1.12. Деятельность Научно-экспертного совета
1.12.1. Первое заседание и начало работы
1.12.3. Выборы-2019 и третье заседание
1.12.4. Последние пять месяцев
1.12.1. Первое заседание и начало работы
Как сообщалось в подразделе 1.11, 30 ноября 2018 года был сформирован Научно-экспертный совет при ЦИК в составе 77 человек. Первое заседание совета прошло 13 декабря. Вот что я писал о нем в своем блоге:
«Оно оставило двойственное впечатление. С одной стороны, не оставляло ощущение, что это очередное ритуальное мероприятие по выпусканию пара… Состав выступавших … был не совсем такой, как раньше. В частности, выступали эксперты из регионов, ранее на эту трибуну не попадавшие, например, Николай Воробьев из Тамбова и Виктор Черепанов из Ставрополя… Тем не менее, общее ощущение действительно было такое: в который раз одно и то же. Но, впрочем, это только одна сторона.
Как отметила Элла Памфилова, это была пристрелка, а дальше начнется работа. И я понимаю, что без такой пристрелки нельзя было обойтись: собрались вместе эксперты, давно не встречавшиеся (даже если считать от предыдущего мероприятия в ЦИКе, где участвовали далеко не все, – два месяца), надо было дать им выговориться. Многие говорили о тех проблемах, которые есть у наших выборов, попытаться решить которые призван совет. Но об этом, конечно, можно было говорить бесконечно, поскольку проблем море.
Более важным на данном заседании было обсудить, как нам работать дальше. Об этом тоже говорили. И под конец заседания такие выступления стали преобладать. Правда, зал уже сильно поредел, зато остались те, кто в наибольшей степени настроен на работу…
Всего выступили 18 членов совета. Кроме того, в начале были выступления Эллы Памфиловой и Николая Булаева – они рассказали членам совета о проделанной ЦИК за 2,5 года работе. Наверное, это было нужно, но получилось затянуто. Мне предоставили возможность сделать доклад, поскольку я подготовил презентацию по результатам экспертного опроса… Помимо показа презентации, высказал и свои представления о порядке работы.
Итак, до чего мы вчера договорились? Очевидно, что часто собираться в полном составе мы не сможем. Да и не нужно часто. Элла Александровна предложила следующий раз собраться в марте. Главная работа должна быть во временных рабочих группах. И мы их сейчас должны начать формировать. В качестве ключевого слова вчера звучало: "самоорганизация". Группы должны формироваться в инициативном порядке.
Новым словом здесь для меня оказалось мнение Эллы Александровны: если в группе окажутся эксперты с противоположными взглядами, получится "аннигиляция" (она не привела пример, но я знаю, что она имела в виду СПЧ). Пусть в группах собираются единомышленники, которые смогут выработать общую позицию. А их противники могут создать другую группу, пусть и с той же тематикой, которая выработает другие предложения. Впрочем, неясно, что будет дальше, но это все равно лучше, чем бесконечные и бессмысленные перепалки внутри группы.
Отмечу также, что Положение о совете вообще не предусматривает наличие у него какого-то руководства… Я хорошо представляю себе, какую бурю можно было получить при попытках коллективно решить вопрос о руководителе совета (неважно, как его называть – председателем, координатором или еще как-то). Будь-то избрание членами совета или назначение коллегиальным решением ЦИК. Для работы времени уже не осталось бы. Это, кстати, проблема любых атомизированных собраний: избрание главы на первом же заседании, где люди еще плохо знают друг друга. Поэтому соломоновым решением можно считать просьбу Эллы Александровны к Сергею Цыпляеву – взять на себя координацию работы совета. А со временем, возможно, мы и придем к избранию координатора».
Как я отмечал, главной задачей на первом этапе стало создание временных рабочих групп, которые формировались в инициативном порядке. К 15 февраля 2019 года было заявлено о создании 8 таких групп (при этом первые шесть групп были заявлены уже к 9 января). Их список был в рассылке, которую в тот день сделал Сергей Цыпляев (он составлен, по-видимому, в том порядке, в каком они заявлялись):
1) временная рабочая группа по подготовке срочных изменений федеральных законов о выборах и политических партиях (А.Е. Любарев);
2) рабочая группа по разработке теоретических вопросов избирательной реформы (В.А. Черепанов);
3) рабочая группа по содействию защите избирательных прав (И.Б. Борисов);
4) рабочая группа по анализу российского избирательного процесса (А.Ю. Бузин);
5) рабочая группа по вопросам международного сотрудничества в области избирательного права и избирательных систем (А.Л. Кобринский);
6) временная рабочая группа по анализу уязвимостей процедур дня голосования (Г.А. Мельконьянц);
7) временная рабочая группа по развитию электоральной культуры (С.Б. Дубинская);
8) рабочая группа по социологии (И.В. Задорин).
Чуть позже, 19 февраля, мы получили информацию о создании закрытой рабочей группы «Интернет и выборы». В нее вошли Д.Г. Гусев, П.В. Данилин, Г.С. Кузнецов, А.А. Мартынов, О.А. Матвейчев. Закрытость группы заключалась в том, что «расширение круга участников группы принимается коллегиальным консенсусом всех участников». В ответ на это сообщение Е.В. Винокурова задала вопрос: а разве положение о НЭС предполагает образование закрытых от всех участников групп? Она выразила мнение, что формирование «закрытых групп» неправильно и неуважительно к остальным членам Совета. Но дискуссии по этому вопросу не последовало.
Состав остальных восьми групп не объявлялся. Я вошел в состав рабочей группы, которую возглавил Виктор Черепанов, поэтому я знаю, что она состояла из 7 человек. Андрей Бузин позже обнародовал состав своей группы: в нее записались также 7 человек.
В созданную мной группу вошел 21 член НЭС. Однако два члена группы никакой активности в ней не проявили, и я не буду их называть. Остальные 18 (не считая меня) – это С.А. Белов, Н.А. Боброва, Е.В. Винокурова, Н.И. Воробьев, Г.В. Голосов, Н.В. Гришин, Е.Ш. Курбангалеева, Б.И. Макаренко, Г.А. Мельконьянц, И.Е. Минтусов, Е.Н. Минченко, Д.И. Паньшин, А.А. Пожалов, С.Б. Радкевич, С.З. Рачинский, Р.Г. Смирнов, В.А. Черепанов и И.Г. Шаблинский. Кроме того, в соответствии с Положением о НЭС, я привлек к работе группы еще пять экспертов, не входивших в НЭС – И.С. Алехину, Л.Г. Берлявского, Ю.Л. Загребного, О.А. Молчанова и М.В. Титова.
Глядя на этот список, легко видеть, насколько разные эксперты были в группе – с различным опытом и позициями. Тем не менее, работа группы была, на мой взгляд, вполне успешной. При этом мы ни разу не собирались вместе – в группе было много немосквичей – 6 членов НЭС и 4 привлеченных эксперта. Вся работа шла через электронную почту, тем не менее удавалось принимать решения большинством в 11 голосов членов НЭС.
Первый вопрос, который я поставил перед группой – подготовленные мной предложения по срочным изменениям избирательного законодательства. Пакет из 17 предложений был одобрен группой 21 декабря 2018 года. Подробнее о наших предложениях я напишу в подразделе 1.14.3.
Подготовка ко второму заседанию НЭС началась 15 февраля, когда Сергей Цыпляев разослал членам НЭС письмо. В нем, во-первых, говорилось, что очередное заседание НЭС планируется провести во второй половине марта. И членам предлагалось рассмотреть даты с 18 по 29 марта и определить неприемлемые для них дни: «Оптимальная дата будет выбрана минимизацией числа отсутствующих».
Во-вторых, к письму был приложен проект «Порядка разработки рекомендаций Научно–экспертного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и содержалась просьба направлять предложения по этому документу до 25 февраля.
В-третьих, к координаторам рабочих групп была обращена просьба до 4 марта прислать списки групп, согласованные в группах примерные программы работы групп на 2019 год, а также предложения по включению в повестку дня заседания НЭС в марте проектов рекомендаций групп для рассмотрения и принятия на Совете.
Не знаю, как много членов НЭС определило свое отношение к предлагаемым датам заседания, но это оказалось напрасно: по каким-то причинам провести заседание во второй половине марта не удалось, и его назначили на 11 апреля.
По поводу проекта Порядка завязалась небольшая переписка. Первым (в тот же день) откликнулся Андрей Бузин, который заявил: «В той редакции, в которой сейчас предложен Проект, уверен, никакие рекомендации НЭС вообще принять не сможет». Имелось в виду следующее положение проекта: «Решение принимается большинством голосов от числа членов Совета». Бузин предложил свою редакцию большинства пунктов Порядка. В проекте Бузина вообще не предусматривалось голосование членов НЭС, а все рекомендации и другие документы должны были идти от имени рабочих групп.
18 февраля я написал обращение к членам НЭС. В нем я, в частности, писал:
«Поскольку НЭС построен на принципах самоорганизации, повестка заседания и порядок работы – вопросы, которые мы должны решать сами. Из письма ответственного секретаря следует, что на заседании мы должны будем:
1) утвердить Порядок разработки рекомендаций НЭС;
2) утвердить план работы НЭС;
3) принять проекты рекомендаций групп.
С этими пунктами повестки я согласен. Но полагаю, что этим повестка не должна исчерпываться. Как я себе представляю, все обсуждаемые вопросы делятся на две группы – организационные и содержательные. В идеале было бы лучше всего разбить заседание на две части и обсуждать эти две группы порознь. Хотя я понимаю, что по субъективным причинам такое разбиение может не полностью получиться.
В содержательной части, полагаю, имеет смысл сначала дать слово координаторам рабочих групп, чтобы они рассказали о работе своих групп и предложили свои проекты. Потом может быть обсуждение как предложенных проектов, так и каких-то новых вопросов.
В организационной части, безусловно, надо обсудить "Порядок разработки рекомендаций" и принять такой документ (возможно, он претерпит существенные изменения, включая изменение названия). Также я не против принятия плана работы, тем более что такой план предусмотрен Положением. Я только не хотел бы тратить на этот вопрос много времени. Все эти планы – в основном для внешнего употребления. Сами мы должны работать исходя из ситуации. И если возникает новая и тем более срочная проблема, ее отсутствие в плане не должно быть препятствием.
Я полагаю, что у нас довольно много организационных проблем… Первая проблема связана с порядком коммуникации. Полагаю, что почтовая рассылка в 76 адресов – один из самых неудачных вариантов… Я знаю одного члена НЭС, который категорически просит не посылать по его адресу такие рассылки. Возможно, не он один… Поэтому полагаю, что нам нужна отдельная Интернет–площадка для обсуждения вопросов внутри совета…
С этим вопросом, а также с вопросом о "Порядке разработки рекомендаций" связана еще одна проблема. Как я понимаю, собираться мы будем, скорее всего, раз в квартал, а то и реже. Действительно, слишком часто собирать 77 человек непросто, тем более что часть из нас живет не в Москве. Наверняка будут возникать вопросы, не терпящие отлагательства в один–два месяца. И в предложенном нам проекте "Порядка разработки рекомендаций" разумно предусмотрено, что Совет принимает рекомендации либо на заседании, либо опросом. Вот только порядок принятия рекомендаций опросом надо достаточно подробно прописать. С учетом того, какое будет принято решение по площадке.
Вторая проблема связана с получением информации от ЦИК. Конечно, ЦИК – открытый орган, и много информации можно получить с его сайта. Но есть и такая информация, которая широкой публике недоступна…
Отдельно хочу высказать свое мнение по предложенному нам Порядку. Я согласен с критическими высказываниями Бузина. Есть большой риск, что большинство в 39 человек недостижимо, и это требование заблокирует всякие попытки принять чего-либо существенное…
Для решений, имеющих рекомендательный характер, требование большинства лишнее. Все равно у ЦИК есть формальное право не прислушаться к рекомендациям. А моральное право – прислушаться или нет – зависит не столько от %, сколько от числа экспертов, поддержавших предложение, и их качественного состава… Я бы предложил универсальный принцип: любая позиция (изложенная в виде текста) должна доводиться до сведения членов ЦИК (и публиковаться), если она поддержана не менее чем 20% членов НЭС (т.е. не менее 16 членами НЭС)».
9 апреля 2019 года я разослал членам НЭС подготовленный мной альтернативный проект, который я назвал «Порядок работы Научно-экспертного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации». Несколько членов совета его поддержали. Иное мнение высказал Игорь Борисов. Он предложил рассматривать мой проект как приглашение к разработке регламента НЭС. И одновременно заявил, что в представленном виде документ принят быть не может, поскольку он сырой и несет в себе скрытые опасности блокирования работы НЭС путем дробления на «группы по интересам», уводя Совет в сторону от выработки единых компромиссных решений.
Что касается просьб к координаторам, то я их выполнил в срок. 4 марта я направил Цыпляеву состав группы, примерную программу работы группы и четыре проекта рекомендаций НЭС, поддержанные большинством членов группы. Дальнейшие события я так изложил в своем письме Элле Памфиловой от 16 апреля 2019 года:
«Разумеется, у меня была уверенность, что эти проекты будут вынесены на заседание НЭС. Во всяком случае, никто мне не сообщил, что этого не будет сделано. По поводу повестки заседания я переписывался и с членами НЭС, и с Цыпляевым, и с Орловой, и с аппаратом ЦИК. Я предполагал, что должны быть отдельно организационные вопросы и отдельный пункт – о результатах работы временных рабочих групп (с отчетами руководителей групп и голосованием по проектам рекомендаций, предложенных группами). Так примерно и получилось. Но…
10 апреля я получил из аппарата ЦИК повестку заседания. В ней был пункт 4 (о результатах деятельности временных рабочих групп), но в нем только подпункт 4.1 (выступление Мельконьянца). Я сразу же написал Ягодиной, и она мне прислала в тот же день новую повестку, где был уже подпункт 4.2 с моим выступлением.
Вечером того же дня мне позвонили из РБК. Я не знаю (хотя догадываюсь), кто им прислал проекты рекомендаций нашей группы. Я их никаким журналистам не давал. Но на прямой вопрос журналиста я честно ответил, что эти проекты нами действительно разработаны и я их намерен доложить на заседании НЭС.
Утром появилась публикация РБК с безобразным заголовком """Члены научно-экспертного совета при ЦИК предложат…"). К сожалению, кричащие, не соответствующие содержанию заголовки – это стиль наших СМИ, и не нам с Вами это изменить.
Придя в ЦИК, я с удивлением увидел, что вопроса 4.2 в повестке нет. Но я не знаю, стало ли это реакцией на публикацию РБК, или просто оставили то, что было изначально. Поскольку, повторяю, изначально моего выступления не предполагалось…
В тот же день, 11 апреля, на сайте "Парламентской газеты" появилась заметка "ЦИК не подтвердила подготовку изменений избирательного законодательства". В ней приведены мнения Николая Ивановича и Майи Владимировны, которые меня удивили.
"Как рассказала “Парламентской газете” секретарь Центральной избирательной комиссии Майя Гришина, Экспертный совет был создан при комиссии для решения в первую очередь практических вопросов в организации проведения выборов и только исходя из действующего законодательства. “От членов Совета сегодня мы ждём предложений именно в этих рамках”, – уточнила Гришина". Меня это удивило, поскольку в Положении о НЭС, которое принимала ЦИК, четко сказано, что одной из целей НЭС является разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах.
Еще большее недоумение вызвали высказывания Николая Ивановича: "Я заверяю, что в повестке сегодняшнего научно-экспертного совета при Центризбиркоме нет вопросов о правках выборного законодательства, в частности в отношении смягчения муниципального фильтра на губернаторских выборах, – сказал Николай Булаев. Он напомнил, что заседание Совета проводит ЦИК, и именно ЦИК предлагает пункты повестки, а не эксперты".
А я, признаться, все еще пребывал в уверенности, что НЭС построен на принципах самоорганизации. Но ведь по существу Николай Иванович был прав: повестку нам спустили из ЦИК…
Вы мне все-таки слово для выступления дали, и недоразумение, казалось бы, можно счесть исчерпанным. Но, во-первых, многие члены НЭС успели уйти, решив, что пункт 4.1 последний. А, во-вторых, наши рекомендации не были вынесены на голосование, и это невозможно уже было сделать в конце заседания без соответствующей подготовки».
О самом заседании я написал пост 11 апреля по свежим следам. Написал кратко, не желая выплескивать эмоции. Надеялся, что подробнее напишу через недельку, но потом было уже не до этого. Вот выдержки из этого поста:
«Оно, как это обычно бывает, оставило двойственное впечатление. С одной стороны, почти ничего из того, что задумывалось, не получилось. С другой стороны, все равно какое-то движение вперед. Да и мало шансов было, что получится…
Длилось заседание чуть меньше трех часов. И повестка была полностью исчерпана. Сначала примерно 15 минут – вступительное слово Эллы Памфиловой. Потом подробный доклад Николая Булаева об эксперименте с цифровыми участками в Москве – минут на 20. Плюс еще 5 минут комментариев Эллы Александровны.
Дальше пошел третий пункт повестки – об организации и плане работы НЭС. Это заняло один час 20 минут. С докладом выступил ответственный секретарь НЭС Сергей Цыпляев. Про план работы я понял только то, что большинство руководителей групп планы не прислали и потому обсуждать и принимать было нечего.
Так что в этом пункте мы обсуждали организацию работы. Сергей Цыпляев предложил принять его проект Порядка разработки рекомендаций НЭС объемом в одну страницу. При этом он упомянул, что есть мой альтернативный проект, но предложил взять из него только один пункт. Проект Цыпляева был в раздаточном материале, но в его первоначальном виде, без этой поправки.
Затем свое мнение высказала Элла Александровна, призвав нас не бюрократизировать свою работу. Я выступил вслед за ней. В первую очередь посетовал, что мой проект Порядка организации работы НЭС (на 2 стр.) не был роздан. После этого его быстро напечатали и раздали.
Я объяснил, что я считаю наиболее важным в своем проекте. В проекте Цыпляева предлагалось принимать все рекомендации большинством голосов от числа членов совета. Я предлагал придавать официальный статус любым документам, поддержанным не менее чем 20% членов совета.
Кстати, выступая, я задал вопрос: сколько членов совета присутствует на заседании. Мне ответили, что 39. А в совете 77 членов. Простая арифметика говорит, что на этом заседании большинство можно было получить только единогласным голосованием – и то пока никто не ушел…
Дальнейшее обсуждение показало, что члены НЭС не готовы принять ни один из двух проектов. Возобладала точка зрения, что совету сейчас вообще не нужна регламентация работы. Единственный, кто настаивал на необходимости принятия регламента, был Андрей Бузин, сказавший, что без этого будет пустая работа.
Минут через 55 после начала обсуждения Элла Памфилова сказала, что закрывает дискуссию по поводу организации работы и предложила обсудить работу НЭС в более широком аспекте. Но еще примерно полчаса продолжались в основном разговоры о том, что нам не нужен регламент.
Наконец, перешли к четвертому вопросу (о результатах деятельности временных рабочих групп), где в розданной повестке стояло только выступление Григория Мельконьянца (хотя я еще накануне договорился, что будет и мое выступление). Мельконьянц подробно (с презентацией) рассказал о том, как возглавляемая им временная рабочая группа по анализу уязвимостей процедур дня голосования добилась изменений в инструкциях о порядке использования КОИБов, устранив ряд уязвимых мест.
После нескольких кратких комментариев слово было предоставлено мне. Я рассказал о результатах своей временной рабочей группы – по подготовке срочных изменений федеральных законов о выборах и политических партиях. К заседанию наша группа заблаговременно подготовила четыре проекта рекомендаций. Я рассчитывал, что по ним на заседании будет проведено голосование. Но голосование подготовлено не было, да и членов НЭС к моему выступлению в зале осталось не очень много… После этого были еще комментарии двух членов совета и Эллы Памфиловой. Всего обсуждение 4-го вопроса заняло около 45 минут».
В уже цитированном письме Памфиловой от 16 апреля я писал:
«Но в отношении НЭС мне приходится констатировать, что совета как органа пока нет. Есть 77 членов НЭС, есть несколько работающих групп. Но самого совета нет.
Кстати, о группах. Их у нас формально 9. А сколько реально? Когда я предлагал в повестку вопрос о результатах работы групп, я предполагал, что все координаторы групп захотят выступить и сообщить о своей работе. Как я понял, никто, кроме меня и Мельконьянца, не захотел. Проекты рекомендаций, как я понял со слов Цыпляева, подготовила только одна наша группа. И, как нам сказал Цыпляев, планы прислали не все группы. Жаль только, что он не сказал, кто прислал и кто не прислал.
То, что в заседании участвовали только 39 человек, – тоже показатель (а сколько, интересно, досидели до конца?). У многих работа в НЭС по приоритету далеко не на первом месте. В общем, что делать с советом и будет ли от него толк – пока открытые вопросы».
Что касается выработанных нашей группой рекомендаций, то мне хотелось довести это дело до какого-то логического конца. И поскольку на заседании они не были вынесены на голосование, а следующего заседания нужно было ждать еще несколько месяцев, я попробовал вынести их на заочное голосование. И разослал их членам НЭС.
Предварительные итоги я подвел в посте от 18 апреля. Позже были получены еще несколько откликов. Общий результат: три рекомендации поддержал 31 член НЭС (40%), еще одну – 30 членов НЭС (39%). 29 членов НЭС поддержали все 4 предложения. Еще трое поддержали два или три предложения. Из них один также поддержал два предложения частично, выразив особое мнение.
А что остальные? Только двое ответили, что предложения не поддерживают. При этом один написал, что он вообще за отмену губернаторских выборов, а другой объяснил свое несогласие необходимостью доработки предложений. Двое воздержались, один без объяснения причин, другой написал, что у него нет времени вникать. Двое отказались участвовать в опросе, утверждая, что он нелегитимен. При этом они довели эту позицию до большей части членов совета. Двое выразили сомнения в форме рекомендаций. Иными словами, большая часть отмолчались – и это тоже характерно. Фактически серьезных возражений против наших рекомендаций я не увидел.
Здесь я подробнее остановлюсь на двух откликах – принципиальных отказах от участия в опросе. Первый принадлежит Игорю Борисову – нашему фактически постоянному оппоненту. Он, в частности, написал, что мой опрос нарушал Положение о Совете, утвержденное ЦИК. По его мнению, вопрос на голосование мог ставить председательствующий, а Положение допускало только заочное обсуждение вопросов, но не заочное голосование. Он предложил вначале избрать всеобщим голосованием членов НЭС руководителя Совета, включив этот вопрос в повестку очередного заседания.
Второй отклик принадлежит Павлу Данилину, который повторил тезисы своего выступления на заседании совета. По его мнению, компетенция членов совета – давать ЦИКу выполнимые рекомендации. Ему показалось смешным рекомендовать ЦИКу то, что должна выполнять Госдума. Также он счел недопустимым заочное голосование без разработанных процедур, да еще с поименным опубличиванием результатов голосования.
7 июля 2019 года я писал Элле Памфиловой в рамках серии ежедневных писем (об этой серии чуть подробнее будет сказано в подразделе 1.13):
«В отличие от всех предшествующих аналогичных советов, НЭС сформирован исключительно из сторонних экспертов, в нем нет ни членов ЦИК, ни сотрудников аппарата ЦИК (а также нет депутатов, чиновников и партфункционеров). И в целом в него вошло достаточно много авторитетных специалистов. Все это я считаю плюсами.
Однако новизна принципа формирования НЭС осложнила начало его деятельности. Совет должен функционировать на основе самоорганизации, но самоорганизация – не быстрый процесс. К тому же для многих членов совета работа в нем не является приоритетной. В результате у совета нет реально руководящих органов. Есть только фактически назначенный Вами ответственный секретарь, который сильно занят на основной работе и не может уделять достаточного внимания работе в совете. Принятого решением ЦИК Положения о совете недостаточно для работы, а свой регламент совету принять не удалось…
Совет через временные рабочие группы в принципе может проявлять активность. Однако НЭС в целом пока остается лишь громоздким органом, не способным принимать какие-либо решения. Мы с Бузиным сразу обращали внимание на то, что получить поддержку более половины членов НЭС по каким-либо остроактуальным вопросам, скорее всего, будет невозможно. Поскольку, во-первых, мнения по этим вопросам у экспертов сильно различаются (вплоть до полярных), а во-вторых, часть членов по разным причинам не готова высказывать собственное мнение. Именно поэтому я добивался того, чтобы придать какой-то официальный статус документам, поддержанным не менее 20% членов НЭС.
Что, на мой взгляд, сейчас нужно совету? Думаю, что в первую очередь коммуникационные и информационные площадки. Как очные, так и онлайновые. При их наличии, надеюсь, процесс самоорганизации пойдет легче. Рассылки по электронной почте в 76 адресов, как показывает опыт, малоэффективны… Я создал группу в Фэйсбуке, но в нее удалось привлечь только 21 члена НЭС… Поэтому полагаю, что главной информационной и коммуникационной площадкой должен быть сайт ЦИК. Тем более что, как я чувствую, многие члены НЭС любые другие площадки будут воспринимать как неофициальные и пренебрегать ими.
Сейчас на сайте ЦИК есть раздел "Научно-экспертный совет". В нем размещены Постановление ЦИК от 28.11.2018 (включая утвержденное этим постановлением Положение о НЭС) и состав совета, а также задачи совета. И все. Любой, кто захочет узнать о совете с помощью сайта, придет к выводу, что совет существует исключительно на бумаге. Нет даже информации о временных рабочих группах и о двух прошедших заседаниях. Не говоря уже о тех рекомендациях, которые выработали моя группа и группа Мельконьянца. Я полагаю, что эта информация обязательно должна быть в данном разделе. Но, кроме того, необходимо создать какой-то форум членов НЭС – именно на базе портала ЦИК…
Нам нужно иметь возможность проводить мероприятия в здании ЦИК. И об этом мы вроде бы договорились. Но процесс согласования пока мне не очень понятен. В апреле я обратился к Ягодиной с просьбой согласовать проведение в ЦИК в середине мая открытого заседания моей ВРГ. Ольга Львовна мне ответила: "Ваше предложение передано на согласование с Эллой Александровой, надеюсь, что будет поддержано. О результатах я Вам напишу". А дальше – тишина.
В марте в ЦИК проходило расширенное заседание ВРГ Мельконьянца, посвященное дополнительным гарантиям защиты от фальсификаций при использовании КОИБов. Это был, можно сказать, первый опыт заседания ВРГ в здании ЦИК. Мне он показался не вполне удачным по форме. Фактически это было не заседание ВРГ, а более традиционное мероприятие – встреча членов ЦИК и сотрудников аппарата с экспертами. Легко понять, что члены ЦИК и сотрудники аппарата чувствуют себя в помещении ЦИК хозяевами, а мы – гостями. Чтобы это изменить, нужно хотя бы несколько заседаний провести без "хозяев" или с их ограниченным присутствием.
В общем, без Вашей помощи нам вряд ли хватит сил и возможностей, чтобы НЭС стал реальным органом».
1.12.3. Выборы–2019 и третье заседание
В ходе кампании по выборам в Московскую городскую Думу возник серьезный скандал с недопуском на выборы либеральных кандидатов (подробнее об этом в подразделе 1.15). В этих условиях руководимая мной временная рабочая группа подготовила рекомендацию для ЦИК: «При рассмотрении жалоб кандидатов на отказы в регистрации признавать достоверными и действительными подписи избирателей, которые были признаны недостоверными или недействительными на основании необоснованных заключений экспертов-почерковедов». Как обычно, сначала текст рекомендации обсуждался и дорабатывался в группе, затем – после одобрения большинства членов группы – я обращался к членам НЭС (в данной ситуации уже не ко всем) с просьбой поддержать нашу рекомендацию.
Всего рекомендация была поддержана 21 членом НЭС, еще один изложил особое мнение, где рекомендовал ЦИК учитывать свидетельства избирателей и независимую экспертизу (еще один член НЭС выразил согласие с этим подходом, но официально к особому мнению не присоединился). Были и отказы. В частности, два члена НЭС, вузовские профессора, высказали мнение, что проект явно политизирован.
Рекомендация была 29 июля 2019 года опубликована в моем блоге на сайте «Эха Москвы». Реакция на нее Николая Булаева, фактически поддержанного Эллой Памфиловой, была характерной: подумаешь, мол, 20 членов совета.
Тогда же я попробовал опросить членов НЭС, поддерживают ли они идею возвращения избирательного залога. Как обычно, ответили не все, к кому я обращался. Тем не менее, прямо мне ответили, что поддерживают залог 22 члена НЭС, но с учетом тех, кто высказался в пользу залога как-то иначе (в том числе в выступлении на заседании НЭС) я в конечном счете к октябрю 2019 года насчитал 34 члена совета. Это уже почти половина, и я предполагаю, что в реальности идею залога поддерживало более половины членов НЭС.
В августе скандал с недопуском кандидатов на выборы в Мосгордуму обострился. ЦИК отказала в удовлетворении жалоб всем обратившимся к ней кандидатам и получила большую порцию критики, в том числе от ряда членов НЭС (Алексей Венедиктов, Александр Кынев, Аркадий Любарев и др.). И Элла Памфилова решила организовать диалог с критиками. Мероприятие было намечено на 14 августа. Вот что я писал Элле Александровне 12 августа:
«Я слышал и читал о том, что 14 августа планируется открытое заседание ЦИК по выборам в Мосгордуму, куда Вы приглашаете "всех, кто пишет об этих выборах и называет необоснованными отказы регистрировать кандидатов". Я пока никакого приглашения не получил, и я знаю, что Бузин и Мельконьянц тоже не получили. У меня возникло предположение, что Вы передумали, поскольку никакого смысла в таком заседании я не вижу…
Главное же: я пока не понимаю цель мероприятия. Вот я читаю Интерфакс: "“С учетом того, что много вранья, что вроде бы все по закону, а вроде бы и нет, мы в среду предлагаем провести расширенное открытое заседание ЦИК, пригласить всех тех, кто пишет на эту тему (московских выборов), кто хоть сколько-то в том разбирается, и аргументированно провести диалог”, – сказала она. ЦИК будет отстаивать свою позицию, добавила Памфилова и пообещала привести факты, подтверждающую правоту ведомства. “Оправдываться” она не будет, так как не видит для этого оснований"…
Диалог – это полезно. Если собеседники слышат друг друга. За последний месяц ситуация печальная: Вам кажется, что мы не слышим вас, а мы уверены, что ЦИК нас не слышит. Чтобы это переломить, нужен какой-то новый формат. А то, что я процитировал выше, заставляет предполагать, что все опять будет так же.
Например, сразу резануло слово "вранье". Я могу согласиться, что вранья действительно много. С обеих сторон (если считать, что стороны две, но я все же предполагаю, что сторон больше). Чего стоит только заявление Горбунова про 1%. Ну и все заявления про рисовку подписей кандидатами от оппозиции. Вот такое вранье ЦИК не спешит опровергать. Но если Вы приглашаете людей к диалогу, не надо их сразу же обвинять во вранье. Какой тогда может быть диалог?! Еще сильнее меня резануло, что Вы называете враньем: "что вроде бы все по закону, а вроде бы и нет". Уж это никак не вранье, это мнение. Мнение, основанное на знании закона и понимании, насколько этот закон позволяет интерпретации в разные стороны…
Возвращаюсь к вопросу о диалоге. Я все-таки Вас и других членов ЦИК, сотрудников аппарата слышал много. Кто-то другой, возможно, не слышал. Но, например, Бузин и Мельконьянц, уверен, тоже слышали. А вот члены ЦИК нас наверняка слышали меньше. Впрочем, сомневаюсь, что хотели слышать. И у меня большое подозрение, что в среду будет все то же самое. Мы будет долго слушать Вас, Булаева, Гришину, Эбзеева, Нестерова. А потом нам достанется, что останется».
13 августа выяснилось, что вместо расширенного заседания ЦИК предполагается расширенное заседание НЭС. Но в тот же день заседание было отменено, поскольку готовность участвовать в нем выразило небольшое число экспертов. Позже аналогичное мероприятие было назначено на 27 августа. Вот что я писал Памфиловой 22 августа:
«Про повестку заседания мне ничего не известно. Когда это заседание планировалось на 14 августа, предполагалось обсуждение ситуации с регистрацией кандидатов на московских выборах. Но я предполагаю, что за две недели страсти немного поутихли, и потому гораздо интереснее обсуждать не что было, а что надо сделать, чтобы такие скандалы не повторялись. Тем более что позавчера появился проект Кодекса о выборах и референдумах, и наверняка члены НЭС захотят его обсудить. Да и авторам проекта это будет наверняка интересно. Хотелось бы все-таки знать, к чему готовиться».
Но и заседание 27 августа 2019 года было отменено. И в этот день на сайте ЦИК появилось заявление: «Вынуждены сообщить, что заседание Научно-экспертного совета при ЦИК России, назначенное на 14-00 27 августа 2019 года, в очередной раз отменено. К сожалению, большинство экспертов и политологов, неоднократно высказывавших критические замечания в адрес избирательных комиссий по вопросам регистрации кандидатов в депутаты Мосгордумы, чьи позиции мы хотели бы услышать и обсудить, по различным причинам не откликнулись на наше очередное предложение провести на площадке ЦИК России открытую дискуссию. Предполагалось также выработать совместные предложения по совершенствованию избирательного законодательства и эффективные механизмы его реализации… Вопрос о целесообразности и эффективности ныне существующего Научно-экспертного совета при ЦИК России будет рассмотрен Комиссией в ближайшее время».
В тот же день я написал Элле Памфиловой:
«Сегодняшнее заявление ЦИК по-человечески понятно. Но оно производит впечатление сделанного сгоряча. И меня журналисты уже спрашивают: что будет с советом?
К сожалению, я не знаю, кто был готов принять участие в заседании и кто в последний момент отказался. Ведь еще вчера днем заседание планировалось, мне прислали повестку в 18 часов. Гришин из Астрахани пишет, что ему перед вылетом подтвердили, что заседание состоится, и он прилетел за свой счет. Я знаю, что отказался Надеждин, но он это сделал по уважительной причине. И сообщил об этом вчера около 13 ч. То есть в 18 часов об этом уже было известно…
Но, хотя я готов был прийти и 14-го, и 27-го, не считаю, что задуманное Вами заседание имело смысл проводить в эти даты. С одной стороны, это не самое удачное время – часть членов НЭС в отпусках (в первую очередь, вузовская профессура), другая часть занята в избирательной кампании. Так что не очень правильно выражать недовольство тем, что многие не смогли принять участие.
С другой стороны, острой необходимости в проведении заседания именно в эти дни не было. Изменить ситуацию с регистрацией все равно уже было невозможно и 14-го. А обсуждать, что делать к следующим кампаниям, можно и позже, когда страсти еще лучше улягутся. Теперь уже очевидно, что заседание надо планировать на период после 8 сентября. Я только хочу сразу предупредить, что планирую свой отпуск с 29 сентября по 13 октября.
В заявлении ЦИК особенно настораживает фраза: "Вопрос о целесообразности и эффективности ныне существующего Научно-экспертного совета при ЦИК России будет рассмотрен Комиссией в ближайшее время". Многие увидели в ней угрозу.
О проблемах в деятельности НЭС я Вам подробно писал в письме от 7 июля. Вы хотели, чтобы НЭС действовал на принципах самоорганизации, и я в этом с Вами полностью согласен. Но полагаю, что нам нужна была помощь в этом процессе, а ЦИК и его аппарат тут мало помогли…
Сейчас, конечно, можно попытаться сократить совет, но я считаю, что пока рано это делать. Члены НЭС пока еще не имели возможности себя по-настоящему проявить. К тому же по закону (не помню кого, Паркинсона, Мэрфи или еще кого-то) чистки чаще всего приводят к отсеву наиболее полезных членов. В любом случае совет не должен ограничивать свою работу парадными заседаниями два-три раза в год, и надо продумать, как ему работать между заседаниями. Вероятно, для этого надо собрать узкую группу наиболее активных членов НЭС и с ними все обсудить».
Заседание НЭС (расширенное) было назначено на 2 октября 2019 года. Я не мог в нем участвовать, поскольку находился на отдыхе (о чем заранее предупреждал Памфилову). 29 сентября я написал Элле Памфиловой и Алексею Нестерову: «Поскольку я не смогу принять участие в заседании НЭС 2 октября, хотел бы поделиться своими соображениями о работе НЭС». Далее я в основном повторял то, что писал Памфиловой 7 июля. Но в конце добавил:
«По-видимому, никто в одиночку не сможет справиться с руководством советом. Тут нужно еще учесть, что совет достаточно разнородный (и таким он и должен быть), и, по-видимому, нет человека, авторитетного для всех его членов. В связи с этим желательно сформировать коллективное руководство. НЭС включает как минимум три большие группы экспертов – академическую, правозащитную и политтехнологическую – поэтому в руководстве должны быть как минимум по одному представителю этих групп. Но больше пяти, я думаю, нежелательно, то есть должно быть от трех до пяти со-координаторов. Задача коллегии со-координаторов – коммуникация между членами совета, подготовка повестки заседаний и плана работы, наполнение страницы НЭС на сайте ЦИК. Думаю, что желательно заранее сформировать такую коллегию и утвердить ее консенсусом.
Считаю, что вопрос об исключении из НЭС пассивных членов не своевременен. Позже, когда этот вопрос созреет, я полагаю, что показателями активности следует считать не только участие в заседаниях НЭС, но и работу в составе временных рабочих групп, участие в иных мероприятиях и т.п.
По поводу предложенной повестки заседания 2 октября. Полагаю, что помимо двух содержательных вопросов необходимо будет обсудить и вопросы организации работы НЭС… Два предложенных вопроса охватывают практически всю содержательную проблематику. Но они, на мой взгляд, сформулированы неточно.
Формулировка "Об итогах выборов…" настраивает на парадно-отчетное обсуждение. НЭС должен обсуждать в другом ключе. Поэтому я бы предложил другие варианты: "Об уроках избирательной кампании 2019 года", или "О проблемах, проявившихся в избирательной кампании 2019 года", или "О вызовах избирательной кампании 2019 года".
Формулировка "О направлениях совершенствования избирательного процесса" мне тоже представляется не вполне соответствующей состоянию проблемы. Хотя она не препятствует обсуждению проблем законодательства, но из вчерашнего обсуждения я понял, что эти проблемы сейчас все-таки выходят на первый план. Поэтому лучше добавить: "законодательства и процесса". Да и слово "совершенствование" носит слишком успокаивающий характер. Может быть, надо прямо говорить о реформировании?»
2 октября я смог лишь частично прослушать трансляцию заседания. Позже Алексей Нестеров по моей просьбе любезно прислал мне расшифровку аудиозаписи. По свежим впечатлениям о заседании я писал в своем блоге в тот же день:
«Мне сильно не понравилась организация мероприятия. Собственно говоря, я не могу считать это заседанием НЭС. За то время, что я слушал, выступило всего 6 членов НЭС и 10 не членов НЭС. Это было некое мероприятие, организованное ЦИК (такие мероприятия ЦИК проводит довольно регулярно), вроде конференции, но никак не заседание НЭС». Позже по расшифровке аудиозаписи я смог установить, что выступили 14 членов НЭС и 15 экспертов и политиков, не являвшиеся членами НЭС. Плюс три представителя ЦИК. Далее я писал:
«В какой-то момент Элла Александровна сказала: "Я уже поняла, что надо отдельно собирать партии, и отдельно экспертов". Если бы она догадалась заранее посоветоваться со мной как с руководителем ЭКГ при ней же, то я бы ей это сказал сразу. Мой опыт говорит, что партийные лидеры и эксперты говорят на разных языках. Даже внутри одной партии. Посему объединять их вместе в одном мероприятии – контрпродуктивно. К тому же звать представителей парламентских партий (точнее, давать им слово) совсем не имеет смысла: у них есть и так трибуна. А у экспертов, кроме НЭС, нет трибуны, где их могли бы услышать хоть какие-то представители власти.
Что касается экспертов, не входящих в состав НЭС. Мне было интересно послушать Тимонова и Брюханову, но все же… Зачем было создавать НЭС из определенного набора экспертов, если представители ЦИК предпочитают слушать других экспертов? А членам НЭС слово не достается. Между прочим, на заседании в начале присутствовал Кынев, и вот уж кому надо было обязательно дать слово. Мы с ним как раз сегодня опубликовали доклад по итогам выборов-2019. И его оценки, как всегда, достаточно точные, украсили бы заседание. Но он должен был уехать на эфир и не дождался выступления».
Примерно о том же написал Элле Памфиловой в личном письме Виталий Ковин.
1.12.4. Последние пять месяцев
Из обсуждения на расширенном заседании НЭС я вынес информацию, что перед НЭС поставлена задача выработать предложения по двум вопросам – муниципальному фильтру и системе регистрации по подписям избирателей. И по возвращении из отпуска я сразу приступил к обсуждению этих вопросов – как в ЭКГ, так и нашей временной рабочей группе. В результате была подготовлена подробная аналитическая записка «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов». В ней первые шесть разделов касались изменений законодательства. В седьмом разделе мы написали:
«В случае, если в законы о выборах не удастся внести изменения, возможно внесение определенных правок в подзаконные акты ЦИК. Такие правки не смогут кардинально исправить ситуацию, но способны решить некоторые важные частные проблемы. Речь идет в первую очередь о порядке проверки подписных листов». Далее шли подробные предложения и в этой части.
Записка была поддержана 19 членами НЭС. 15 октября 2019 года она была направлена в ЦИК и 16 октября опубликована. В тот же день ИА «Закон» поинтересовалось у Эллы Памфиловой, каково ее отношение к нашим предложениям. В своем посте я процитировал некоторые высказывания Эллы Александровны и дал свой комментарий:
«"Было бы странно сначала подготовить пакет предложений, а потом собирать научный совет (НЭС) при ЦИК. В составе НЭСа есть специалисты, которые прекрасно понимают о чём идёт речь. Поэтому мы сознательно не выставляли “красные флажки”, чтобы не подавлять идеи экспертов. Принципы, основа (изменения выборного законодательства – ред.) – известны и мы их уже представили в АП. Но дьявол, как известно, кроется в деталях, поэтому мы хотим максимально учесть такие мнения. Чтобы потом не говорили, что ЦИК кулуарно принимает решения"…
В целом высказывания председателя ЦИК обнадеживают – в том плане, что ЦИК (или, скорее, ее председатель) не отвергает с порога наши предложения. Этим они отличаются от мнения неназванного источника в ЦИК, которое приводится в сегодняшнем сообщении РБК: "Памфилова продавливает собственную повестку, и более радикальные [предложения] ей ни к чему".
Из данных высказываний можно понять: то, что Элла Александровна передала в АП в ходе своей встречи с Президентом, – это еще не готовые предложения, а лишь их основа. А сами предложения будут вырабатываться в том числе с участием НЭС. Будем надеяться, что это так.
Впрочем, наши предложения – это уже предложения от имени четвертой части НЭС (19 из 77). Разумеется, можно предполагать, что у остальных трех четвертей НЭС есть какие-то другие предложения. Но их пока никто не озвучивает. Однако более реалистично ожидать, что небольшая часть членов НЭС просто отвергнет наши предложения, а большая часть просто промолчит. А дальше уже самой ЦИК (или ее председателю) решать, стоит ли эти предложения поддерживать (и это, скорее всего, мало зависит от числа членов НЭС, их поддержавших)».
12 ноября 2019 года Сергей Цыпляев наконец-то выполнил свое обещание, данное при закрытии заседания 2 октября и разослал членам НЭС просьбу сформулировать предложения по трем позициям: 1) муниципальный фильтр; 2) сбор подписей; 3) организация деятельности НЭС ЦИК. Ответы просил прислать 18 ноября.
И я 18 ноября послал ему нашу записку «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов», где были ответы на первые два вопроса, и письмо, касающееся третьего вопроса. В нем я писал:
«Мне очевидно, что, если совет будет собираться только два–три раза в год, он останется декоративным органом. Поэтому главное – найти формы работы в промежутках между заседаниями. Они могут быть очными и заочными. Для организации очных мероприятий (заседаний ВРГ, круглых столов и т.п.) желательно как-то обговорить с ЦИК порядок их проведения. Но мне представляется, что заочные обсуждения более перспективны, учитывая то, что ряд членов НЭС живут не в Москве, а многие москвичи постоянно ездят в командировки. Поэтому важно продумать заочные формы работы.
Пока мой опыт не внушает большого оптимизма. Есть примерно 20–25 членов НЭС, с которыми у меня хороший контакт по электронной почте или в Фэйсбуке. Они откликаются на мои вопросы и предложения, участвуют в обсуждении формулировок и т.п. Но большая часть членов НЭС на мои письма не реагирует.
Я знаю, что на заседании 2 октября С.В.Юсов отмечал в качестве положительного опыта используемую мной форму "забрасывания для членов Научно-экспертного совета для опроса тех или иных идей для того, чтобы получить экспертную оценку". Но я также знаю, что некоторые члены НЭС относятся к такой форме негативно… В связи с этим мне представляется желательным провести среди членов НЭС опрос (очевидно, силами аппарата ЦИК), какие формы заочного общения для них приемлемы и желательны».
У меня нет информации, как много членов НЭС прислали Цыпляеву свои предложения. Я знаю только, что Николай Воробьев, помимо того, что поддержал записку «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов», посылал свои дополнительные предложения.
22 ноября 2019 года в Московской городской Думе состоялся круглый стол, где Владимир Рыжков сообщил, что часть предложений из нашей записки поддерживается Общественной палатой города Москвы (подробнее об этом будет в подразделе 1.14.3). Мне предложили подготовить соответствующий законопроект. Я подготовил проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 37 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» и получил поддержку еще 14 членов НЭС. Проект был опубликован 26 ноября 2019 года. А в ЦИК тем временем шли другие процессы.
18 декабря я писал Элле Памфиловой:
«И мы, и Вы говорили о необходимости обсуждения на НЭС проблем, связанных с реформой системы регистрации кандидатов. Есть наша аналитическая записка, есть уже и наш законопроект. Обсуждения не было и, похоже, не предвидится. 11 декабря ЦИК постановила: "Направить в адрес рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, созданной по поручению Президента Российской Федерации, предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части сбора подписей избирателей и их проверки". Не знаю, кто такие предложения подготовил в ЦИК и насколько в них учтены предложения членов НЭС, которые собирал Цыпляев, но у меня (с учетом всего прошедшего опыта) создалось ощущение, что обсуждать их в рамках НЭС в каком-либо формате не планируется. И это по сути означает, что НЭС остается декоративным органом».
27 января 2020 года я писал Элле Памфиловой по следам нашей встречи 22 января (о ней подробнее будет в подразделе 1.13):
«Вы на встрече говорили о ликвидации НЭС так, как будто это дело решенное. Меня это удивляет. Я уверен, что ликвидация НЭС будет негативно воспринята и в обществе, и в экспертной среде. Можно, конечно, просто заменить один состав НЭС на другой. Но я думаю, что это принципиально ничего не изменит. Нужно в первую очередь изменить принцип его работы.
Либо НЭС строится на началах самоорганизации. Тогда надо: 1) помочь совету сформировать авторитетное руководство (по моему мнению, оно должно быть коллективным, а не единоличным); 2) аппарат ЦИК должен оказывать избранному руководству помощь, в том числе в организации заседаний и других мероприятий, а также в публикации материалов о деятельности совета на сайте. Либо НЭС работает под руководством ЦИК. Тогда ЦИК должна ставить перед ним какие-то четкие задачи. Возможно, прямо формулировать вопросы, на которые члены НЭС должны давать ответ.
А нынешняя ситуация, конечно, ненормальна. Ни то, ни другое. Может быть еще раз собрать НЭС и обсудить только порядок работы?»
7 февраля 2020 года Сергей Цыпляев разослал членам НЭС письмо Эллы Памфиловой, датированное 20 января. Речь в нем шла о рассмотрении в ЦИК предложений членов НЭС по вопросам, заданным в ноябре 2019 года. Я попросил у Эллы Александровны разрешения опубликовать его и публично его прокомментировать. Такое разрешение я получил. Письмо и комментарий я 10 февраля опубликовал. Комментарии, касающиеся законодательства, будут упомянуты в подразделе 1.14.5. Здесь то, что я писал в трех последних пунктах:
«9. В ответе ЦИК вообще нет никакой реакции на предложения, касающиеся проверки подписей почерковедами, хотя это самый острый, самый больной вопрос. И он полностью в компетенции ЦИК: большая часть вопросов может быть урегулирована ее нормативными актами…
10. В качестве реакции на ряд предложений по совершенствованию деятельности НЭС в ответе ЦИК предлагается сохранить самоорганизацию как основной принцип работы НЭС. Однако без содействия ЦИК никакая самоорганизация НЭС невозможна. У НЭС нет ни денег, ни аппарата, ни помещений. Поэтому я просил, чтобы был обговорен с ЦИК порядок проведения мероприятий НЭС (заседаний временных рабочих групп, круглых столов и т.п.), чтобы руководители временных рабочих групп могли организовывать такие мероприятия в стенах ЦИК (пока все мои предложения о проведении таких мероприятий тонули в согласованиях), чтобы были проработаны заочные формы обсуждения вопросов (для этого тоже нужны ресурсы ЦИК), чтобы информация о деятельности НЭС размещалась на сайте ЦИК. Ответа на эти предложения я не увидел.
11. В ответе сказано, что "ЦИК России планирует привлекать заинтересованных членов НЭС, а также иных экспертов для обсуждения конкретных актуальных вопросов совершенствования избирательной системы и правоприменительной практики при проведении выборов в Российской Федерации". Это мы многократно слышали, но ни одного такого обсуждения за 15 месяцев существования НЭС я не припомню (заседания НЭС не в счет, на них обсуждения были сумбурными и неконкретными). Характерно, что про НЭС никто не вспомнил, когда возникла довольно сложная юридическая проблема проведения общероссийского голосования по поправкам к Конституции».
Последняя моя попытка что-то сделать в рамках НЭС касалась упомянутого выше вопроса о проверке подписных листов. 17 февраля 2020 года наша временная рабочая группа подготовила рекомендацию для ЦИК. Она была поддержана 24 членами НЭС. Но в дополнение к этому я получил поддержку еще 29 экспертов – юристов, занимающихся выборами (среди них два доктора и 8 кандидатов юридических наук, два действующих члена избирательных комиссий субъектов РФ с правом решающего голоса и один – с правом совещательного, один бывший председатель такой комиссии и три бывших члена таких комиссий с правом решающего голоса). В рекомендации перечислялись 7 принципиальных положений, которые мы считали необходимым внести для предотвращения произвола при проверке подписных листов в Методические рекомендации ЦИК России. И завершался документ предложением:
«В связи с изложенным рекомендуем ЦИК России создать рабочую группу по доработке Методических рекомендаций по приему и проверке подписных листов в поддержку выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на выборах, проводимых в субъектах Российской Федерации, с включением в нее членов Научно-экспертного совета при ЦИК России и других экспертов, в том числе почерковедов».
Элла Александровна мне не раз обещала, что ЦИК этим вопросом займется, но ничего в результате сделано не было.
А развязка с НЭС была уже близко. Как видно из всего предыдущего материала, вопрос о дальнейшей судьбе НЭС висел. И теперь можно только догадываться, сыграли ли какую-либо роль действия Бориса Надеждина, или все так же решилось бы и без них.
19 февраля 2020 года Борис Надеждин разослал большому числу членов НЭС письмо с предложением подписать обращение в ЦИК по поводу «общероссийского голосования» (подробнее обо всем, что связано с этим процессом, будет описано в подразделе 1.16). В нем было два предложения: «1. Провести специальное заседание ЦИК РФ с приглашением членов НЭС, на котором обсудить правовые проблемы "общероссийского голосования" и возможные пути их преодоления. 2. Рассмотреть возможность обжалования Распоряжения Президента РФ от 14.02.2020г № 32-рп в порядке, установленном КАС РФ, в связи с сомнительной законностью указанного распоряжения».
Я сразу же ответил: «Я пока не готов подписать именно это обращение. Но проблема, действительно, есть, и хотелось бы искать выход… Предлагать ЦИК обжаловать распоряжение Президента – бессмысленно. Спец. заседание ЦИК тоже большого смысла не имеет. Можно было бы попытаться собрать НЭС или лучше его часть, кто готов обсуждать эту проблему. Но это только если кто-то в ЦИК, ГД или РГ нас готов слушать».
В течение 19 и 20 февраля шла переписка членов НЭС. Мнения были сами разными – от поддержки предложений Надеждина до их полного неприятия. Но уже в середине дня 20 февраля Надеждин просил не сообщать СМИ про нашу переписку, не выносить нашу дискуссию на всеобщее обозрение. Но было поздно: Надеждин сообщил, что ему уже звонил РБК.
21 февраля в 17:16 мне пришло приглашение из ЦИК на заседание НЭС, назначенное на 27 февраля 2020 года. 25 февраля я написал в ЦИК:
«Спасибо за приглашение на заседание 27 февраля. Хотя в полученном мной письме не требуется подтверждения, я сообщаю вам, что планирую принять участие и готов выступить.
Должен также с сожалением сообщить, что уже четверо коллег, с которыми я поделился планами, после моей информации нашли ваше письмо в спаме. Я предполагаю, что многие члены НЭС также письмо не увидели. Возможно, имеет смысл повторить его так, чтобы было меньше шансов попадания в спам.
Меня и ряд коллег насторожила тема "О мерах по совершенствованию работы ЦИК России с экспертным сообществом". Поскольку здесь вероятно вполне сознательно не упомянут НЭС, и мы помним прежние разговоры и заявления, возникает предположение о том, что нам 27-го объявят о ликвидации НЭС. В любом случае хотелось бы знать заранее, какие предложения будут озвучены на заседании со стороны ЦИК. И что ЦИК ожидает или хотел бы услышать на этом заседании от членов НЭС?
Хотя я согласен с тем, что на первое место должен быть поставлен вопрос об улучшении взаимодействия ЦИК с экспертным сообществом, я полагаю, что нельзя не обсудить и ряд содержательных вопросов, касающихся текущей ситуации. На мой взгляд, таким вопросами являются:
1) реформирование системы регистрации кандидатов и партийных списков (более узко – реформирование системы проверки подписных листов, еще уже – реформирование системы почерковедческой проверки подписных листов);
2) защита системы наблюдения на избирательных участках – старая проблема отмены ограничений для назначения наблюдателей (о которой год назад договорились на рабочей группе АП, но которая так и не реализована) и новый вызов, связанный с недавним приговором Артему Тербаляну;
3) как провести общероссийское голосование по поправкам в Конституцию, чтобы оно было легитимным».
26 февраля я написал пост «Что ждет Научно-экспертный совет?». В нем я, в частности, писал:
«Я не хотел выносить этот вопрос в паблик до завтрашнего заседания. И не стал давать комментария РБК. Но поскольку РБК уже написал о ситуации, я хотел бы теперь дать свой развернутый комментарий.
В предыдущем посте я изложил краткую историю НЭС в документах. Если ее внимательно прочитать, то будет заметно, как менялся настрой у руководства ЦИК. И по отношению к НЭС, и по отношению к той задаче, которую ряд членов НЭС считали главной – реформирование избирательного законодательства в сторону его демократизации. В начале был энтузиазм… А сейчас совсем другие нотки: "Какая реформа возможна в отрыве от характера предполагаемого политического развития страны? Тем более это – не компетенция ЦИК России". Я полагаю, что это – главное. И отношение к инициативам со стороны отдельных членов НЭС менялось именно по мере того, как угасала вера в возможность демократизации избирательного законодательства.
Формальные претензии к НЭС со стороны руководства ЦИК – в пассивности. Вот что пишет РБК: "Они заключаются в том, что у НЭС нет плана работы, его члены не проводят регулярные мероприятия, сам совет не разбит на рабочие группы". Примерно о том же говорила Элла Памфилова в августе: "По словам госпожи Памфиловой, в действующем составе эффективно работали не более 10 человек из 77 “независимо от того, какая тема обсуждалась – ситуация с выборами в Мосгордуму или регламент работы самого совета”. “Им предложили самоорганизоваться, выбрать алгоритм работы и предлагать вопросы для обсуждения, навязывать повестку, – рассказала глава ЦИКа. – На что они отреагировали инертно. Мы включили туда видных политологов, социологов, от которых надеялись услышать советы и рекомендации, но, видимо, у них есть более важные дела”".
Да, действительно, в отличие от предыдущих советов при ЦИК, работу НЭС предполагалось построить на принципах самоорганизации. Хотя некоторые члены совета сразу же заявляли, что это невозможно. Оказалось, что для самоорганизации есть два рода препятствий. Первый род препятствий связан с тем, что у НЭС нет ни своих денег, ни своего аппарата, ни своих помещений. С этой точки зрения, самоорганизация была бы возможна, если бы НЭС получал достаточную помощь от руководства и аппарата ЦИК. Помощь в коммуникации, в предоставлении помещений для встреч и мероприятий, в информировании о его деятельности (страница сайта ЦИК, посвященная НЭС, не содержит ничего, кроме Положения о НЭС и его состава, то есть она не обновлялась с момента формирования НЭС). Второй род препятствий связан с позицией большинства членов НЭС. Они действительно не пытались делать то, что ждала председатель ЦИК: "предлагать вопросы для обсуждения, навязывать повестку", давать "советы и рекомендации".
Предполагаю, что у разных членов НЭС на это были различные причины. Одни (охранители) просто считают, что ничего в нашей избирательной системе менять не надо. Поэтому они лишь иногда старались дать отпор тем, кто что-то предлагал. Для вторых членство в НЭС было просто вопросом престижа, а работать в совете им некогда. Третьи (молчальники) боялись высказать свою позицию. Вероятно, не зря боялись. В совете 25 работников вузов, в основном зав. кафедрами и деканы. По той информации, которая доходит из ряда вузов, позиция университетского преподавателя – не лучшее место для выражения собственного мнения.
Тем не менее, самоорганизация реально получилась. Но не у всего совета, а у его части. За год с небольшим мы подготовили 9 документов. Их поддержали от 15 до 31 члена НЭС. Число членов НЭС, поддержавших хотя бы один наш документ – 35 (45%).
К сожалению, ни один из этих документов не был удостоен отдельного внимания со стороны ЦИК. Лишь на нашу аналитическую записку "Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов" была официальная реакция – но не на эту конкретную записку, а на все предложения от членов НЭС вместе. На некоторые документы мы услышали лишь эмоциональную реакцию во время заседаний ЦИК.
Некоторые члены НЭС считают, что совет должен работать только в режиме "вопрос ЦИК – ответ НЭС". Сам я полагаю, что движение должно быть двусторонним. У таких советов, по моему мнению, две функции. Первая функция – поднимать проблемы, обращать внимание соответствующего органа на неблагополучие в той или иной сфере. Из кабинетов видно не все и даже если видно, то часто не под тем углом. И это та функция, которая предполагает инициативу со стороны совета. Вторая функция – нахождение решений для этих проблем. Здесь инициатива должна быть, скорее, со стороны самого органа.
Если смотреть с этих позиций, то председатель ЦИК неоднократно говорила о проблемах, которые ее волнуют. И мы в основном предлагали решения именно этих проблем. А вот конкретные вопросы, насколько я помню, задавались лишь дважды. Перед первым заседанием был опрос: какие проблемы члены НЭС считают главными. Сколько членов НЭС приняло участие в опросе, нам не доложили. Но примерный расклад ответов я слышал, и он был вполне предсказуем.
Второй раз нас опросили в ноябре прошлого года. Нас просили письменно сформулировать предложения по двум вопросам: 1) муниципальный фильтр, 2) сбор подписей. И также неизвестно, сколько членов НЭС прислали предложения. Я знаю об уже упомянутой нашей записке "Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов", поддержанной 19 членами НЭС, и можно предполагать, что было еще несколько предложений.
Ответ на все предложения сразу мы получили совсем недавно. Он меня не удовлетворил, о чем я сразу написал. Здесь хотел бы добавить еще один момент. Зачем было спрашивать о муниципальном фильтре, если в ответ на все предложения в этом направлении звучит лишь одно: позиция ЦИК по этому вопросу была неоднократно озвучена?
Но вот еще один момент, мимо которого трудно пройти. В январе возникла новая серьезная проблема: как провести общероссийское голосование, чтобы оно было легитимным? Точнее, для начала: как законодательно оформить его проведение? Вопрос этот оказался в ведении рабочей группы, где специалистами в области референдумного процесса были максимум два человека из 75. Но мы теперь знаем, что руководители ЦИК участвовали в обсуждении данного вопроса. Но обратиться за помощью к НЭС им в голову не пришло.
Я и мои единомышленники в этот раз инициативу не стали проявлять. Хотя мне было что предложить. Но вопрос слишком деликатный, и здесь я счел, что инициатива неуместна. Лишь совсем недавно у Бориса Надеждина возникло предложение (о чем немного есть в публикации РБК), и мы его начали обсуждать, но круг обсуждавших оказался слишком широким, и информация утекла вовне. А мы в конечном итоге не смогли договориться, что же мы хотим от ЦИК.
Все это я пишу, чтобы стало понятно: главная проблема – невостребованность НЭС со стороны ЦИК. Связанная в основном с тем, что сама ЦИК ничего не может сделать. Хотя наши последние предложения касались уже изменения не закона, а ее Методических рекомендаций, и на них мы пока ответа не получили.
В начале статьи я писал о том, что формальная претензия к НЭС – его пассивность. Но при этом есть ощущение, что руководство ЦИК (а если верить РБК, то и АП) раздражает как раз активность той самой небольшой части НЭС. Что ж, завтра мы услышим, как руководство ЦИК видит перспективы своего взаимодействия с экспертным сообществом».
На следующий день после заседания НЭС я написал о нем пост. Вот что я, в частности, писал:
«Вчерашнее заседание НЭС было четвертым и последним. Мы шли на заседание, понимая, что с советом что-то должно произойти. Ведь еще в августе прозвучало заявление ЦИК о том, что комиссия должна рассмотреть вопрос о целесообразности и эффективности НЭС. Позже были обсуждения этого вопроса с Эллой Александровной. Сама тема заседания "О мерах по совершенствованию работы ЦИК России с экспертным сообществом" была красноречива: не о совершенствовании работы НЭС, а о взаимодействии с экспертным сообществом; это был ясный посыл, что НЭС в этом взаимодействии не обязателен. Ну и добавила остроты публикация РБК. После нее я тоже высказался.
Но худшие опасения вчера не оправдались. В том смысле, как выразился Евгений Минченко: мол, опаздывая на заседание, он уже ожидал, что на входе его встретит матрос Железняк. Нет, прошло полноценное заседание, и представители ЦИК выслушали позиции и предложения разных экспертов. Но интрига осталась. Элла Памфилова в конце сказала, что подумает и обсудит с членами ЦИК, и они вместе решат, что делать с НЭС.
И вот сегодня ЦИК на своем заседании приняла постановление о ликвидации НЭС. Но что было твердо обещано, что ЦИК продолжит взаимодействие с экспертным сообществом, в том числе и с теми, кто реально работал в НЭС и отстаивал собственное мнение. Насколько я понял на слух, в постановлении дано поручение разработать порядок работы постоянной экспертно-консультационной площадки.
В целом это четвертое заседание мне показалось более удачным, чем три предыдущих. Возможно, потому, что обсуждались конкретные вопросы. Заседание длилось три с половиной часа. В начале его Памфилова сказала, что изъявил желание участвовать в нем 41 член НЭС (из 77), на момент открытия присутствовали 28. Примерно через час было сообщено, что зарегистрировались 35 членов (при этом, возможно, кто-то уже ушел). Судя по всему, 50%-ная явка достигнута не была. Впрочем, кворум нигде не оговорен.
Выступили 14 членов НЭС плюс член Общественной палаты Максим Григорьев. Были также короткие реплики зам. председателя ЦИК Николая Булаева. Элла Памфилова, по обыкновению, не только выступила со вступительной речью, но и комментировала почти каждое выступление.
Основных тем для обсуждения было две: 1) принципы и порядок работы НЭС, 2) общероссийское голосование по поправкам в Конституцию…
Позиция Памфиловой и Булаева была обозначена так. ЦИК нуждается в экспертной площадке. Но форма НЭС оказалась неудачная, и ее надо менять. С одной стороны, ЦИК не хочет замыкаться в обсуждении на 77 отобранных членах НЭС, тем более что часть из них пассивна. Есть желание расширить круг экспертов. С другой стороны, общие собрания неэффективны, правильнее собирать узкий круг экспертов по конкретным вопросам.
И Памфилова, и ряд членов НЭС говорили о том, что при таком разнообразии позиций и опыта экспертов выработка консолидированной позиции невозможна. Главное – чтобы прозвучали разные позиции, а ЦИК оценит, к какой позиции стоит прислушаться.
Вот тут, на мой взгляд, есть один нюанс, который, возможно, был не до конца осмыслен. Да, очевидно, что единой консолидированной позиции не могло быть. А вот возможно ли было по каким-то вопросам достичь большинства голосов? В этом отношении тоже был большой скепсис. А зря. Конечно, на заседании, где присутствовало менее половины членов, это невозможно. А при заочном обсуждении и голосовании? Мне например, удалось установить, что за возвращение избирательного залога в той или иной форме высказались 34 члена НЭС. И лишь немногие четко высказались против. Позиция остальных мне неизвестна. Могу предположить, что еще 5 голосов "за" набралось бы. И тогда было бы большинство.
Имеет ли это какое-то значение? Все равно НЭС – орган консультативный, ЦИК не обязан выполнять его рекомендации. Конечно, не обязан. Но когда какое-то мнение поддерживается большинством экспертов, которых сама же ЦИК отобрала, с этим трудно не считаться. Впрочем, теперь поезд ушел.
Я в своем выступлении отметил, что взаимодействие должно быть двусторонним: эксперты должны проявлять инициативу, но и ЦИК должна обращаться к экспертам для решения наиболее важных проблем. Об этом же говорили еще несколько членов НЭС. Евгений Минченко и Роман Смирнов говорили о том, что НЭС – это структура, призванная вырабатывать философию (стратегию) развития избирательной системы…
НЭС все-таки жалко. Пока непонятно, что будет создано на его месте, а он, на мой взгляд, свои возможности еще не исчерпал».
НЭС был заменен так называемой экспертно-консультационной площадкой, которая тоже оказалась неэффективной. Но это уже совсем другая история, которой я коснусь в следующих подразделах.
