8% областной думы.
По новым законам численность ассамблей уменьшена в трех регионах: в республиках Марий Эл, Мордовия и Чувашия (в Марий Эл число депутатов снизилось с 67 до 52, в Мордовии – с 75 до 48, в Чувашии – с 73 до 44).
Размер заградительного барьера
Федеральный закон не установил никаких ограничений величины барьера для списков, которые допускаются к распределению мандатов, оговорив лишь, что таких списков должно быть не менее двух и что в совокупности за них должно быть подано не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании
[12].
Большинство регионов решили просто копировать данную федеральную схему с пятипроцентным барьером, одновременно вводя «плавающий барьер» в двух случаях:
– если за списки, получившие не менее 5% голосов избирателей, в совокупности подано менее 50%, то к распределению депутатских мандатов допускаются в порядке убывания по числу голосов иные списки кандидатов, пока общее число голосов, поданных за списки, допущенные к распределению мандатов, не достигнет 50% и этих списков будет не менее двух;
– если только один список преодолеет пятипроцентный барьер, то к распределению мандатов будет допущен также список, следующий по числу голосов.
В ряде регионов «плавающий барьер» ограничен снизу: к распределению мандатов могут быть допущены только списки, получившие более 3% голосов. При этом в законах Удмуртской республики, Кировской, Магаданской областей и города Москвы это ограничение действует как в случае недобора списками, преодолевшими пятипроцентный барьер, половины голосов избирателей, так и в случае преодоления барьера только одним списком.
В законах Воронежской, Пензенской, Псковской, Рязанской, Тульской и Ульяновской областей снижение барьера ограничено 3% лишь в случае недобора половины голосов избирателей, а при преодолении барьера одним списком процент голосов, полученный вторым списком, не ограничивается
[13].
Законы Белгородской, Владимирской, Свердловской, Тюменской, Читинской и Ярославской областей не предусматривают «плавающего барьера», что повышает вероятность признания выборов несостоявшимися.
В некоторых регионах (Астраханская, Калужская и Пермская области, Ставропольский край, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий АО) скопирована действующая норма закона о выборах депутатов Государственной Думы, согласно которой списков, допущенных к распределению мандатов, должно быть не менее трех. Таким образом «перевыполнено» одно из требований Конституционного Суда и Федерального закона.
Любопытно, что ни в одном из регионов не захотели «перевыполнить» другое требование Конституционного Суда и Федерального закона и не повысили процент голосов, который необходимо получить в совокупности спискам, допущенным к распределению мандатов, с 50 до 60 или 70%, хотя такое «перевыполнение» в большей степени отвечало бы интересам избирателей
[14].
В некоторых регионах установлена иная величина заградительного барьера. Наиболее низкие барьеры (3%) установлены в Иркутской области и Коми-Пермяцком автономном округе. В Ивановской, Московской, Орловской и Саратовской областях установлен четырехпроцентный барьер. Завышенный барьер введен в Калмыкии, Алтайском крае (10%), Вологодской (8%), Пермской (7,5%) областях, Башкортостане, Волгоградской и Омской областях (7%). При этом закон Омской области не предусматривает «плавающего барьера», а закон Вологодской области ограничивает его снизу – 5%, закон Башкортостана – 3%.
Одиозный проект был разработан в Хабаровском крае: предлагалось разбить Законодательную Думу на две палаты, одна из которых обладала бы всеми основными полномочиями и избиралась бы только по мажоритарной системе, а вторая была бы фактически бесправна, имея только право вето на решения нижней, при этом в нее предлагалось избрать 8 из 16 депутатов по спискам с 16% барьером. Подобный проект вызвал возмущение как общественных организаций, так и СМИ, в результате он был отклонен и введена «обычная» схема – 32 депутата с 5% барьером.
Методика распределения депутатских мандатов между списками
Мировая практика знает десяток различных методик пропорционального распределения депутатских мандатов, которые объединяются в две группы – метод квот и метод делений
[15]. Тем не менее все регионы (кроме Калмыкии) решили использовать ту же методику, которая применяется на выборах депутатов Государственной Думы. Эта методика основана на «квоте Хэра», которая в нашем законодательстве называется первым избирательным частным – результатом деления числа действительных голосов, полученных допущенными к распределению списками, на число распределяемых мандатов. Далее число голосов, полученных каждым списком, делится на первое избирательное частное. Целая часть частного, полученного в результате такого деления, есть число мандатов, полученных списком в результате первичного распределения. Если после этого остаются нераспределенные мандаты (а они при использовании данного метода обязательно остаются), то они распределяются по так называемому правилу наибольших остатков: мандаты передаются по одному тем спискам, у которых оказывается наибольшей дробная часть последнего частного (остаток от деления).
Следует отметить, что в том случае, когда число депутатских мандатов мало, а заградительный барьер высок, применение данной методики может привести к тому, что некоторым спискам, преодолевшим барьер, не достанутся мандаты. Такое уже не раз было в практике российских регионов. Например, в 1996 г. на выборах Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа список движения «Реформы – новый курс», получив 6,78% голосов, не получил ни одного мандата, так как число распределяемых мандатов было всего 4, а барьер составлял 5%. На выборах Калининградской областной думы в 1996 г. ни одного мандата не получил список областной федерации профсоюзов, за который проголосовало 5,8% избирателей (всего распределялось 5 мандатов, барьер составлял также 5%). Самый вопиющий случай произошел на выборах Думы Корякского АО в 1996 году, когда был введен 25%-ный барьер, который преодолел всего один список – КПРФ. В итоге все мандаты, распределенные по пропорциональной системе, достались этому списку, а списки НДР и Ассоциации коренных малочисленных народов Севера, получившие более 20% голосов каждый, остались без мандатов
[16].
Чтобы гарантировать мандаты всем допущенным к распределению спискам, в некоторых регионах (в республиках Карелия и Коми, в Ивановской, Курганской, Курской, Липецкой, Орловской, Ростовской, Смоленской и Тверской областях, Коми-Пермяцком и Ямало-Ненецком АО) введена норма, согласно которой если после первичного распределения мандатов остались списки кандидатов, допущенные к участию в распределении, но не получившие мандатов, то оставшиеся нераспределенными мандаты передаются этим спискам. Если после указанных действий остались списки кандидатов, допущенные к распределению мандатов, но не получившие их, то число мандатов, полученных первым и последующими по числу голосов избирателей списками, получившими более одного мандата, уменьшается на один, а освободившиеся мандаты передаются спискам, допущенным к участию в распределении мандатов, но не получившим их
[17].
В Калмыкии для распределения мандатов между списками решено использовать метод д’Ондта, который благоприятствует партиям-фаворитам. Суть метода состоит в том, что число голосов, полученных каждым списком кандидатов, делят последовательно на 1, 2, 3 и так далее, но не менее цифры, соответствующей числу распределяемых мандатов. В результате получается массив частных. Затем все частные из этого массива располагают в порядке убывания, и им присваиваются порядковые номера. Частное, порядковый номер которого соответствует числу замещаемых мандатов, становится общим делителем. После этого число голосов избирателей, полученных каждым списком кандидатов, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на общий делитель. Целая часть числа, полученная в результате такого деления, и есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующий список кандидатов в результате распределения
[18].
Единый, или разбитый на группы список
Методические рекомендации, утвержденные Центризбиркомом, советовали региональным законодателям сделать списки кандидатов более «прозрачными» для избирателей, чтобы позволить последним влиять на распределение мандатов внутри списка, либо использовать «открытые» списки кандидатов, либо разбивать «закрытые» списки на «региональные» части аналогично тому, как это делается на выборах депутатов Государственной Думы. Но этим рекомендациям последовало лишь небольшое число субъектов РФ.
Мы обсудим региональные законы, в которых предусмотрено разделение списков на группы. Такие законы приняты в Республике Коми, Чувашской республике, Краснодарском крае, Курганской, Курской, Московской и Саратовской областях. К сожалению, во всех законах нормы, касающиеся разбиения списка на части, оказались не слишком разумными, а иногда и просто абсурдными. Возникает даже ощущение, что законодатели сознательно стремились довести их до такого состояния.
Во всех семи законах нормы, регламентирующие состав общерегионального списка, предельно жесткие. Число кандидатов в общей части не должно быть больше трех (в Курганской области ровно три). Региональные группы во всех случаях, кроме Краснодарского края, должны соответствовать одному или нескольким одномандатным округам (это сделано для облегчения подсчета голосов), при этом в законах Чувашии и Московской области записано, что группы должны соответствовать одному или двум округам, а закон Курганской области предусматривает, что группа может соответствовать только одному одномандатному округу. Законы Республики Коми и Курской области требуют, чтобы число групп было не менее трети от числа одномандатных округов (как рекомендовал Центризбирком), а вот законы Чувашии, Московской и Саратовской областей – не менее двух третей от этого числа. В законе Краснодарского края расписаны одиннадцать «групп регионов Краснодарского края», и закон требует, чтобы список был разбит на соответствующие им одиннадцать групп.
В каждой региональной группе должно быть, по закону Коми, Чувашии, Московской и Саратовской областей, не менее двух кандидатов, а по закону Курской области – не менее трех. Таким образом, избирательные объединения и блоки принуждаются к выдвижению явно завышенного числа кандидатов. Так, в Курганской области они обязаны выдвинуть не менее 20 кандидатов (в то время как по спискам распределяется 17 мандатов), в Курской и Саратовской областях – не менее 24 кандидатов (распределяются соответственно 23 мандата и 18 мандатов), в Чувашии – не менее 30 кандидатов (22 мандата), в Московской области – не менее 34 кандидатов (25 мандатов)
[19]. При этом жестко ограничено и максимальное число кандидатов в списке. Например, в Саратовской области их не может быть больше 27, а в Чувашии – больше 33.
Любопытно, что все эти жесткие требования не подкреплены реальными санкциями. Их нарушение не является основанием для отказа в регистрации списка, и не может являться, поскольку Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил исчерпывающий перечень таких оснований.
Выбор между открытыми и закрытыми списками
В большинстве стран, где используется пропорциональная система, принята система так называемых открытых списков
[20], т. е. порядок, при котором избиратель имеет возможность влиять на очередность получения мандатов внутри списка. Однако в Российской Федерации в 1993 г. была введена система закрытых списков. Это объяснялось в то время тем, что пропорциональная система для российского избирателя нова и не следует ее сразу усложнять
[21]. Однако прошло десять лет, в течение которых никаких попыток введения открытых списков не предпринималось. Переломным стало постановление Центризбиркома от 25 декабря 2002 г., в котором региональным законодателям рекомендовалось использовать открытые списки.
Следует отметить, что система открытых списков не свободна от недостатков. Во-первых, внутрипартийная конкуренция, стимулируемая этой системой, может оказаться не столько благом, сколько бедой. В мировой практике известны случаи, когда
эти открытые списки использовались конкурентами для «обезглавливания» списка. Кроме того, в условиях, когда избиратель плохо знает кандидатов и свой выбор основывает преимущественно на информации, полученной в ходе избирательной кампании, система открытых списков может не ослаблять, а, напротив, усиливать влияние партийного аппарата.
Во-вторых, данная система серьезно усложняет подсчет голосов, а следовательно, и контроль за результатами выборов
[22]. Поэтому хорошо, что систему открытых списков решили применить лишь несколько регионов (Республика Калмыкия, Приморский край, Калужская
[23], Липецкая, Магаданская, Орловская, Смоленская, Тверская области, Коми-Пермяцкий и Ямало-Ненецкий АО); более широкое ее использование можно будет рекомендовать только после эксперимента, проведенного в данных субъектах.
Регионы, решившие использовать систему открытых списков, в основном следовали рекомендациям Центризбиркома, хотя в некоторых субъектах была проявлена определенная самостоятельность. Во всех случаях избирателю предоставляется возможность проголосовать персонально только за одного кандидата из списка. В большинстве регионов это сделано так, как рекомендовал Центризбирком: в избирательном бюллетене после строки «Против всех списков кандидатов» размещается еще одна строка – «Из отмеченного списка кандидатов голосую за кандидата №…» с расположенным справа от нее пустым прямоугольником. В этот прямоугольник избиратель может вписать номер кандидата из списка
[24]. При этом в большинстве обсуждаемых регионов под наименованием избирательного объединения или блока решено указывать фамилии, имена и отчества только первых трех кандидатов из списка. Поэтому для того, чтобы избиратель знал, какому кандидату соответствует тот или иной номер, в каждой кабине для тайного голосования должны находиться списки кандидатов
[25].
Другой подход предложен в законах Магаданской, Смоленской и Тверской областей. Здесь под наименованием избирательного объединения или блока должны располагаться фамилии, имена и отчества всех кандидатов из списка, а рядом с ними – пустые квадраты. Избиратель ставит знак в квадрате, помещенном напротив наименования избирательного объединения или блока и может также поставить знак в квадрате напротив одного из кандидатов, входящих в список данного объединения или блока.
В законе Приморского края также предусмотрено перечисление в избирательном бюллетене всех кандидатов, но избирателю, как и в законах большинства обсуждаемых субъектов РФ, предлагается ставить номер кандидата в последней строке.
Отметим, что размер избирательного бюллетеня в Магаданской, Смоленской и Тверской областях, а также в Приморском крае может оказаться непомерной длины. Число кандидатов в списке по закону Приморского края должно составлять от 10 до 25, по закону Магаданской области – от 13 до 18, по закону Тверской области – до 24, по закону Смоленской области – до 36.
Во всех обсуждаемых регионах, кроме Приморского края, результаты подсчета голосов за кандидатов внутри списка предлагается отражать в приложениях к протоколу – отдельный лист для каждого избирательного объединения, подписываемый всеми членами избирательной комиссии. В Приморском крае решили все эти данные вносить в общий протокол.
Методики, по которым должны распределяться мандаты внутри открытого списка, также различаются в разных регионах. Наиболее простой подход установлен законом Магаданской области: мандаты распределяются в порядке убывания голосов, поданных за кандидатов. Однако, если большинство избирателей откажется от выражения предпочтения в отношении отдельных кандидатов, такой подход приведет к тому, что избрание того или иного кандидата будет определяться ничтожным числом голосов. При этом волеизъявление большинства избирателей, которое должно трактоваться как поддержка последовательности, предложенной самой партией, будет искажено.
Для того чтобы учесть и голоса избирателей, и расположение кандидатов, предложенное партией, используются два различных метода. Первый метод был рекомендован Центризбиркомом, и им воспользовались в Липецкой и Орловской областях, Коми-Пермяцком и Ямало-Ненецком АО. Метод основан на вычислении для каждого из кандидатов двух чисел – избирательного и партийного рейтингов. Избирательный рейтинг кандидата равен числу голосов избирателей, поданных за него (если это число больше числа депутатов), или нулю (если оно меньше либо равно числу депутатов).
Вычисление партийных рейтингов кандидатов производится следующим образом. Партийный рейтинг кандидата, внесенного в список последним, устанавливается на единицу меньше числа кандидатов в этом списке. Партийный рейтинг кандидата, внесенного в список предпоследним, устанавливается на четыре выше, чем у кандидата, внесенного в список последним, и так далее. Таким образом, партийный рейтинг кандидата, внесенного в список первым, оказывается в пять раз больше, чем у кандидата, внесенного в список последним.
Общий рейтинг, в соответствии с которым устанавливается последовательность получения мандатов, равняется произведению избирательного и партийного рейтингов. Тем самым при распределении мандатов учитываются как предпочтения избирателей, так и последовательность, установленная партией. Однако и этот метод допускает возможность, когда избрание кандидатов будет определяться ничтожным количеством избирателей.
Более сложный, но и более справедливый метод принят в Приморском крае, Смоленской и Тверской областях. Сначала вычисляется так называемое второе избирательное частное – количество голосов избирателей, поданных за список, приходящееся на один депутатский мандат, полученных данным списком. Затем вычисляется избирательная сумма списка – число избирательных бюллетеней, содержащих отметки в квадрате напротив наименования избирательного объединения, избирательного блока, но без отметок персонально за кандидатов.
Затем для каждого кандидата из списка определяется расчетное число голосов по следующей процедуре. Число голосов, поданных за первого (в соответствии с порядком, определенным избирательным объединением, избирательным блоком при выдвижении списка кандидатов) из кандидатов за счет избирательной суммы списка кандидатов, увеличивается до второго избирательного частного данного списка. За счет остатка избирательной суммы также до второго избирательного частного увеличивается число голосов избирателей, поданных за второго и последующих кандидатов из списка, до полного исчерпания избирательной суммы. Если число голосов избирателей, поданных за кандидата, равно или превышает второе избирательное частное, то число голосов не увеличивается.
После определения расчетных чисел всех кандидатов из списка кандидатов последние распределяются в порядке убывания расчетных чисел кандидатов, и в соответствии с этим распределением устанавливается очередность получения депутатских мандатов.
Похожая, но несколько отличающаяся методика установлена законом Калужской области.
Закон Калмыкии предусматривает, что, если правом голосования за кандидатов воспользовалось более 20% избирателей, мандаты распределяются в порядке убывания голосов, поданных за кандидатов, если же менее 20% – используется методика, аналогичная той, которая предусмотрена в Приморском крае, Смоленской и Тверской областях.
Заключение
Как показывает это беглое рассмотрение, в регионах России в процессе принятия новых избирательных законов постепенно стало увеличиваться число «отклонений» от средней федеральной нормы, начался поиск вариантов использования новых механизмов, и можно не сомневаться – далее число этих различий между регионами постепенно будет увеличиваться, что в целом является позитивным явлением для отечественной избирательной системы.
Опубликовано в журнале "Право и жизнь", 2003, № 61 (9), с. 166-184
[1] Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»//СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
[2] Месяц спустя аналогичная норма была внесена и в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (см. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 107-ФЗ//СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3024). При этом последний закон содержит важное дополнение по сравнению с законом об основных гарантиях избирательных прав: в нем сказано, что выборы по пропорциональной системе должны проходить по единому избирательному округу.
[3] Данная формулировка закона не вполне корректна: никакая величина барьера не может гарантировать прохождение не менее двух списков, получивших в совокупности не менее 50% голосов; это может быть обеспечено только специальной процедурой допуска к распределению мандатов.
[4] СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
[5] В данной статье под мажоритарной подразумевается система как собственно мажоритарная, т. е. строящаяся на принципе абсолютного большинства (выборы по одномандатному округу в два тура), так и плюральная, где действует правило простого (относительного) большинства (выборы по одномандатному округу в один тур). См.:
Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем//ПОЛИС. 1997. № 3. С. 114 – 136.
[6] В данном случае не имеет значения, оформлена ли эта политическая сила в партию или блок, или данная «партия власти» формально состоит из «независимых» депутатов.
[7] Применяемая в РФ смешанная избирательная система является «несвязанной» в том смысле, что мажоритарная и пропорциональная части ассамблеи избираются совершенно независимо друг от друга. В отличие от «смешанной несвязанной», смешанная «связанная» избирательная система, применяемая в ФРГ, Венгрии и ряде других стран, предполагает зависимость числа мест, получаемых партией по пропорциональной системе, от результатов на выборах в округах и наоборот. См.: Голосов Г.В. Пределы электоральной инженерии: «смешанные несвязанные» избирательные системы в новых демократиях//ПОЛИС. 1997. № 3. С. 102 – 113.
[8] Автономов А.С., Захаров А.А., Орлова Е.М.
Региональные парламенты в современной России. М., 2000. С. 15 – 22.
[9] В Красноярском крае по партийным спискам избирается также половина состава представительных органов местного самоуправления основных городов региона (Красноярск, Канск, Минусинск, Железногорск и т. д.).
[10] Один из авторов статьи (А.Л.) принимал участие в подготовке «Избирательного кодекса города Москвы» и отмечает, что работа над этим законом началась еще летом 2002 г. Закон прошел три чтения и был принят в окончательном виде лишь 11 июня 2003 г.
[11] Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2002. № 11. С. 159 – 192.
[12] Оба требования вытекают из Постановления Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 г.
[13] Именно такая норма предусматривалась в прежнем законе о выборах депутатов Государственной Думы (от 24 июня 1999 г.), а также в проекте нового закона, принятого в первом чтении.
[14] При принятии «Избирательного кодекса города Москвы» депутат Мосгордумы Д.И. Катаев вносил поправку, предполагающую повышение данного порога до 70%, однако она была отвергнута председателем Мосгоризбиркома В.П. Горбуновым с удивительной формулировкой: «Сужает гарантии избирательных прав граждан и может привести к несправедливому распределению депутатских мандатов».
[15] Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть (1 – 2 тт.)/Под ред.
Б.А. Страшуна. М., 1996. С. 360 – 384.
[16] Если бы эти выборы проходили после соответствующего решения Конституционного Суда (1998 г.), они должны были либо быть признаны недействительными, либо к распределению мандатов должен был быть допущен занявший второе место и получивший 23,5% список Ассоциации коренных малочисленных народов Севера.
[17] Стоит отметить, что в такой дополнительной процедуре заведомо нет необходимости, если заградительный барьер установлен на уровне 5%, а число распределяемых мандатов не менее 20 (именно такая ситуация сложилась в Курской, Орловской и Смоленской областях). А вот в Еврейской и Ханты-Мансийском автономных округах, где по пропорциональной системе распределяются соответственно 8 и 13 мандатов, эта процедура была бы не лишней.
[18] Метод д'Ондта дает обычно тот же результат, что и метод, в котором используется «квота Хэра», но вторичное распределение осуществляется по правилу наибольшей средней, т. е. когда мандаты передаются тем спискам, у которых оказывается наибольшим частное от деления числа голосов, поданных за список, на число полученных при первичном распределении мандатов плюс один. Подробнее о методе д'Ондта см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть (1 – 2 тт.)/Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996. С. 360 – 384.
[19] Отметим, что Центризбирком рекомендовал всем регионам установить минимальное число кандидатов в списке (не менее числа депутатских мандатов), и во многих регионах этой рекомендации последовали. На наш взгляд, это абсолютно неразумное требование, ведь многие избирательные объединения могут реально претендовать лишь на небольшое число мандатов.
[20] Лейкман Э., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958.
[21] Каюнов О.Н. Незримая логика избирательных законов. М., 1997.
[22] Любарев А.Е.
Избирательные системы и российское электоральное законодательство//ПОЛИС. 2003. № 4. С. 120 –
129.
[23] Закон Калужской области о выборах Законодательного Собрания оставляет за избирательными объединениями и блоками право самим выбирать, каким, открытым или закрытым, делать свой список.
[24] Если избиратель не впишет номер или впишет несуществующий номер, бюллетень будет считаться действительным, но не будет учитываться при распределении мандатов внутри списка.
[25] Очевидно, избирательным комиссиям необходимо будет продумать меры, направленные против уничтожения или порчи списков.
Опубликовано в журнале "Право и жизнь", 2003, № 61 (9), с. 166-184
