Пути совершенствования законодательного регулирования муниципальных выборов

А.Е.Любарев,
канд. юрид. наук,
ведущий эксперт
Ассоциации
некоммерческих
организаций
«В защиту прав
избирателей
"ГОЛОС"»

Российское избирательное законодательство нуждается в кардинальном обновлении – таково мнение значительной части специалистов. При этом уже почти двадцать лет обсуждается идея создания взамен нескольких разрозненных федеральных законов единого законодательного акта – Избирательного кодекса РФ. И недавно проект такого кодекса был подготовлен под руководством автора настоящей статьи.

Меры по демократизации избирательного законодательства

В данном проекте предлагается целый ряд мер по демократизации российского избирательного законодательства, в частности:

• механизмы регистрации кандидатов и партийных списков, исключающие произвол и дискриминацию;

• гибкий порядок формирования избирательных комиссий, обеспечивающий представителям политических партий большинство мест в комиссиях и исключающий дискриминацию партий по политическим мотивам;

• возможность блокирования партий;

• смешанная связанная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы (аналогичная германской, но с учетом российских особенностей) с 3-процентным барьером, обеспечивающая пропорциональное представительство партий, исключающая сверхпредставительство за счет мажоритарной составляющей, и при этом сохраняющая возможности для самовыдвижения;

• меры, направленные против технологии «паровозов»;

• восстановление возможности голосовать против всех кандидатов или списков;

• восстановление независимого общественного наблюдения;

• усиление мер, направленных против возможности фальсификации итогов голосования.

Далее более подробно освещаются положения проекта Избирательного кодекса РФ, направленные на совершенствование регулирования муниципальных выборов.

Избирательные системы, применяемые на муниципальных выборах

Действующее федеральное законодательство предоставляет региональным законодателям право устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, а также порядок и условия их применения. При этом с 2011 г. для представительных органов городских округов и муниципальных районов с числом депутатов не менее 20 федеральный закон предписал избирать не менее половины состава по пропорциональной системе. В том же году было принято Постановление Конституционного Суда РФ, признавшее не соответствующими Конституции РФ положения федеральных и региональных законов «в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в т.ч. как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов». Федеральный закон, реализующий это судебное решение, был лишь в начале июля 2012 г. принят в первом чтении.

Между тем анализ показал, что региональные законы о муниципальных выборах содержат массу ошибок, неточностей и пробелов в отношении регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах. В частности, региональные законодатели часто существенно сужают возможности муниципальных образований определять избирательную систему для выборов своих представительных органов, а в некоторых случаях просто навязывают им определенную избирательную систему, лишая их возможности выбора, что явно противоречит правовой позиции Конституционного Суда РФ. Стоит также отметить, что в большинстве регионов просто нет специалистов, способных грамотно прописать в региональном законе положения, регулирующие вопросы, связанные с избирательными системами.

На основании проведенного анализа мы пришли к выводу о необходимости переноса регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, из регионального законодательства в федеральное. И этот вывод нашел свое воплощение в проекте Избирательного кодекса РФ.

Для выборов главы муниципального образования в проекте предложена возможность выбора из трех вариантов:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства;

2) мажоритарная избирательная система с перебаллотировкой[1];

3) мажоритарно-преференциальная избирательная система[2].

Для выборов депутатов представительного органа муниципального образования в проекте предложена возможность выбора из семи вариантов:

1) мажоритарная избирательная система относительного большинства;

2) мажоритарная избирательная система с перебаллотировкой;

3) мажоритарная избирательная система в многомандатных избирательных округах;

4) избирательная система единственного передаваемого голоса[3];

5) связанная смешанная избирательная система;

6) сочетание мажоритарной избирательной системы относительного большинства с пропорциональной избирательной системой с открытыми списками[4];

7) сочетание мажоритарной избирательной системы в многомандатных избирательных округах с пропорциональной избирательной системой с открытыми списками.

Таким образом, в проекте не предусмотрена возможность использования на муниципальных выборах (как и на любых других) полностью пропорциональной избирательной системы, а в сочетании с мажоритарной системой (т.е. в смешанном случае) пропорциональная система может использоваться только в варианте открытых списков. Последнее связано с нашим убеждением в том, что система закрытых списков, при которой избиратель не имеет возможности голосовать за конкретных кандидатов, не соответствует природе местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти.

Выбор избирательной системы для муниципальных выборов в проекте отнесен к компетенции муниципального образования (он должен быть зафиксирован в его уставе). Закон субъекта РФ не может ограничивать муниципальное образование в выборе избирательной системы. При этом по умолчанию (т.е. для случаев, когда в уставе муниципального образования избирательная система не определена) для выборов главы муниципального района, городского округа предусмотрена мажоритарная избирательная система с перебаллотировкой, а для выборов главы поселения, внутригородской территории города федерального значения, а также для выборов представительных органов любых муниципальных образований – мажоритарная избирательная система относительного большинства.

Проект предусматривает также следующие ограничения при использовании избирательных систем на муниципальных выборах. По пропорциональной системе должно распределяться не менее 18 мандатов. При использовании на выборах депутатов мажоритарной системы средняя норма представительства должна быть не более 20 тыс. избирателей на один депутатский мандат. В случае сочетания мажоритарной и пропорциональной систем число депутатов, избираемых в соответствии с каждой из них, не может быть менее 1/3 и более 2/3 от общего числа депутатов представительного органа. Заградительный барьер на муниципальных выборах не может быть выше 5%.

Выдвижение и регистрация кандидатов и списков кандидатов на муниципальных выборах

До 2009 г. право выдвижения на муниципальных выборах как кандидатов, так и списков кандидатов предоставлялось не только политическим партиям, но и иным общественным объединениям. Федеральный закон от 05.04.2009 № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона "О политических партиях" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» сохранил за этими общественными объединениями лишь право выдвигать кандидатов, наделив политические партии монопольным правом выдвижения списков кандидатов. Однако в соответствии с российским партийным законодательством партии являются, во-первых, федеральными, и во-вторых, политическими структурами, и потому наделение их монопольным правом выдвигать списки на муниципальных выборах не соответствует конституционной природе местного самоуправления.

В проекте Избирательного кодекса РФ предусмотрено восстановление действовавшего до 2009 г. права выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах для общественных организаций и общественных движений, предусмотревших возможность участия в выборах в своих уставах.

Одной из проблем выборов депутатов в небольших муниципальных образованиях является низкая степень конкуренции. В связи с этим проект Избирательного кодекса РФ предусматривает заявительный порядок регистрации всех кандидатов на выборах муниципальных депутатов при средней норме представительства менее 500 избирателей на один мандат. При этом региональным законодателям дается право устанавливать заявительный порядок для регистрации кандидатов и при большей средней норме представительства, а также на выборах депутатов определенных категорий муниципальных образований.

Сроки проведения выборов

Оптимальная продолжительность избирательной кампании не может быть одинакова для территорий, сильно различающихся по размерам. Это не учитывает действующее законодательство, установившее для всех муниципальных образований единые сроки избирательных действий.

В проекте Избирательного кодекса РФ установлена различная длительность избирательной кампании для трех разных категорий муниципальных образований. К первой категории относятся городские округа, муниципальные районы, внутригородские территории города федерального значения, где выборы назначаются не ранее чем за 75 дней и не позднее чем за 71 день до дня голосования; ко второй – поселения с числом избирателей более 2 тыс., где период от назначения выборов до дня голосования составляет от 57 до 61 дня; третья категория – поселения с числом избирателей менее 2 тыс., там те же сроки составляют 43–47 дней.

Соответствующим образом устанавливаются и раздельные сроки выдвижения кандидатов и списков кандидатов.

Избирательные комиссии, организующие муниципальные выборы

По действующему законодательству на одной и той же территории могут существовать территориальная избирательная комиссия, участвующая в проведении выборов в органы государственной власти, и избирательная комиссия муниципального образования, организующая муниципальные выборы. Однако существование на одной территории двух избирательных комиссий может показаться нецелесообразным. В связи с этим закон позволяет возлагать полномочия территориальной комиссии на комиссию муниципального образования, и наоборот. На практике гораздо чаще используется именно второй вариант – возложение полномочий комиссии муниципального образования на территориальную.

В проекте Избирательного кодекса РФ оставлена только первая возможность – возложение полномочий территориальной комиссии на комиссию муниципального образования. Это связано с тем, что территориальная комиссия является государственным органом, а комиссия муниципального образования – муниципальным. Возложение полномочий государственных органов на муниципальные является нормальной практикой, в то время как возложение полномочий муниципальных органов на государственные – это недопустимое вмешательство в дела местного самоуправления.

 Опубликована в журнале "Практика муниципального управления", 2012, № 9, с. 40-44

Титульный лист | Политика