Пути совершенствования законодательного регулирования избирательных систем на муниципальных выборах

А.Е.Любарев,
кандидат юридических наук,
ведущий эксперт Ассоциации
некоммерческих организаций
«В защиту прав избирателей «ГОЛОС»

Аннотация. В статье обсуждаются пути преодоления недостатков законодательного регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года. Предлагается внести в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ряд изменений, позволяющих исправить отмеченные недостатки.

Ключевые слова: муниципальные выборы; федеральное законодательство; Конституционный Суд; избирательные права граждан; избирательная система; избирательные округа; методы распределения мандатов; открытые и закрытые списки кандидатов; общественные объединения; политические партии.

7 июля 2011 года Конституционный Суд РФ принял по жалобам граждан Ю.А. Гурмана и И.И. Болтушенко, а также Уполномоченного по правам человека в РФ Постановление № 15-П, в котором признал не соответствующими Конституции РФ положения законов «в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов, чем создается риск искажения волеизъявления избирателей, отступления от принципа свободных и справедливых выборов и нарушения равенства избирательных прав граждан».

При этом Конституционный Суд обязал федерального законодателя «в течение шести месяцев установить обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений исходя из числа распределяемых мандатов»[1].

Наш анализ показывает, что, помимо проблемы распределения мандатов в поселениях с небольшим числом депутатов, в вопросе о законодательном регулировании избирательных системах на муниципальных выборах остается много других проблем. Часть из них также была затронута в указанном Постановлении Конституционного Суда. Обсуждению этих проблем и поиску путей их решения посвящена настоящая статья.

1. Право муниципального образования на выбор избирательной системы

Часть 3 статьи 23 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит: «Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании».

По мнению В.И. Васильева и А.Е. Помазанского[2], по смыслу указанной нормы закон субъекта РФ должен предоставлять муниципальным образованиям возможность выбора избирательной системы, а не навязывать определенную избирательную систему. Такую же позицию занял и Конституционный Суд РФ, отметив в Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П: «По смыслу приведенных положений, реализация определенных ими регулятивных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области муниципальных выборов, по общему правилу, связана с необходимостью установления нескольких (альтернативных) видов избирательных систем, из которых местные сообщества самостоятельно выбирают наиболее приемлемую и соответствующую местным условиям избирательную систему и закрепляют ее в своих уставах».

Таким образом, следует считать недопустимой ситуацию, когда региональный законодатель навязывает муниципальному образованию определенную избирательную систему, предлагая ему «выбор» из одного варианта (за исключением случая, когда само муниципальное образование не смогло определиться в выборе). Однако при этом возникают два вопроса.

Первый вопрос: достаточно ли предоставить муниципальному образованию возможность выбора из двух вариантов, или возможность выбора должна быть более широкой?

Второй вопрос более фундаментальный: что такое избирательная система, и сколько ее видов существует? От того, как мы ответим на данный вопрос, зависит, сколь широкий выбор может быть предоставлен муниципальному образованию.

Примечательно, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» старательно отказывается от использования термина «избирательная система». Вместо этого федеральный законодатель предпочитает использовать громоздкие конструкции типа «не менее половины депутатских мандатов … распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов».

В результате термин «избирательная система» оказался определен в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уже через него попал в большинство региональных законов о выборах. При этом стремление региональных законодателей учесть требования обоих федеральных законов часто приводит к отсутствию в региональных законах терминологического единства.

Как же определяет избирательную систему Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В той же части 3 статьи 23 этого закона дано такое определение: «Под избирательной системой в настоящей статье понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов».

Удовлетворительно ли такое определение? Полагаем, что нет. С одной стороны, из этого определения получается, что мажоритарная система относительного большинства с использованием одномандатных округов и мажоритарная система в многомандатных округах должны относиться к одному виду – у них одинаковые условия признания кандидата (кандидатов) избранными. Однако специалисты по избирательным системам знают, что выборы в одномандатных и многомандатных округах существенно различаются по своим свойствам и что заметные различия проистекают также от того, сколько голосов имеет избиратель. Существенно и то, что размер округа, число голосов у избирателя – важнейшие правовые характеристики избирательной системы, и совершенно неразумно относить к одному виду системы, где эти характеристики различаются. Обычно в литературе различают четыре избирательные системы, основанные на принципе относительного большинства: мажоритарная система в одномандатных округах (или плюральная система); мажоритарная система в многомандатных округах с неограниченным вотумом (или блоковая система – число голосов у избирателя равно числу распределяемых в округе мандатов); мажоритарная система с ограниченным вотумом (число голосов у избирателя больше одного, но меньше числа распределяемых в округе мандатов); система единственного непередаваемого голоса (многомандатные округа, но у избирателя один голос)[3].

С практической точки зрения определение, содержащееся в Федеральном законе, приводит к тому, что положения региональных законов, согласно которым определенные виды муниципальных образований могут использовать только мажоритарную систему относительного большинства, следует признать формально нарушающими требование федерального законодательства о предоставлении муниципальным образованиям возможности выбора вида избирательной системы. Однако подобные положения есть во многих региональных законах, и, что важно, они чаще всего разумны и соответствуют правовой позиции Конституционного Суда, согласно которой пропорциональная система не должна применяться в округах, где распределяется небольшое число мандатов.

С другой стороны, иные избирательные системы, согласно данному определению, должны разделяться на большое число видов. Скажем, Избирательный кодекс Республики Татарстан[4] предусматривает сразу три вида мажоритарной системы с перебаллотировкой: у каждого из них свои условия признания кандидата избранным (получение наибольшего числа голосов избирателей, но не менее определенного числа; получение более половины от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов; получение более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании).

Что касается пропорциональной системы, то из данного определения следует, что такая система должна иметь огромное число видов. Ведь если понятие «избирательная система» включает «порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов», то любое изменение методики распределения мандатов формально приводит к новому виду избирательной системы. А включение в понятие «избирательная система» условий признания списков кандидатов допущенными к распределению депутатских мандатов означает, что изменение величины заградительного барьера также изменяет вид избирательной системы.

Отметим также, что смешанная система вообще не вписывается в данное определение, поскольку она представляет из себя сочетание двух систем с разными условиями определения победителя (победителей).

Каков может быть выход из этой ситуации? Полагаем, что возможны два варианта. Первый – уточнить определение избирательной системы или предложить иное определение[5]. Однако, по нашему мнению, этот путь не приведет к существенному улучшению правового регулирования. Каково бы ни было определение, неизбежны споры о том, какие виды избирательных систем оно подразумевает.

Перспективным нам представляется второй путь: установить в федеральном законе (лучше в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», чем в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как это больше соответствует предмету первого) перечень всех допускаемых в Российской Федерации видов избирательных систем. Примером может служить проект Избирательного кодекса РФ, разработанный под руководством автора настоящего доклада[6], где предложено 8 видов избирательных систем. При этом для некоторых видов существуют параметры, которые могут варьироваться (в рамках, установленных Кодексом), и право их выбора также предоставлено самому муниципальному образованию.

Согласно этому проекту, муниципальные образования самостоятельно выбирают избирательную систему из перечня, установленного Кодексом. Закон субъекта РФ не может ограничивать выбор муниципального образования. При этом на случай, когда муниципальное образование не определится в своем уставе с избирательной системой или ее отдельными параметрами, предусмотрены нормы, действующие «по умолчанию».

Автор настоящей статьи считает оптимальным решением принятие данного проекта Избирательного кодекса РФ взамен федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с внесением необходимых изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и некоторые другие законы). Однако он понимает, что это потребует длительного времени. Поэтому в качестве паллиативного решения предлагается взять из проекта Избирательного кодекса ряд статей, описывающих избирательные системы.

При этом в настоящее время разумно отказаться от попыток внедрения избирательных систем, основанных на преференциальном голосовании – мажоритарно-преференциальной системы и системы единственного передаваемого голоса, сохраняя такую возможность на перспективу. Спорной остается и возможность использования персонализированной (связанной) смешанной системы, аналогичной избирательной системе применяемой в Германии. Исключив эти системы, мы можем предложить перечень из пяти отдельных избирательных систем:

1)      мажоритарная система относительного большинства (в одномандатном или едином избирательном округе);

2)      мажоритарная система с перебаллотировкой;

3)      мажоритарная система в многомандатных избирательных округах;

4)      пропорциональная система с закрытыми списками;

5)      пропорциональная система с открытыми списками

плюс четыре варианта смешанной системы (сочетание систем 1 и 4, 3 и 4, 1 и 5, 3 и 5).

При этом допустимо для определенных муниципальных образований сузить возможность выбора, но сузить именно федеральным законом, а не законами субъектов РФ. Так, для поселений и/или муниципальных образований с небольшим числом депутатов, где нецелесообразны выборы по партийным спискам, можно оставить выбор из трех видов мажоритарных систем (две из которых допускают еще и вариации параметров).

Следует отметить, что разработчики проекта Избирательного кодекса твердо высказались за запрет использования закрытых списков на муниципальных выборах (эта позиция будет обоснована в разделе 5). Кроме того, среди разработчиков проекта возобладала точка зрения, согласно которой чисто пропорциональная система вообще недопустима на муниципальных выборах (впрочем, как и на других выборах). Поскольку такая позиция расходится с наметившимися тенденциями, здесь можно предложить компромисс. Закрытые списки можно допустить в случае их сочетания с мажоритарной системой (т.е. в случае смешанной системы, по ныне принятой терминологии), но использование полностью пропорциональной системы разрешить лишь в форме открытых списков (иначе избиратель лишается возможности голосовать персонально за кандидата, что не соответствует природе местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к гражданам).

Поскольку для городских округов и муниципальных районов с большим числом депутатов недавно было принято решение об обязательном использовании выборов по партийным спискам, для таких муниципальных образований можно предусмотреть выбор из системы открытых списков и четырех вариантов смешения. При этом формулу смешения «не менее половины» (которая предусматривает неравноправие избирательных систем, отдавая немотивированное предпочтение пропорциональной системе) целесообразно смягчить, заменив, например, на симметричную формулу, предложенную в проекте Избирательного кодекса РФ, – «не менее одной трети и не более двух третей».

Существует точка зрения, согласно которой предложенный выше подход нарушает принцип федерализма. Мы не можем с такой точкой зрения согласиться. Предусмотренный Конституцией РФ принцип разделения полномочий между Федерацией и ее субъектами состоит в том, что ограничения прав граждан могут вводиться только федеральными законами. Таким образом, ныне действующий порядок, при котором региональным законодателям дается право ограничивать выбор муниципальными образованиями избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах, нельзя считать воплощением принципа федерализма и признавать его соответствующим Конституции РФ.

По какому праву в ряде регионов запрещены многомандатные округа? По какому праву в большинстве регионов запрещены открытые списки? Почему вообще возможности выбора (или невыбора) муниципальным образованием избирательной системы зависят от того, в каком субъекте РФ оно находится? Ведь в каждом регионе существует большое разнообразие муниципальных образований, различающихся размерами территории, численностью населения, социально-экономическим состоянием, культурным уровнем и т.п. Учитывают ли региональные законодатели это разнообразие? Анализ показывает, что не учитывают либо учитывают весьма слабо.

Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П, «решение законодателя субъекта Российской Федерации во всяком случае должно быть обоснованным и учитывать объективные обстоятельства, влияющие на формирование и развитие муниципальных отношений». Но такая обоснованность при анализе регионального законодательства не просматривается.

Таким образом, мы приходим к выводу о необходимости переноса регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, из регионального законодательства в федеральное.

2. Многомандатные избирательные округа

Главный вопрос при проведении выборов по многомандатным округам – сколько голосов имеет избиратель. Однако федеральное законодательство не содержит императивных норм, определяющих число голосов, которое имеет избиратель в таких округах. При образовании округов с одинаковым числом мандатов федеральные законы не содержат вообще никаких указаний относительно числа голосов у избирателя. Для случаев образования избирательных округов с разным числом мандатов Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержит диспозитивную норму, согласно которой «каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос».

Однако законодатели многих регионов не поняли, что они в своих законах обязаны сделать выбор: либо указать, что в данной ситуации каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо наделить всех избирателей одним голосом. И во многих региональных законах просто переписали цитированную выше диспозитивную норму Федерального закона, не сделав собственного выбора.

Полагаем, что право выбора числа голосов, которое имеет избиратель в многомандатном округе, следует оставить за муниципальным образованием – это должно быть отражено в его уставе.

Поэтому в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» должна быть соответствующая диспозитивная норма (взамен ныне действующего пункта 2 статьи 5). Это может быть сделано так, как предлагается в проекте Избирательного кодекса РФ:

«Число голосов, которое имеет избиратель, устанавливается для выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации, а для выборов депутатов выборного органа муниципального образования – уставом муниципального образования. Это число должно быть одинаковым для всех избирателей, в том числе и в случае образования округов с разным числом мандатов. Оно не может превышать число мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов.

Если законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования не установлено число голосов, которое имеет избиратель, каждый избиратель имеет один голос».

3. Обеспечение пропорционального представительства

Как было показано нами ранее[7], между такими параметрами пропорциональной избирательной системы как число распределяемых мандатов, заградительный барьер и методика распределения мандатов существует системная взаимосвязь. Поэтому эти параметры надо рассматривать и регулировать в комплексе.

Федеральный закон 20 марта 2011 года № 38-ФЗ ввел ограничение в 5% величины заградительного барьера на выборах депутатов представительных органов городских округов и муниципальных районов с числом мандатов не менее 20. Мы полагаем, что данное ограничение должно быть универсальным – распространяться на все муниципальные выборы, проводимые по пропорциональной или смешанной системе. Это соответствует общему направлению реформ последних лет: Государственная Дума уже приняла закон о снижении до 5% заградительного барьера на выборах в Государственную Думу; можно ожидать в скором времени аналогичного снижения и для региональных выборов.

При этом мы полагаем, что главная задача – обеспечить всем спискам, набравшим не менее 5% голосов, получение не менее одного мандата. А эта задача не решается только ограничением величины заградительного барьера. Не гарантирует решение данной задачи и введенная в 2010 году норма, согласно которой каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата. Так, законодатели Республики Саха (Якутия) нашли способ обойти данное требование: для определения списков, допущенных к распределению депутатских мандатов, производится предварительное распределение мандатов между списками в соответствии с установленной Законом методикой; затем это предварительное распределение депутатских мандатов признается окончательным.

Можно было бы в федеральном законе прямо записать требование, чтобы каждый список, набравший не менее 5% голосов, получал как минимум один мандат. При этом на регионального законодателя возлагался бы выбор такой методики, которая позволила бы обеспечить данное требование.

Однако такой путь нам не представляется оптимальным. Анализ показывает, что самостоятельное создание региональными законодателями методики распределения мандатов часто приводит к серьезным ошибкам и появлению в региональном законе методики, не отвечающей элементарным требованиям. Между тем, такие ошибки недопустимы, поскольку создают риск того, что уже проведенные выборы окажутся безрезультатными.

По нашему мнению, нет никаких серьезных причин, по которым нельзя было бы определить методику распределения мандатов в федеральном законе. Во-первых, это тот вопрос, в котором полностью отсутствует какая-либо региональная специфика. Во-вторых, нет никакого смысла давать в этом вопросе право на эксперимент, поскольку все свойства методик могут быть проанализированы теоретически, а цена ошибки слишком велика.

В принципе, при необходимости в федеральном законе может быть прописано несколько методик (скажем, две–три), из которых муниципальное образование могло бы выбрать одну наиболее для нее подходящую.

Возможен и другой подход – установить минимальное число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу. Но такое решение также должно быть увязано с методикой распределения мандатов.

В 2010 году председатель ЦИК России В.Е. Чуров разослал письмо, в котором рекомендовал исключить возможность распределения по пропорциональной избирательной системе менее 15 мандатов. В некоторых регионах эту рекомендацию учли. Закон Новгородской области строго устанавливает, что по единому избирательному округу избираются не менее 15 депутатов. В законах Республики Марий Эл, Ульяновской области, Краснодарского и Приморского краев также есть подобная норма, но она распространяется не на все муниципальные образования.

Письмо В.Е. Чурова было написано в то время, когда еще не было законодательного ограничения заградительного барьера на муниципальных выборах. И из контекста письма можно понять, что число 15 увязано с 7%-ным барьером (тем более, что 1/15 ~ 7%). Хотя строгий математический анализ показывает, что правильнее было бы вести речь о 14. Однако после ограничения величины барьера 5% эти положения в любом случае следует пересмотреть.

Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П поставило перед федеральным законодателем новую задачу: установить обязательные для учета в законодательстве субъектов РФ при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений исходя из числа распределяемых мандатов.

При этом в качестве главного недостатка применения пропорциональной системы при небольшом числе депутатских мандатов названо то, что оно «сопряжено с возможностью нарушения принципа равенства при определении результатов волеизъявления избирателей, поскольку не исключает получения одинакового числа депутатских мест в представительном органе муниципального образования избирательными объединениями, за списки кандидатов которых подано существенно различающееся число голосов избирателей».

Полагаем, что проблема эта касается не только поселений, но и других видов муниципальных образований, поскольку и в них в настоящее время допускается применение пропорциональной системы в округах с небольшим числом мандатов.

Поэтому в первую очередь нам необходимо определить критерий, определяющий, в каком случае получение двумя списками кандидатов одинакового числа мандатов следует считать недопустимым нарушением принципа равенства. Полагаем, что таким критерием можно считать троекратное превышение числа избирателей, проголосовавших за один из списков кандидатов, над числом избирателей, проголосовавших за другой список, получивший то же количество мандатов.

Именно с позиций данного критерия нам следует устанавливать минимально допустимое число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу. Наш анализ показал, что с точки зрения данного критерия следует распределять по пропорциональной системе не менее 13 мандатов[8].

В разделе 1 для смешанной системы была предложена симметричная «формула смешения» – не менее одной трети и не более двух третей. Если использовать эту формулу и ограничить число мандатов, распределяемых по единому округу, числом 13, то смешанную систему можно будет применять при числе мандатов не менее 20, что соответствует нижнему порогу для обязательного применения смешанной или пропорциональной избирательной системы, установленному Федеральным законом от 20 марта 2011 года № 38-ФЗ.

4. Разбиение партийных списков на территориальные группы

Разбиение партийных списков на территориальные группы целесообразно для выборов в Государственную Думу, учитывая огромную территорию и большое разнообразие регионов нашей страны, а также на выборах законодательных органов больших и неоднородных по территории субъектов РФ. Такое разбиение (если оно осуществляется в разумных пределах) улучшает территориальное представительство и укрепляет связь избранных депутатов с избирателями.

Однако на муниципальных выборах разбиение списков на территориальные группы не дает каких-либо значимых преимуществ, поскольку поселения и городские округа имеют достаточно компактные территории, да и муниципальные районы обычно не слишком большие и достаточно однородные. Поэтому на таких выборах большее значение имеют недостатки разбиения списков – усложнение правил формирования списков и распределения мандатов, а также риск ухудшения территориального представительства в случае чрезмерного дробления списков[9].

Как показал анализ, законы большинства субъектов РФ не предусматривают разбиения списков на территориальные группы на муниципальных выборах. И такое решение, по нашему мнению, правильно. Есть также некоторый резон в положениях тех региональных законов, которые предоставляют муниципальным образованиям право предусматривать разбиение списков (Республика Башкортостан) или дают самим избирательным объединениям право разбивать свои списки (Владимирская и Рязанская области).

Однако мы полагаем совершенно недопустимым навязывание разбиения списков, как это имеет место в законах Курганской, Оренбургской и Томской областей. И это при том, что законы Курганской и Оренбургской областей допускают использование смешанной системы в поселениях! Особенно алогичным выглядит подход Закона Курганской области, когда разбиение списков предусмотрено для случая применения смешанной системы, где территориальное представительство обеспечивается за счет мажоритарной составляющей, но не для случая применения пропорциональной системы.

По-видимому, целесообразнее всего было бы просто запретить Федеральным законом разбивать списки на территориальные группы на муниципальных выборах.

5. Открытые списки

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П говорится, что «законодательное регулирование видов избирательных систем, в рамках которых происходит формирование состава представительных органов муниципальных образований, должно соотноситься с конституционной природой местного самоуправления как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти». Мы полагаем, что этот тезис имеет непосредственное отношение к вопросу о формах списков кандидатов при применении пропорциональной и смешанной избирательных систем.

Важность того момента, что депутаты на муниципальном уровне должны быть в максимальной степени приближены к избирателям, заставляет усомниться в допустимости использования на муниципальных выборах системы закрытых списков, при которой избиратель может голосовать только за список кандидатов целиком, но не может выразить свое отношение к отдельным кандидатам, входящим в состав списков.

В октябре 2010 года 19-я сессия Конгресса местных и региональных властей Совета Европы приняла рекомендации в отношении Российской Федерации, одна из которых гласит: «принимать меры для избежания того, чтобы на местных и региональных выборах представлялись закрытые списки». Наша позиция согласуется с данной рекомендацией.

Исходя из этих соображений можно было бы вообще запретить федеральным законом использовать закрытые списки на муниципальных выборах, как это предложено в проекте Избирательного кодекса РФ. Однако, учитывая, что в Российской Федерации пока еще крайне мало опыта использования открытых списков, можно предложить паллиативное решение: в случае применения смешанной системы разрешить использовать как открытые, так и закрытые списки (поскольку в данном случае у избирателя есть возможность голосовать за конкретных кандидатов в мажоритарных округах), но применение полностью пропорциональной системы допускать только в форме открытых списков.

Важно также отметить, что использованию на российских выборах открытых списков препятствует не только консерватизм законодателей и неприятие этой системы некоторыми из них из политических соображений, но и отсутствие должного регулирования данной системы в федеральном законодательстве. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» не содержит никаких гарантий избирательных прав граждан для случаев применения открытых списков: статьи этого закона об избирательном бюллетене, порядке голосования, порядке подсчета голосов, протоколе участковой избирательной комиссии и публикации итогов голосования никак не учитывают специфику таких списков. И этот недостаток необходимо устранить.

Так, один из важнейших вопросов при использовании открытых списков – структура избирательного бюллетеня (и соответственно – способ голосования). В законах Республики Саха (Якутия), Самарской и Ульяновской областей (как и в ряде законов о региональных выборах, действовавших ранее) предусмотрено наименее удачное, с нашей точки зрения, решение – указание избирателем в отдельной строке номера кандидата, за которого он голосует. Во-первых, такой способ голосования приводит к значительному числу ошибок: как показал анализ итогов голосования на выборах депутатов Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа 2004 года, многие избиратели, не поняв сути системы открытых списков, просто указывали вместо номера депутата номер списка, за который они голосовали[10]. Во-вторых, данный способ голосования наименее защищен от фальсификаций: написанное избирателем число обычно нетрудно изменить на другое.

Существуют более удачные варианты. Так, в Республике Косово в правой части бюллетеня расположены квадратики с номерами – столько квадратиков, сколько максимально возможно кандидатов в списке. Избиратель отмечает крестиком номер кандидата, за которого он голосует. При таком варианте гораздо труднее спутать номер кандидата с номером списка, и меньше возможности для фальсификаций. Остается только информационная проблема: избиратели должны знать номера кандидатов. В Косово она решалась тем, что в каждой кабине для голосования лежала брошюра со списками кандидатов[11].

Еще лучше вариант (он применялся на выборах депутатов Законодательного Собрания Тверской области 2005 года), когда в избирательный бюллетень включаются фамилии, имена и отчества всех кандидатов и против каждого помещается квадрат, в котором избиратель может сделать отметку. Такой подход, безусловно, увеличивает размер избирательного бюллетеня, но он в наибольшей степени обеспечивает осознанное голосование избирателей. Полагаем, что на муниципальных выборах, где число участвующих в выборах списков и число кандидатов в них невелико, данный подход предпочтителен.

Важное значение имеет также методика распределения мандатов внутри списка кандидатов. Законы Республики Саха (Якутия), Самарской и Ульяновской областей предоставляют муниципальному образованию выбор из двух методик: «рейтинговой» и «с использованием избирательных сумм списков кандидатов» (мы предпочитаем называть ее методикой «дополняющих голосов»).

Полагаем, что следует ограничиться одной методикой, которую целесообразно закрепить в Федеральном законе. Предпочтение мы отдаем методике «дополняющих голосов», поскольку она удовлетворяет критерию сводимости: если ни один избиратель не укажет своего предпочтения, распределение будет производиться в последовательности, установленной избирательным объединением; если все избиратели укажут свои предпочтения, распределение будет производиться исключительно в зависимости от полученных кандидатами голосов избирателей; в промежуточных случаях учитывается и то, и другое. «Рейтинговая» же методика в случае, когда все избиратели указывают свои предпочтения, не сводится к распределению исключительно в зависимости от полученных кандидатами голосов избирателей; более того, ее результат в основном не зависит от количества избирателей, не определившихся в своих предпочтениях в отношении кандидатов. Еще один недостаток «рейтинговой» методики – она предусматривает несколько числовых параметров, которые устанавливаются совершенно произвольно, но величина которых при этом существенно влияет на результат; один из таких параметров – шаг, с которым увеличиваются «партийные рейтинги» кандидатов. Так, в методических рекомендациях ЦИК России 2002 года[12] рекомендовалось уставить размер шага в 4 единицы (вследствие чего «партийный рейтинг» у первого кандидата получается в 5 раз больше, чем у последнего), а в законах Республики Саха (Якутия), Самарской и Ульяновской областей величина шага составляет 2 единицы (вследствие чего «партийные рейтинги» первого и последнего кандидатов различаются втрое).

Необходимо также гарантировать публикацию итогов голосования по каждому кандидату. Пока же Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусматривает обязательную публикацию только данных итоговых протоколов и при этом содержит исчерпывающий перечень строк протокола. В результате данные персонального голосования обычно отражаются не в самом протоколе, а в приложениях к нему, и региональные законы могут не предусматривать публикацию и/или обнародование данных, содержащихся в этих приложениях.

Еще одну проблему при использовании открытых списков представляет выбытие кандидатов, включенных в открытый список, после голосования. Это может происходить как по причине избрания данного кандидата в мажоритарном округе (если применяется смешанная система), так и по причине отказа избранного кандидата от мандата. Такое выбытие приводит к существенным искажениям волеизъявления избирателей и подрывает сам принцип открытых списков. Поэтому в случае применения смешанной системы желательно запретить выдвигать кандидатов одновременно по мажоритарному округу и в составе открытого списка. Что касается отказа кандидата от получения мандата без вынуждающих обстоятельств, то уже много лет обсуждается необходимость санкций за такие действия, которые вынудили бы партии отказаться от технологии «паровозов». Но если при использовании закрытых списков такие санкции желательны, то в случае открытых списков они просто необходимы.

6. Субъекты выдвижения списков кандидатов

Одним из главных аргументов экспертов, поддержавших в Конституционном Суде РФ требование о признании неконституционным применения пропорциональной системы на муниципальных выборах, был тот факт, что по действующему избирательному законодательству выдвигать списки кандидатов имеют право только политические партии и их структурные подразделения. По мнению ряда экспертов, политическим партиям не может быть предоставлено монопольное право выдвигать кандидатов на муниципальных выборах в силу того, что партии являются, с одной стороны, политическими, а с другой стороны, общефедеральными структурами[13].

Конституционный Суд РФ с своем Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П отметил: «В странах, основанных на принципах правовой демократии, непосредственное участие населения муниципального образования (с учетом его небольшой численности) в выборах органов местного самоуправления проявляется не только при голосовании, но и при выдвижении кандидатов в депутаты: на уровне местного самоуправления субъектами избирательного процесса выступают, как правило, функционирующие в рамках местного сообщества территориальные коллективы (общественные организации, профессиональные группы, организации по интересам и т.д.) сообразно их численности, организованности, степени участия в решении вопросов местного самоуправления в данном муниципальном образовании, а также граждане индивидуально…

В государствах, признающих Европейскую хартию местного самоуправления, при использовании пропорциональной избирательной системы на местном уровне наиболее распространенными субъектами избирательного процесса, формирующими корпус кандидатов в депутаты, обычно являются местные (так называемые "ратушные") партии и общественные объединения. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств также предусматривает возможность выдвижения кандидатов и (или) списков кандидатов политическими партиями (коалициями), иными общественными объединениями и другими субъектами права выдвижения кандидатов и (или) списков кандидатов, указанными в конституциях, законах…

Применение на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы в ее конкретной разновидности должно гарантировать возможно более полное и адекватное реальным предпочтениям избирателей выражение интересов социальных групп, образующих местное сообщество…

Участие в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения в сельских поселениях только представителей федеральных политических партий являлось бы неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах, что противоречило бы конституционной сущности местного самоуправления».

И хотя в резолютивной части Постановления Конституционного Суда эти соображения не были использованы, представляется очевидным, что наделение федеральных политических партий монопольным правом выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах если и не противоречит Конституции РФ, то является неоптимальным решением и наносит непоправимый ущерб развитию местного самоуправления в Российской Федерации.

В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о расширении круга субъектов выдвижения списков кандидатов при использовании пропорциональной системы (в том числе как элемента смешанной системы) на муниципальных выборах.

В принципе, возможны следующие варианты решения данной проблемы:

-        изменение партийного законодательства, в частности, допущение создания региональных и местных партий;

-        предоставление права выдвигать списки кандидатов иным, кроме политических партий, общественным объединениям;

-        предоставление права выдвигать списки кандидатов группам избирателей;

-        предоставление права участвовать в выборах по пропорциональной системе независимым кандидатам.

Разберем подробнее эти варианты.

Изменение партийного законодательства в части отказа от принципа существования исключительно общефедеральных партий было бы, с нашей точки зрения, желательно. Однако это – вопрос, затрагивающий целиком политическую систему Российской Федерации, и потому его не следует увязывать с решением проблем местного самоуправления. К тому же такая мера не сможет решить проблему в полной мере, поскольку организации, создаваемые на местном уровне, вряд ли могут носить политический характер.

Предоставление права выдвигать списки кандидатов группам избирателей потребует существенного изменения избирательного законодательства. Еще в 2002 году группы избирателей были исключены из числа субъектов избирательного процесса, поскольку чаще всего это были фиктивные образования, маскирующие реальное самовыдвижение кандидатов. При этом группы кандидатов и до 2002 года не имели права выдвижения списков кандидатов.

Предоставление права участвовать в выборах по пропорциональной системе независимым кандидатам решало бы в полной мере проблему реализации пассивного избирательного права граждан при использовании пропорциональной системы. Однако этот вариант имеет существенный недостаток. Поскольку такому кандидату не может быть предоставлено более одного мандата, то в случае получения им большой доли голосов значительная часть этих голосов «пропадает», и нарушается принцип пропорциональности. Кроме того, этот вариант также требует существенных корректив избирательного законодательства.

С нашей точки зрения, оптимальным решением было бы восстановление действовавшего до 2009 года права выдвигать списки кандидатов общественным организациям и общественным движениям, предусмотревшим возможность участия в выборах в своих уставах. С одной стороны, такое решение позволит значительно расширить круг потенциальных участников выборов по пропорциональной системе, снимет ограничение этого круга только федеральными политическими структурами, позволит выдвигать списки кандидатов организациям, нацеленным на защиту местных интересов, и тем самым позволит реализовать пассивное избирательное право на муниципальных выборах практически всем активным и адекватным гражданам.

С другой стороны, такое решение потребует внесения в федеральное законодательство лишь незначительных изменений, поскольку указанные общественные объединения остались в качестве субъектов избирательного процесса – они сохранили право выдвигать кандидатов по мажоритарным округам. Остается только добавить им право выдвижения списков кандидатов.

7. Выводы

Таким образом, мы предлагаем внести в федеральное законодательство следующие изменения.

1. Отменить положение части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которому законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Включить перечень всех допускаемых в Российской Федерации видов избирательных систем и условия их применения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» без права региональных законодателей сужать этот перечень. Установить, что муниципальные образования в своих уставах определяют избирательную систему для муниципальных выборов и ее отдельные параметры в соответствии с требованиями Федерального закона. Одновременно предусмотреть в данном Федеральном законе, какие избирательные системы и отдельные их параметры используются в случае, если устав муниципального образования отсутствует, уставом муниципального образования не определена избирательная система и/или ее отдельные параметры, либо определенные уставом муниципального образования избирательная система и/или ее отдельные параметры не соответствуют требованиями Федерального закона.

2. Уточнить норму Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», касающуюся числа голосов, которое имеет избиратель при проведении выборов по многомандатным избирательным округам.

3. Определить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», что при использовании смешанной системы по единому пропорциональному округу должно распределяться не менее одной трети и не более двух третей мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования.

4. Определить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» единую методику пропорционального распределения мандатов, которая должна использоваться на муниципальных выборах (вариант – определить несколько методик, из которых муниципальные образования могут выбрать одну). Предпочтение мы отдаем методике, основанной на методе Сент-Лагюе, и методике, основанной на методе наибольшего остатка, с коррекцией на случай, если список кандидатов, допущенный к распределению мандатов, не получает по результатам распределения ни одного мандата. Такая методика используется в законах о муниципальных выборах Курганской, Новгородской и Ульяновской областей.

5. Определить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», что при использовании на муниципальных выборах пропорциональной или смешанной системы по единому округу должно распределяться не менее 13 мандатов.

6. Запретить Федеральным законом разбивать списки на территориальные группы на муниципальных выборах.

7. Определить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…», что применение полностью пропорциональной системы допускается только в форме открытых списков.

Определить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» содержание избирательного бюллетеня и протокола об итогах голосования при применении открытых списков, уточнить порядок голосования и подсчета голосов, обязать избирательные комиссии публиковать результаты персонального голосования избирателей. Определить в качестве единой методики распределения мандатов внутри открытых списков методику с использованием избирательных сумм списков кандидатов. Запретить при использовании смешанной системы с открытыми списками одновременное выдвижение кандидата по единому и мажоритарному округам. Установить действенные санкции за отказ кандидата, избранного в составе открытого списка, от получения мандата.

8. Восстановить действовавшее до 2009 года право общественных объединений выдвигать списки кандидатов на муниципальных выборах.

Библиография:

Борисов И., Игнатов А. Конституционно-правовые аспекты выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по пропорциональной избирательной системе // Муниципальное право. 2011. № 3. С. 49–55.

Васильев В. Пропорциональная или мажоритарная? // Муниципальное право. 2011. № 3. С. 37–40.

Васильев В.И., Помазанский А.Е. Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах // Журн. рос. права. 2010. № 8. С. 16–26.

Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс, 2005.

Игнатенко В., Петров А., Праскова С. Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах как предмет научно-правовой экспертизы в конституционном судопроизводстве // Муниципальное право. 2011. № 3. С. 27–36.

Избирательный кодекс Российской Федерации – основа модернизации политической системы России / Под ред. А.Е. Любарева. М.: ГОЛОС, 2011.

Любарев А. Разбиение партийного списка на региональные группы: проблемы территориального представительства // Журнал о выборах. 2007. № 5. С. 37–42.

Любарев А., Кынев А. Политические партии не должны иметь монопольное право выдвижения кандидатов на муниципальных выборах // Муниципальное право. 2011. № 3. С. 45–48.

Любарев А.Е. Проблемы пропорционального распределения депутатских мандатов на муниципальных выборах // Муниципальная служба. 2011. № 4. С. 13–19.

Любарев А.Е. Системная взаимосвязь основных параметров пропорциональной избирательной системы // Право и политика. 2011. № 10. С. 1627–1638.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июля 2011 года № 15-П по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана // Собрание законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4557.

Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 25 декабря 2002 года № 167/1419-3 «О Методических рекомендациях по выбору вида пропорциональной системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // Вестник ЦИК РФ. 2002. № 11. С. 159–192.

Таагепера Р., Шугарт М.С. Описание избирательных систем // ПОЛИС. 1997. № 3. С. 114–136.

Титульный лист | Политика