4.8. Продвижение проекта Избирательного кодекса в 2011–2012 годах
4.8.2. Внесение проекта Избирательного кодекса в Государственную Думу
4.8.3. Дальнейшая судьба проекта Избирательного кодекса
После окончания работы над проектом Избирательного кодекса передо мной встала задача пропагандировать его в своих публикациях. И я начал ее осуществлять.
В марте 2011 года я опубликовал на сайте МОИ три статьи, в которых в том или ином контексте обращал внимание на проект Избирательного кодекса, – «Пожалейте региональных законодателей» (11.03.2011), «Мифы господина Чурова» (24.03.2011) и «Не надо навязывать муниципальным образованиям партийные списки» (25.03.2011). Тогда же я написал статью для газеты «Гражданский голос», она была опубликована в июне под заголовком «Кодекс шагает по стране».
В начале июня 2011 года я завел блог на сайте радиостанции «Эхо Москвы» (когда сайт был закрыт, я перенес все свои посты из этого блога на свой персональный сайт). Однако, вопреки своим планам, я в постах не так уж часто упоминал проект Избирательного кодекса. Так, из 12 публикаций в июне о Кодексе речь шла только в двух. В первой («Допустима ли пропорциональная система на муниципальных выборах?», 10.06.2011) он был лишь упомянут.
Вторая публикация была ему посвящена. Она называлась «Проект Избирательного кодекса – год после презентации». В ней я, в частности, писал: «Впечатление от этих итогов – двойственное. С одной стороны, мы почувствовали достаточно широкую поддержку. Нет, конечно, была и отрицательная реакция, но – с избеганием открытой полемики… Но в основном мы при обсуждении слышали положительную реакцию».
Далее я приводил высказывания коллег:
·
Важность и актуальность проделанной работы трудно переоценить.
Проект полностью отвечает коренным потребностям российского общества
(М.А. Федотов).
· Проект Кодекса – это знамя борцов за демократию, которое сегодня может их объединить (О.В. Шеин).
· Одно из главных его достоинств – то, что он превращает выборы в реальный инструмент народовластия и дает избирателям возможность для реальной реализации положения статьи 3 Конституции (Ю.А. Дмитриев).
· Нет ни одной болевой точки российского избирательного процесса, которую бы авторы Кодекса оставили незамеченной (Б.А. Макаренко).
· Этот проект Кодекса уже стал политической и юридической реальностью (К.В. Киселев).
·
Урок двадцатилетней давности сейчас очень важен и для властей (не
довести до взрыва), и для оппозиции (готовить новые кадры и институты).
Вот только кто эти уроки усвоил? Пока я знаю всего лишь один пример, маленький,
но симпатичный – альтернативный Избирательный кодекс (Д.И. Катаев)…
И далее: «Но, с другой стороны, это все высказывания персональные. А на уровне организаций – тишь. Проект пока официально не поддержала не только ни одна партия, но даже ни одно общественное объединение. Можно отметить лишь только одно положительное (и то – с оговорками) заключение организации: Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования отметил, что "проект Кодекса можно назвать шагом вперед в российском избирательном законодательстве", но предложил сделать его еще радикальнее…
Приближается избирательная кампания по выборам в Государственную Думу. И хотелось бы, чтобы проект Избирательного кодекса (или шире – вопрос о реформе избирательного законодательства) стал одним из важных компонентов повестки дня этой кампании».
Из июльских публикаций Избирательный кодекс был упомянут только в одной – «Последние изменения избирательного законодательства перед выборами в Государственную Думу» (31.07.2011). В августе такие упоминания были в постах «Назначение выборов: формальность или нечто большее?» (15.08.2011) и «Вернутся ли в Думу одномандатники» (26.08.2011).
6 сентября я написал пост «Избирательная кампания – время для обсуждения проекта Избирательного кодекса». Начал его так: «Избирательная кампания – это период, когда все дефекты избирательного законодательства становятся явными и на них обращают внимание миллионы людей. С другой стороны, избирательная кампания по выборам в Госдуму – это время представления партиями своих программ, и в этих программах обычно определенное внимание уделяется и вопросам изменений законов о выборах. Поэтому сейчас самое время вернуться к обсуждению подготовленного нами проекта Избирательного кодекса РФ».
И завершил пост так: «Мы убеждены, что наш проект соответствует стратегическим интересам всех политических партий, поскольку создает основу для честных выборов, четкие и понятные правила игры. Но есть две проблемы. Во-первых, отдельные положения проекта могут противоречить некоторым тактическим установкам партий – поскольку есть у партий стремление улучшить свое положение за счет конкурентов, в том числе и за счет отсечения непартийных кандидатов. Но это дает лишь тактический выигрыш, который оборачивается стратегическим проигрышем. Поэтому вопрос как раз в том, насколько партии будут способны предпочесть стратегию тактике. Второй момент связан с тем, что Кодекс направлен на ослабление влияния внутрипартийных бюрократов и усиление влияния политиков. Поэтому он может встречать сопротивление партийной бюрократии, но мы надеемся на поддержку партийного актива и мы чувствуем поддержку этого актива.
Сейчас момент, когда партии дорабатывают свои программы, которые будут утверждены на их съездах. Найдутся ли партии, готовые поддержать наш проект Избирательного кодекса? Войдут ли идеи, заложенные в проекте Кодекса, в партийные программы? Скоро мы получим ответы на эти вопросы. Но думаю, что и избиратели должны активнее воздействовать на партии, чтобы те лучше чувствовали потребности общества. Необходимо, чтобы вопрос о реформе избирательного законодательства стал одним из важных компонентов повестки дня этой кампании».
10 сентября я выступил на съезде партии «Яблоко», рассказал о проекте Избирательного кодекса и призвал поддержать его. Но мои призывы и посты не дали нужного эффекта: ни одна партия тогда проект не поддержала.
В октябре я написал статью для газеты «Гражданский голос», которая была опубликована в ноябре под заголовком «Кодекс против недостатков». В ней я, в частности, писал: «В ходе кампании региональных и муниципальных выборов 13 марта 2011 года мы выявили более двух десятков проблем, которые решаются в рамках нашего проекта Избирательного кодекса. Сейчас, когда идет кампания по выборам в Государственную Думу, в законодательные органы 27 регионов и в органы власти нескольких тысяч муниципальных образований, мы вновь сталкиваемся с проблемами, которых бы не было, если бы действовал наш Избирательный кодекс».
Упомянул я Избирательный кодекс еще в нескольких постах: «Качество региональных законов о муниципальных выборах» (22.09.2011), «Экспертная деятельность приравнена к подрывной» (06.10.2011), «Служить бы рад, прислуживаться тошно» (27.10.2011), «Сбор подписей избирателей и регистрация кандидатов и партсписков» (28.10.2011), «Что партии пишут в своих программах про выборы» (15.11.2011), «О программе политический реформы» (24.12.2011), «Как добиваться выполнения резолюций митингов 10 и 24 декабря?» (03.01.2012). Был упомянут наш проект и в моей статье «Издержки политизации», опубликованной в «Независимой газете» 6 октября 2011 года.
22 декабря 2011 года в ответ на последнее послание Дмитрия Медведева я написал пост «Послание президента и Избирательный кодекс». В нем я, в частности, писал: «И все же сделанные предложения – шаг в правильном направлении. И потому общество должно не только их критиковать, но и предлагать в необходимых случаях свой вариант корректировки. В связи с этим я должен напомнить, что у нас уже есть готовый проект комплексной реформы избирательного законодательства – проект Избирательного кодекса РФ. И, если отвлечься от деталей, предложения Президента созвучны тому, что предлагаем мы… Остается добавить, что в проекте Избирательного кодекса РФ есть еще много того, о чем Президент не сказал. В первую очередь я бы отметил упрощение системы регистрации кандидатов и партийных списков, чтобы не позволить избиркомам произвольно отказывать в регистрации. И, конечно, меры, направленные против фальсификаций. Думаю, что обществу сейчас было бы правильно требовать принятия нашего Избирательного кодекса».
4.8.2. Внесение проекта Избирательного кодекса в Государственную Думу
Январь 2012 года был временем интенсивного обсуждения проблем реформы политической системы. После выборов в Государственную Думу 4 декабря 2011 года в Москве прошли беспрецедентные митинги протеста. 22 декабря президент Дмитрий Медведев огласил свое послание, в котором был предложен ряд мер, названных политической реформой. И с самого начала января, невзирая на новогодние каникулы, общественность начала эти проблемы активно обсуждать (об этом я напишу в другом разделе).
11 января 2012 года Ассоциация «ГОЛОС» и «Либеральная миссия» провели в Высшей школе экономики семинар «Политическая реформа: шаг вперед или имитация? Общественная экспертиза законопроектов». Первый доклад на нем сделал Владимир Рыжков, второй – я. В своем выступлении я, в частности, сказал:
«Наверное, здесь собравшиеся практически все знают, что мы под эгидой Ассоциации "Голос" подготовили проект избирательного кодекса, который как раз с нашей точки зрения отвечает на те главные вызовы и преодолевает те основные недостатки, которые присущи избирательному законодательству. И поэтому я бы предложил не как-то исправлять поправками законопроект от президента, а внести в Государственную думу наш проект избирательного кодекса, агитировать за него, и добиваться его принятия, поскольку он отвечает всем требованиям, он отвечает резолюции не только Болотной площади, но было одновременно решение Совета по развитию гражданского общества и правам человека при президенте о том, что необходимо менять избирательное законодательство. Поэтому я здесь предлагаю все-таки бороться за принятие избирательного кодекса».
После меня выступал депутат Государственной Думы от «Справедливой России» Валерий Зубов. Он про наш проект ничего не сказал. Но после семинара я с ним поговорил, и он выразил готовность обсудить с руководителями фракции возможность внесения проекта Избирательного кодекса в Думу.
Дальше сразу же началась переписка. 12 января я писал: «Сам проект Кодекса готов (там, конечно, еще есть над чем поработать, но это можно оставить на 2-е чтение, если, конечно, до него дойдет). Но нужно еще как минимум четыре документа. Проект Федерального закона о введении ИК в действие, пояснительная записка, перечень актов и финансово-экономическое обоснование. Поскольку эти все документы сильно связаны с конъюнктурой, я их пока не делал. И по ним у меня есть вопросы… Серьезный вопрос касательно ч. 3 ст. 104 Конституции. Можно ли избежать необходимости получать заключение Правительства? В проекте ИК есть положения, которые будут расценены как требующие увеличения бюджетных расходов на выборы… Если в ФЗ о введении в действие ИК написать, что такие положения вводятся не в текущем году, то позволит ли это избежать необходимости получить предварительно заключение Правительства?».
13 января: «Мы не обсуждали сроки внесения проекта Избирательного кодекса. Я думаю, что было бы хорошо внести его до 4 февраля. Сильно спешить не стоит, надо поработать над документами, о которых я писал в прошлом письме. Но затягивать тоже плохо. Остается главная проблема – заключение Правительства. Жду от Вас соображений по этому вопросу». Зубов в этот же день ответил по поводу заключения Правительства: «В этом вопросе спорно, но будем без заключения».
17 января я послал Пояснительную записку к проекту Избирательного кодекса. В тот же день я послал еще одно письмо, где писал: «Мне представляется, что оптимальным сроком для внесения в Думу проекта Избирательного кодекса было бы 27 января – день, когда Дума будет слушать Чурова (или день накануне – 26 января). К этому времени я смогу подготовить всю необходимую документацию, а также еще раз вычитать и при необходимости подкорректировать текст проекта».
19 января я послал проект федерального закона о вступлении Избирательного кодекса в силу, пояснительную записку к этому проекту, а также финансово-экономическое обоснование и перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию.
24 января я писал Шибановой: «Сейчас я разговаривал с Зубовым. Он, видимо, после разговора с начальством сказал, что они приняли решение вносить Кодекс. Правда, они до пятницы будут его изучать, после чего решат, будут ли вносить наш текст в неизменном виде, или внесут свою правку. Также только в пятницу он сможет сказать, когда они его будут вносить».
27 января я доработал проект, то есть создал пятую его редакцию (впрочем, изменений в этот раз было внесено немного) и послал ее Зубову.
Дальше была переписка, из которой можно было понять, что депутаты и руководители фракции пытаются разобраться в нашем проекте. Прошло еще немного времени, и 20 февраля Григорий Мельконьянц переслал мне скан письма от Сергея Миронова, датированного 13 февраля. В нем, в частности, говорилось:
«Фракция "Справедливая Россия" предлагает отменить:
· досрочное голосование на выборах и референдумах любого уровня;
· избирательный залог как форму поддержки выдвижения кандидатов;
· необходимость сбора подписей избирателей в случае выдвижения кандидатов на выборах политическими партиями (за исключением выборов Президента Российской Федерации).
В случае согласия с нашими предложениями фракция "Справедливая Россия" готова внести представленный проект Избирательного кодекса Российской Федерации с учетом дальнейшего конструктивного сотрудничества при доработке его во втором чтении».
Я тут же написал Зубову и Илье Пономареву: «Сегодня мы получили письмо от С.М.Миронова, в котором внесение проекта Избирательного кодекса обусловлено нашим согласием на удаление досрочного голосования, избирательного залога и подписей для кандидатов от партий. Это условие мотивируется принципиальной позицией вашей фракции. Вопрос этот потребует в первую очередь обсуждения среди экспертов Ассоциации, после чего, по-видимому, предстоит совместное обсуждение. Мне остается лишь выразить сожаление, что эти проблемы не были обозначены на более раннем этапе». На следующий день Пономарев мне ответил: «Миронов мне сказал – вносим без правок, а потом правим во втором чтении».
В тот же день я ответил: «Мы пока … не понимаем главного: что означает … "в случае согласия с нашими предложениями"? Если это означает согласие на правку во втором чтении, то нам непонятно, почему вы у нас просите "добро" – внесенный в ГД законопроект начинает жить своей жизнью. Если же это означает правку перед внесением, то это потребует принятия немедленного решения. Заранее не берусь предсказать, каким оно будет, но сам я придерживаюсь той точки зрения, что поскольку этот проект – общественный, то для принятия решения ваши предложения должны быть обсуждены на некой представительной площадке. Мы могли бы организовать такое обсуждение, но не быстрее чем через неделю. Что касается нашего отношения к трем вашим предложениям, то можно предвидеть, что на отказ от досрочного голосования мы пойдем (в силу непопулярности этого института, несмотря на наше убеждение в его необходимости), а вот на отказ от залога – вряд ли (и нам странно, что СР, неоднократно регистрировавшая свои списки по залогу, настаивает на отказе от него). Вопрос о подписях в поддержку партийных выдвиженцев требует более детального обсуждения». Пономарев мне ответил: «Речь о правках во втором чтении».
Я ответил: «Тогда я не очень понимаю, что от нас требуется? Достаточно ли будет написать, что мы не возражаем против того, чтобы депутаты от СР при подготовке законопроекта ко второму чтению вносили в него поправки, которые сочтут нужными?». Пономарев отреагировал : «Именно так».
Мы с Шибановой согласовали текст ответа Миронову и 22 февраля послали его от имени обоих (в этот момент «ГОЛОС» лишился офиса в Хохловском переулке, и отправлять письмо пришлось по электронной почте):
«Благодарим за готовность внести в Государственную Думу проект Избирательного кодекса Российской Федерации. Избирательный кодекс был создан в рамках общественного проекта, и внесение его в Государственную Думу фракцией "Справедливая Россия" будет означать способность фракции прислушиваться к мнению общества и выражать его интересы.
Вместе с тем мы не подвергаем сомнению право депутатов фракции "Справедливая Россия" вносить в законопроект поправки. Мы готовы к дальнейшему сотрудничеству с фракцией, в том числе и в рамках работы над данным законопроектом».
29 февраля 2012 года депутаты С.М. Миронов, Н.В. Левичев, О.А. Оганян, М.В. Емельянов и В.М. Зубов внесли в Думу проект Избирательного кодекса и проект федерального закона «О введении в действие Избирательного кодекса Российской Федерации». Позже, 2 апреля, к ним присоединился И.В. Пономарев.
А пока шел процесс взаимодействия со «Справедливой Россией», мы решили усилить пиар-кампанию. 24 января 2012 года в РИА «Новости» прошла пресс-конференция Рабочей группы по избирательным правам Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. На следующий день я писал в своем блоге на сайте радиостанции «Эхо Москвы»:
«На ней неожиданно для меня зашла речь о нашем проекте Избирательного кодекса, и мне предоставили слово (я не был заявлен как участник и сидел в зале). То ли от неожиданности, то ли от ошибочной уверенности, что все и так знают про проект, разработанный под эгидой ассоциации "ГОЛОС", и про то, что я работаю в этой ассоциации, я ничего не сказал про "ГОЛОС" и его роль в создании Избирательного кодекса. И уже вечером увидел, что журналисты РИА "Новости" написали, что проект Кодекса разработан президентским Советом по правам человека. Ну что ж. Хоть это и должно быть обидно ассоциации "ГОЛОС", но под маркой "проекта, разработанного президентским советом", шансы Избирательного кодекса на принятие, вероятно, повышаются».
31 января 2012 года «Независимая газета» опубликовала мою статью под заголовком «Недостаточность точечных мер». Я начал статью так: «Когда три года назад мы начинали работу над проектом Избирательного кодекса, у многих возникал вопрос: понадобится ли он в ближайшее время, не работаем ли мы на далекую перспективу? И самые мудрые на этот вопрос отвечали предельно просто: когда бы кодекс ни понадобился, он должен быть к этому времени готов!».
Далее я цитировал резолюцию митинга на Болотной площади 10 декабря 2011 года, послание президента от 22 декабря 2011 года, решение Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека от 23 декабря 2011 года и Итоговый отчет миссии ОБСЕ БДИПЧ по наблюдению за выборами в Государственную Думу 4 декабря 2011 года. И продолжил: «В ответ на все эти рекомендации и требования мы сегодня можем заявить: проект комплексной реформы избирательного законодательства, проект демократизации избирательного законодательства существует – это наш проект Избирательного кодекса Российской Федерации…
Правда, пока еще многим кажется, что проще идти другим путем. Мол, кодекс – это сложно, это будет долго приниматься. Не легче ли внести в избирательное законодательство десяток точечных изменений – и все проблемы будут решены? Полагаю, что это – ложный путь. Либо это не будет легче, либо основные проблемы не будут решены…
Короче говоря, десятком точечных изменений не обойтись. А если поправок будет несколько десятков, то работа над ними станет делом еще более сложным, чем принятие единого Избирательного кодекса. И главное – не будет никаких гарантий, что эти десятки поправок будут сочетаться друг с другом, а не приведут к еще большему хаосу. В общем, пришло время для принятия Избирательного кодекса!»
9 февраля Правозащитный совет России (Людмила Алексеева, Валерий Борщев, Светлана Ганнушкина, Олег Орлов, Лев Пономарев, Алексей Симонов, Лилия Шибанова) направил в Государственную Думу (в адрес председателя Думы и руководителей четырёх думских фракций) обращение в поддержку Избирательного кодекса – с призывом внести проект на рассмотрение Думы. Это обращение было поддержано рядом общественных деятелей и экспертов (всего 21 человек, среди них – пять членов Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека; к 29 февраля их число возросло до 30).
14 февраля на сайте Forbes.ru появилась моя статья «Как нам переделать систему выборов». В ней я достаточно подробно объяснял, в чем преимущества проекта Избирательного кодекса перед действующим законодательством.
Избирательный кодекс я упоминал также в своих постах «Избирательная система для Госдумы: хватит блуждать в трех соснах» (27.01.2012), «Избирательные комиссии – ключевой элемент избирательной системы» (29.01.2012), «Избирательный кодекс получает поддержку» (07.02.2012), «Рабочая группа по политреформе: что от нее ждать?» (22.02.2012).
И, наконец, 29 февраля я опубликовал пост «Проект Избирательного кодекса РФ официально внесен в Государственную Думу». В нем я, в частности, писал: «Сегодня может показаться, что шансы нулевые. Но ведь еще вчера (я имею в виду до 4 декабря 2011 года) казалось, что нет даже шансов на его внесение в Думу. Ситуация меняется на глазах… Сегодня – время для стратегических задач. И одна из них – демократизация избирательного законодательства. Таково требование митингов (Болотной, проспекта Сахарова и т.д.). Такова рекомендация Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека. Таково пожелание практически всех оппозиционных сил, да и среди представителей власти, по моим ощущениям, довольно много сторонников движения в этом направлении… Принятие проекта Избирательного кодекса РФ с момента его внесения в Государственную Думу как раз и должно стать таким общим требованием всех сторонников демократизации. Сегодня Избирательный кодекс – это уже в полной мере общественный проект».
Проект, внесенный в Думу, был опубликован Юрием Дмитриевым по его собственной инициативе в марте – мае 2012 года в нескольких номерах журнала «Право и жизнь».
4.8.3. Дальнейшая судьба проекта Избирательного кодекса
