Президент на днях подписал три закона, вносящие изменения в
избирательное законодательство (информация об этом появилась только вчера, 27
июля). Вот краткий комментарий по поводу этого события.
1. Сначала немного статистики. Вместе с этими тремя законами получается, что
за период работы Думы шестого созыва и президентских полномочий Д.А. Медведева
изменения в избирательное законодательство вносились 31 раз, в том числе в
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие
в референдуме граждан Российской Федерации» – 27 раз, в Федеральный закон «О
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации» – 16 раз, в Федеральный закон «О выборах Президента Российской
Федерации» – 8 раз. С июня прошлого года, когда представители ЦИК и Госдумы в
своих интервью заявили, что «действующее избирательное законодательство
оптимально» и «вряд ли сейчас стоит что-то принципиально менять в
избирательном законодательстве: для федеральных выборов оно практически
разработано во всех своих аспектах», изменения в это самое «оптимальное»
избирательное законодательство были внесены 13 раз.
2. Некоторые законы принимаются довольно быстро: от внесения проекта в Думу до
подписания закона Президентом проходит менее трех месяцев. Более трудная
судьба у законопроекта, направленного на реализацию Постановления
Конституционного Суда РФ от 22 июня 2010 года № 14-П (которое признало
неконституционным лишение российского гражданина, имеющего вид на жительство в
другом государстве, права быть членом избирательной комиссии). Сначала
Правительство РФ полгода готовило этот довольно короткий законопроект и внесло
его в Думу только 20 декабря 2010 года. А потом он за 7 месяцев так и не дошел
до первого чтения. Вот так депутаты относятся к Конституционному Суду!
3. Хотя три подписанных закона были спешно приняты в преддверии выборов в
Государственную Думу, они в большей степени нацелены на уточнение правил
проведения региональных и муниципальных выборов. На проведение федеральных
выборов влияние (прямо скажем, минимальное) из этих трех законов может оказать
только Федеральный закон от 25 июля 2011 года № 262-ФЗ, уточняющий процедуры
голосования «на дому».
4. Общей тенденцией изменений, вносимых в Федеральный закон «Об основных
гарантиях избирательных прав…», можно считать увеличение доли федеральных норм
прямого действия и соответственно уменьшение возможностей регионального
законодателя. Хотя еще недавно некоторые правоведы сетовали, что федеральный
законодатель фактически монополизировал право законотворчества в сфере
избирательных отношений, а перечень полномочий субъектов РФ в рассматриваемой
области сведен к нулю. Однако это было не совсем так: у регионального
законодателя сохранялись возможности по-своему решать определенные вопросы, в
том числе и затрагивающие права граждан, и чаще всего эти возможности
использовались для ограничения избирательных прав.
Так, до последнего времени именно региональные законодатели определяли для
региональных и муниципальных выборов форму подписного листа, порядок его
заполнения и заверения, порядок проверки подписей избирателей и основания
признания подписей избирателей недействительными, и эти нормы часто давали
дополнительные возможности для отказов кандидатам в регистрации. Теперь, после
вступления в силу Федерального закона от 23 июля 2011 года № 259-ФЗ все эти
вопросы будут регулироваться федеральным законом. И это правильно:
регулирование прав граждан Конституция возлагает на Федерацию.
Но в целом все это выглядит как латание дыр. И лишь еще раз убеждает в
необходимости коренной реформы российского избирательного законодательства
путем принятия Избирательного кодекса РФ. Напомню, что проект Избирательного
кодекса уже существует и получил положительную оценку многих компетентных
правоведов и политологов.
5. Можно одобрить некоторые конкретные новеллы подписанных законов. Так,
неплохо, что сокращается количество бумаг, которые должны сдавать в избиркомы
кандидаты, выдвинутые партиями. Правильно, что председатель участковой
комиссии должен не только объявить о том, что члены комиссии будут проводить
голосование вне помещения для голосования, но и предложить членам комиссии с
правом совещательного голоса и наблюдателям присутствовать при его проведении.
Можно даже полагать, что некоторые новеллы были заимствованы из нашего проекта
Избирательного кодекса или возникли в результате учета моих замечаний.
Но все положительно оцениваемые новеллы малосущественны и не могут кардинально
изменить ни ситуацию с отказами в регистрации, ни ситуацию со злоупотреблением
при проведении голосования «на дому». Скажем, главной проблемой при
голосовании «на дому» является несоблюдение действующих норм закона. Эксперты
неоднократно обращали внимание избирательных комиссий, что при соблюдении всех
требований закона не может одна участковая комиссия «обслужить на дому» сотню
и более избирателей, но на эти соображения избиркомы, прокуроры и судьи обычно
не обращают внимание.
Остались в законе и многие положения, которые являются источником
злоупотребления. Например, признание подписей недействительными из-за
несоответствия формы подписного листа формам, приведенным в приложении к
закону. Также закреплена практика, нарушающая права кандидатов: теперь уже
закон прямо разрешает экспертам, проверяющим подписи, излагать свои
«заключения» в ведомости проверки подписных листов. Тот, кто знает, что это за
ведомости, легко поймет, что никакого реального заключения в них не впишешь, и
это обычно дает возможности для произвола.
Очень странным выглядит решение жестко прописать в законе (тем более
федеральном) количество переносных ящиков для каждой участковой комиссии. Да
разве можно учесть (тем более – правильно учесть) все факторы, влияющие на
число бюллетеней, которые должны попасть в эти ящики?! В результате в одних
случаях ящиков будет избыток (что будет провоцировать злоупотребления), а в
других случаях их окажется недостаточно, и избирателям не будет обеспечена
возможность проголосовать «на дому».
Наконец, Федеральный закон от 25 июля 2011 года № 263-ФЗ поддержал практику,
уже введенную в ряде регионов: право партий (точнее, руководящих партийных
органов) нарушать ранее установленную очередность кандидатов при замещении
вакантных мандатов. Нормы эти порождают коррупцию и нарушают права
избирателей, но они очень выгодны партийной бюрократии. И мы вновь убеждаемся,
в чьих интересах в основном «совершенствуется» российское избирательное
законодательство.