Система выборов по партийным спискам, сложившаяся во многих странах в первой половине XX века, предусматривала разделение территории страны на несколько многомандатных округов и распределение мандатов пропорционально числу голосов, полученных партиями в этих округах. Исключениями были небольшие страны (например, Израиль), где выборы проходили по единому общенациональному округу. Тем не менее в России при выборе в 1993 году модели пропорциональной системы было решено проводить парламентские выборы по единому общефедеральному округу, несмотря на то что Россия – огромная страна с большим количеством регионов.

Однако именно большое количество регионов и значительное их неравенство по численности населения вынудили сделать такой выбор. Было абсолютно ясно, что при разделении территории России на 89 округов, соответствующих субъектам Федерации, в большинстве округов невозможно применить пропорциональную систему: на них пришлось бы всего два–три мандата, а то и один. В то же время образование многомандатных округов из территорий нескольких субъектов Федерации авторы первого закона о парламентских выборах сочли искусственным и недопустимым.

При этом разработчики российского законодательства нашли, на наш взгляд, весьма эффективный способ скомпенсировать недостаток, присущий единому округу. Было предложено разбивать федеральный список на региональные группы. Тем самым сохранялась возможность обеспечения территориального представительства и при выборах по партийным спискам. При этом сами избирательные объединения и блоки решали, какие регионы соединять, что позволяло избежать искусственности, неизбежной при принудительной процедуре.

В первом варианте, который применялся на выборах 1993 года, разбиение списка на группы было правом, а не обязанностью избирательного объединения. Кроме того, никак не ограничивался размер общефедеральной части списка. В результате норма оказалась малоэффективной. Из 13 участвовавших в выборах избирательных объединений разбили свой список только шесть (два из которых в Думу не прошли), причем у двух общефедеральные части были столь большими, что ни один кандидат из региональных групп мандатов не получил. В целом из 225 мандатов только 29 достались кандидатам, включенным в региональные группы.

На выборах 1995 года разбиение списка на региональные группы стало уже обязанностью. В результате длительных споров при подготовке закона появилась норма об ограничении общефедеральной части списка 12 кандидатами, что составляло пять процентов от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе.

В законе, действовавшем на выборах 1999 года, максимальный размер общефедеральной части списка был увеличен до 18 кандидатов. В результате от “БЛОКА ЖИРИНОВСКОГО” в Думу не попал ни один кандидат из региональной части списка.

Следует отметить, что требование закона об обязательном разбиении списка на группы можно было легко обойти. Так, в 1995 году некоторые блоки выделили в своих списках всего две региональные группы, одна из которых включала Эвенкийский автономный округ (субъект Федерации с наименьшим числом избирателей), а другая – все остальные регионы. Однако такого рода поведение было характерно лишь для маргинальных объединений и блоков. Серьезные избирательные объединения разбивали свои списки на значительное число групп. Так, на выборах 1995 года у КПРФ было 20 групп, у Объединения “ЯБЛОКО” – 51, у движения “Наш дом – Россия” – 85, у ЛДПР – 89.

На выборах 1999 года среднее число групп в списках несколько снизилось, так как партиям стали ясны негативные последствия слишком сильного дробления списка. Тем не менее число групп у большинства серьезных объединений и блоков было вполне солидным: у “БЛОКА ЖИРИНОВСКОГО” было 7 групп, у Объединения “ЯБЛОКО” – 16, у КПРФ – 20, у блока “МЕДВЕДЬ” – 26, у блока “ОТЕЧЕСТВО – ВСЯ РОССИЯ” – 36.

В законе, действовавшем на выборах 2003 года, было установлено, что число региональных групп должно быть не меньше семи. Размер общефедеральной части списка сохранился прежним (18 кандидатов) несмотря на то, что Комитет по государственному строительству (при согласии представителей ЦИК России) предлагал вернуться к норме, ограничивавшей эту часть 12 кандидатами.

На выборах 2003 года самым дробным был список Аграрной партии России (57 групп), четыре партии и блок, получившие более 3 процентов голосов (“Единая Россия”, “Родина”, СПС, блок “РОССИЙСКАЯ ПАРТИЯ ПЕНСИОНЕРОВ И ПАРТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СПРАВЕДЛИВОСТИ”), выделили в своих списках 28–31 группу. У КПРФ было 20 групп, у партии “ЯБЛОКО” – 15, и только ЛДПР обошлась минимумом в 7 групп.

Федеральное законодательство, обязав избирать не менее половины региональных депутатов по партийным спискам, предоставило субъектам Федерации практически полную свободу в выборе модели пропорциональной системы. Правда, ЦИК России первоначально рекомендовала регионам принимать либо систему открытых списков, либо модель с разбиением списков на региональные (точнее, субрегиональные) группы. Позднее к открытым спискам произошло охлаждение.

Однако в первые годы введения на региональных выборах смешанной системы разбивать списки на группы решились немногие субъекты Федерации. Так, в период с декабря 2003 года по декабрь 2005 года такая модель использовалась лишь в 8 регионах из 44. Начиная с марта 2006 года, она получила широкое распространение и была использована более чем в половине избирательных кампаний (17 из 33).

Региональные законодатели по-разному решают вопрос о порядке разбиения списков на группы. В большинстве субъектов Федерации группы привязаны к территориям одномандатных или многомандатных округов, образованных для избрания второй половины депутатского корпуса. При этом в одних регионах каждая группа должна соответствовать одному одномандатному (многомандатному) округу (Москва, Вологодская, Калининградская, Псковская области), в других – группе округов, определяемых региональным избиркомом (Пермский край, Ленинградская и Липецкая области), в третьих партиям предоставлена возможность компоновать группы из разного количества округов (Архангельская и Астраханская области).

В двух регионах, где выборы проходили полностью по пропорциональной системе, законы установили иную привязку субрегиональных групп: в Санкт-Петербурге – к территориям одномандатных округов, существовавших на предыдущих выборах, в Республике Дагестан – к территориям районов и городов.

Особого внимания заслуживает методика распределения мандатов между группами внутри партийного списка, однако этому вопросу следует посвятить отдельную статью.

Анализ результатов региональных выборов показывает, что при разбиении списков на слишком большое число групп часть территорий региона не имеет представительства в “пропорциональной половине” законодательного органа. Так, в Архангельской области, где закон обязывал разбивать списки не менее чем на 10 групп (при распределении по пропорциональной системе 31 мандата), депутатами, входившими в субрегиональные группы, были охвачены территории лишь 15 округов из 31. Не представленными остались города Котлас и Коряжма, большая часть округов Архангельска (5 из 8) и Северодвинска (4 из 5), а также большая часть южных районов – наиболее плюралистично голосующие территории, при этом самыми ущемленными оказались жители больших и средних городов.

В Астраханской области, где число групп также не могло быть менее 10 (при распределении по пропорциональной системе 29 мандатов), не представленными в “пропорциональной части” областного парламента оказались территории 5 округов из 29 (в том числе города Ахтубинск, Знаменск и часть города Астрахани).

В Вологодской области без представительства в “пропорциональной части” Законодательного Собрания остались территории 11 округов из 17, в Псковской области – 12 из 22. В Санкт-Петербурге, где все депутаты избирались по пропорциональной системе, не представленными в Законодательном Собрании, оказались 10 территорий из 50.

Закон, регулирующий выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва, помимо перехода на полностью пропорциональную систему, предусматривает существенное изменение правил формирования партийного списка. Общефедеральная часть списка ограничена тремя кандидатами. Минимальное число региональных групп увеличено до 80 (то есть более чем в 10 раз). Регионы с числом избирателей более 1,3 миллиона разрешено разбивать на несколько групп (соответствующие этим группам территории устанавливаются решением ЦИК России). При объединении регионов в одну группу численность избирателей на соответствующей территории не должна превышать 3 миллиона. Группы должны охватывать все субъекты Федерации. Запрещено образовывать группы из не граничащих между собой регионов (за исключением анклавной Калининградской области).

Следует отметить, что в первоначальной редакции закона, принятой в 2005 году, правила были еще более жесткими. Регионы с числом избирателей более 3 миллионов требовалось обязательно разбивать на несколько групп, и число групп в списке должно было быть не менее 100. Сегодня, когда партии разбивают свои списки менее чем на 100 групп, уже очевидно, что это было чрезмерное требование. Однако, по нашему мнению, и минимум в 80 групп, установленный действующей редакцией, чрезмерен, как будет показано ниже.

Непродуманным нам представляется и ряд других норм действующего закона. Например, оказалось, что Республика Адыгея не может быть объединена ни с каким регионом, кроме Калининградской области, поскольку она граничит только с Краснодарским краем, объединение с которым невозможно из-за превышения трехмиллионного лимита. Объединение же Адыгеи с Калининградской областью абсурдно с географической точки зрения. В связи с этим можно высказать следующие соображения.

Во-первых, трехмиллионный лимит имел смысл тогда, когда он распространялся на все группы без исключения. После того как было разрешено не дробить крупные регионы, такие как Москва и Московская область, данное ограничение следовало смягчить и для групп, образуемых путем объединения регионов. Полагаем, что целесообразно было увеличить лимит до 8 миллионов, чтобы можно было создавать группы, уравновешивающие Москву по числу избирателей.

Во-вторых, ошибочным представляется запрет на объединение в группу не граничащих между собой регионов. Это правило придумано по аналогии с правилами нарезки избирательных округов. Однако здесь есть принципиальная разница. Нарезка округов затрагивает все партии и потому может использоваться для создании одной из партий преимуществ перед другими. Для предотвращения таких действий, именуемых джерримендерингом, и установлены жесткие требования к порядку нарезки. В противоположность этому, каждая партия формирует группы списка самостоятельно, не затрагивая интересы других партий.

Очевидно, что есть регионы, не граничащие между собой, но расположенные достаточно близко и имеющие много общих черт и проблем. В качестве примера можно привести ту же Адыгею и Карачаево-Черкесскую Республику или республики Мордовия и Марий Эл. Нет никаких серьезных оснований запрещать партиям объединять такие регионы в одну группу. На фоне таких запретов особенно несуразным выглядит право объединять Калининградскую область с любым регионом России.

Довольно скоро пройдут выборы депутатов Государственной Думы, мы узнаем, как распределятся мандаты, и можно будет сделать вывод, насколько удалось на этих выборах обеспечить представительство регионов. Однако при этом будет реализован один из возможных вариантов. Для того чтобы понять, какие возможности и риски в принципе таит действующий закон, необходимо прибегнуть к методам моделирования.

Рассмотрим четыре крайних варианта формирования партийного списка в рамках действующего закона. Все они предусматривают полное покрытие территории страны региональными группами. Варианты с неполным покрытием части территорий отдельных регионов мы в данной статье не рассматриваем.

Региональный вариант. Каждая группа соответствует субъекту Федерации. Число групп – 85, минимальная по численности избирателей группа (Ненецкий АО) – 30 тысяч избирателей, максимальная (Москва) – 7 миллионов избирателей.

Минимальный вариант. 75 групп соответствуют субъектам Федерации, а 5 групп образуются объединением двух регионов (Ненецкий АО с Архангельской областью, Чукотский АО с Магаданской областью, Агинский Бурятский АО с Читинской областью, Усть-Ордынский Бурятский АО с Иркутской областью, Еврейская автономная область с Хабаровским краем), в результате чего исчезают четыре самые малочисленные группы и еще две объединяются в более крупную. Число групп – 80, минимальная по численности избирателей группа (Республика Алтай) – 137 тысяч избирателей, максимальная (Москва) – 7 миллионов избирателей.

Максимальный вариант. Все регионы с числом избирателей более 1,3 миллиона делятся на максимально возможное число групп. Никакие регионы не объединяются. Число групп – 153, минимальная по численности избирателей группа (Ненецкий АО) – 30 тысяч избирателей, максимальная (Ленинградская область) – 1,28 миллиона избирателей.

Равномерный вариант. Предлагаем вариант разбивки, исходя из стремления в максимально возможной степени выровнять группы по численности избирателей. И хотя у нас нет доказательств, что данная разбивка оптимальна по заданному условию, но она, по-видимому, близка к этому, поскольку закон оставляет не очень много возможностей для маневра. Принцип разбиения следующий: регионы с числом избирателей более 1,7 миллиона разбиваются на части (в основном на число частей, вдвое меньшее максимально возможного); регионы с числом избирателей менее 700 тысяч объединяются по возможности друг с другом, а при отсутствии такой возможности – с более крупными регионами. При этом число групп получилось равным 91, минимальная по численности избирателей группа (Бийская, Алтайский край) – 650 тысяч избирателей, максимальная (Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО) – 1,83 миллиона избирателей.

Далее можно вычислить, какое количество групп при разных вариантах разбивки останется без мандатов в зависимости от числа мандатов, распределяемых между региональными группами, а также исходя из предположения, что активность избирателей и голосование за партии по регионам будет равномерным. Разумеется, это очень грубое приближение, однако оно одновременно дает возможность абстрагироваться от партийной специфики и рассматривать ситуацию для общего случая.

Как видно из таблицы, даже при распределении 240 мандатов (то есть более половины от общего числа депутатов Государственной Думы) ни минимальный, ни максимальный, ни региональный варианты не обеспечивают получение мандатов всеми группами. В то же время равномерный вариант позволяет получить мандаты всем группам при распределении 92 мандатов и более.

Существует точка зрения, что при наличии верхней палаты парламента, в которой обеспечивается представительство регионов, для нижней палаты важно лишь политическое представительство, а территориальное представительство не имеет существенного значения. Однако мы не можем согласиться с такой позицией, во всяком случае, применительно к Российской Федерации. Во-первых, Россия – федеративное государство, и потому интересы регионов необходимо учитывать при формировании обеих палат парламента. Это подтвердил в 1998 году Конституционный Суд Российской Федерации, признавший право каждого субъекта Федерации на представительство в Государственной Думе, несмотря на то что для обеспечения такого представительства пришлось допустить существенное отступления от принципа равного избирательного права. Во-вторых, палаты Федерального Собрания имеют разные функции, поэтому представительство регионов в Совете Федерации не может компенсировать отсутствие такого представительства в Государственной Думе. В-третьих, речь идет не только о представительстве тех или иных территорий, но и о представительстве избирателей, проживающих на данных территориях.

Конечно, с формальной точки зрения любой депутат является представителем всего населения страны. Но чтобы парламент реально выполнял свою функцию представительного органа власти, важно обеспечить как можно более тесную связь депутатов с избирателями. Собственно говоря, требование закона о разбиении партийных списков на группы и обосновывалось приближением депутатов к избирателям. Однако, как мы видим, чрезмерное дробление списков ведет к противоположному результату.

Полагаем, что в идеале каждый избиратель должен иметь своего депутата. При этом понятие “свой депутат” имеет два аспекта. Во-первых, это должен быть депутат, за которого избиратель голосовал – персонально или как за кандидата, включенного в партийный список. Во-вторых, депутат должен быть достаточно доступен для избирателя, вести прием на соответствующей территории и т.п.

При выборах по одномандатным округам обеспечивается приближение депутатов к избирателям (в той мере, в какой это позволяет огромная территория страны и ее регионов), но не обеспечивается первое условие. Даже при системе абсолютного большинства депутат может быть избран лишь половиной избирателей, а при системе относительного большинства доля избирателей, проголосовавших за избранного кандидата, иногда оказывается ниже 20%.

При выборах по партийным спискам доля избирателей, голосовавших за списки, допущенные к распределению мандатов, может быть довольно высока, особенно если отказаться от завышенного заградительного барьера. В некоторых российских регионах эта доля превышала 90 процентов. На выборах в Государственную Думу, правда, данная доля пока ни разу не превышала 88 процентов, а один раз даже оказалась на уровне 50,5 процента, но это все равно выше, чем средний уровень поддержки кандидатов в одномандатных округах. В то же время депутаты, избранные по партийным спискам, были менее доступны для избирателей.

При смешанной системе эти свойства двух ее компонент в значительной степени компенсировали недостатки друг друга, обеспечивая представительный характер Государственной Думы. Переход на полностью пропорциональную систему требует более серьезно решать проблему приближения к избирателям депутатов, избранных по партийным спискам.

Исходя из указанных выше критериев, необходимо, чтобы в каждой фракции депутаты представляли все регионы страны, то есть всех избирателей, голосовавших за список данной партии. Для обеспечения этого у любой партии должна быть возможность разбивать свой список на группы так, чтобы число групп было не больше, чем число мандатов, которое данная партия надеется завоевать. Еще лучше, если число групп будет в 1,5–2 раза меньше этого числа мандатов – это будет сильнее стимулировать кандидатов, включенных в региональные группы.

Разумеется, партия может ошибиться в своем прогнозе результатов выборов или просто проигнорировать приведенные выше соображения. Однако это будет уже проблема избирателей данной партии. Закон же должен дать всем партиям возможность обеспечить территориальное представительство своих избирателей.

Исходя из этого, полагаем, что минимальное число региональных групп на выборах депутатов Государственной Думы должно быть снижено до 15–20. На региональных выборах это число должно быть совсем небольшим: для большинства субъектов Федерации – два–три.

А.Е. Любарев,
руководитель Дирекции программ мониторинга избирательный кампаний
Независимого института выборов,
кандидат юридических наук

Опубликовано в "Журнале о выборах", 2007, № 5, с. 37-42

Титульный лист | Политика