1.11. Формирование Научно-экспертного совета
Как я писал в подразделе 1.2.2, в ноябре 2016 года был запущен процесс формирования общественного (научного) совета при ЦИК. Он продолжился в декабре.
5 декабря я написал Светлане Симоновой: «Обсуждения положения о совете и состава совета пока не получается. Но, насколько я понял, время уже торопит. Давайте попробуем как-то интенсифицировать процесс. Если пока не получается собрать рабочую группу, готов подъехать к Вам и обсудить все вопросы». Светлана Валентиновна сообщила, что у нее поручение сегодня подготовить проект постановления, и предложила мне подъехать к ней в этот же день. Я подъехал, и мы вместе с ней подготовили проект Положения и список членов совета.
В тот же день вечером я написал Элле Памфиловой:
«Сегодня мы со Светланой Валентиновной дорабатывали положение об общественном совете и корректировали состав совета. Мы почти завершили формирование экспертных групп, когда Симоновой поступило Ваше распоряжение подготовить список членов совета без разбивки на группы. В подготовленном нами списке оказалось 59 человек. Мы знаем, что Вы ставили задачу – не больше 50, но предполагаем, что не все записанные нами люди согласятся работать в совете, так что в окончательном списке получится меньше.
В ранее подготовленный список были добавлены те, кого Вы назвали, а также еще по моему предложению несколько правоведов и политологов и представителей "Голоса", "Сонара" и "Наблюдателей Петербурга". Я по-прежнему считаю, что совет должен быть разбит на группы (хотя, возможно, правильнее сначала сформировать весь корпус, а потом с учетом их пожеланий сформировать группы). Моя первоначальная идея была выделить в составе общественного совета научно-методический совет. Но вполне допустим паллиатив, когда группа по законодательству и правоприменению по сути будет таким НМС.
При формировании групп мы определили, что группу по законодательству и правоприменению возглавляет Любарев, а группу по технической модернизации – Бузин. Остальные координаторы групп пока остались теми же – Игнатов, Брод, Борисов и Заславский».
На следующий день я получил от Симоновой сообщение о том, что постановление хотят принять прямо в этот день и потому Элла Александровна просила уточнить, все ли включенные в совет выразили желание в нем участвовать.
Я ответил: «Нет, я и вчера говорил, что не знаю, согласны ли они. Проблема в том, что в отношении некоторых недостаточно моей с ними переписки. Нужно, чтобы они получили предложение от ЦИК. Я могу всем, кого я предложил, сейчас написать, но далеко не все отвечают мгновенно. Я уверен, что сегодня ни в коем случае нельзя принимать окончательное решение. Куда мы так спешим? Три месяца тянули, а теперь не можем подождать неделю?!»
Симонова уточнила, что в течение дня должен быть утвержден состав, а положение должны разработать и представить до 20 декабря.
Я отреагировал: «Боже мой! Сначала состав, а потом положение?! Телега впереди лошади?! А если рекомендуемый человек скажет, что он не даст согласие, не познакомившись с положением?! Я сейчас постараюсь написать всем, кого вчера рекомендовал. Придется писать стандартное письмо, хотя к некоторым нужен индивидуальный подход».
В общем мы начали срочно связываться с предлагаемыми экспертами и просить их согласие. Разумеется, в течение одного дня все согласования получить не удалось. Хотя большинство охотно дали согласие.
16 декабря я писал Симоновой:
«Я так понимаю, что формирование совета продолжается? Наверняка члены ЦИК еще многих добавили. Думаю, что увеличение числа членов примерно человек до 90 не страшно – группы по 15 человек будут вполне работоспособны (до Эллы Александровны я это мнение довел). Тогда у Вас в кабинете я не вспомнил всех, кого стоит включить в состав совета. Может быть, еще не поздно?... Мне также видится, что в составе совета (в том, который видел, из 59 человек) явно не хватает электоральных социологов, но я не готов предлагать какие-то конкретные кандидатуры».
Симонова ответила, что формирование продолжается, а предложений от членов ЦИК поступило мало.
Отдельным и, возможно, самым сложным был вопрос о председателе совета. Этот вопрос мы не раз обсуждали с Эллой Памфиловой. Так, 18 декабря 2016 года я писал ей:
«Мы с Андреем Бузиным сейчас обменялись мнениями относительно кандидатур председателя общественного совета. Бузин предлагает три кандидатуры – Сурена Адибековича Авакьяна, Николая Евгеньевича Конкина и Елены Анатольевны Лукьяновой. Я после разговора с ним подумал, что можно рассмотреть и кандидатуру Ольги Кирилловны Застрожной. Впрочем, ни с кем из них мы не говорили и не знаем, согласятся ли они. С моей точки зрения из перечисленных кандидатов наиболее подходящая – Елена Анатольевна Лукьянова, поскольку она и известный общественник, и известный правовед. К тому же у нее авторитет и среди левых, и среди правых».
Этот же вопрос мы обсуждали в узкой группе во время новогоднего корпоратива Комитета гражданских инициатив, который состоялся 24 декабря 2016 года. После него я написал Элле Александровне: «Сегодня мы с Мельконьянцем и другими коллегами обсуждали вопрос руководства общественным советом. Предлагаем еще одну кандидатуру – Сергея Алексеевича Цыпляева. С ним говорили, он готов». Элла Александровна знала Цыпляева еще по Съезду народных депутатов СССР и хорошо к нему относилась. Поэтому она это предложение восприняла весьма позитивно, и в конечном счете именно Цыпляев был ею поставлен во главе Научно-экспертного совета.
После новогодних каникул работа возобновилась. 9 января 2017 года Симонова попросила меня помочь ей составить объективки на членов совета. Я взял на себя часть работы.
При этом я получил от Симоновой информацию о том, что два члена ЦИК выразили недовольство якобы избыточным представительством «Голоса» в совете. Я хотел было написать сразу Элле Александровне и объяснить, что представительство явно не избыточное (7 из 86 – такое число было в проекте от 10 января 2017 года, при том что от МГЮУ им. Кутафина было предложено 9 человек), но потом решил не спешить с этим.
21 января я написал Элле Памфиловой:
«Насколько я понял, формирование общественного совета при ЦИК вступает в завершающую фазу. Вы отметили только проблему согласования кандидатуры председателя совета. По моему мнению, есть еще две проблемы, которые до сих пор не решены. Это – разделение совета на секции (экспертные группы) и подбор координаторов этих групп. От решения этих проблем очень сильно будет зависеть эффективность работы совета, по-моему, даже в большей степени, чем от того, кто станет председателем совета.
Изначально состав совета начал формироваться по секциям, но потом от этого пришлось отказаться. Насколько я знаю, сейчас есть предполагаемый состав совета (86 человек), но он не разделен на секции. Полагаю, что такое разделение лучше сделать до утверждения состава совета и утвердить состав уже разделенный на секции. Очевидно, что в процессе такого разделения неизбежны какие-то трения, и здесь нужно учитывать как мнения членов совета, так и позицию руководителей совета – председателя, зам. председателя, координаторов секций (экспертных групп).
Отдельный вопрос, который я считаю чрезвычайно важным, – это формирование экспертной группы № 1 по вопросам изучения и совершенствования законодательства о выборах и референдумах и практики его применения. Вы, наверное, помните, что изначально я предлагал иметь в составе большого общественного совета небольшой научно-методический совет. Позже я решил удовлетвориться паллиативным вариантом, когда функции такого научно-методического совета будет выполнять группа № 1, которая призвана обсуждать концептуальные вопросы, в то время как остальные группы – более частные. Но для этого необходимо тщательно подобрать состав этой группы. В большом совете люди достаточно разные – и это правильно. Но группа для обсуждения концептуальных вопросов должна включать только настоящих специалистов в области выборов и избирательного права с системным мышлением. Здесь одного желания члена совета войти в группу не может быть достаточно.
В связи с формированием совета есть еще один деликатный вопрос. До меня дошла информация, что прозвучало недовольство якобы завышенным представительством "Голоса" в совете. Если это вызывает серьезные затруднения, то я готов высказать свои соображения по данному вопросу».
25 января я писал Симоновой:
«Как я понял, предполагается на следующем заседании ЦИК утвердить состав Общественного совета. Правда, я не понял, когда будет это заседание… Тот состав совета, который Вы мне присылали, не разделен на секции (группы). А подготовленное нами положение предусматривает такое разделение. Да и не сможет совет нормально работать без разделения на группы. Я полагаю, что разделить его надо до утверждения состава. Иначе потом будет это сделать трудно. К тому же нужно и координаторов групп утвердить».
В течение еще нескольких дней (до 30 января) мы с Симоновой обсуждали разные детали. Но дальше дело вдруг приняло другой оборот. Я не знаю всех подробностей того, что происходило в ЦИК. Но 8 февраля я написал Симоновой: «Вчера Элла Александровна сказала фразу, которую я понял так, что она собирается заняться формированием совета заново, с нуля, отбросив наши наработки. Так ли это?» Быстрого ответа я не получил. А 14 февраля Симонова сообщила мне, что покидает ЦИК – не по своей воле.
27 февраля 2017 года я послал Элле Памфиловой подробное письмо с изложением моей концепции совета. Вот выдержки из него:
«У совета двойная функция:
1) оказание содействия ЦИК России в наиболее полном учете общественного мнения, позиций экспертов и специалистов в сфере избирательного права и избирательного процесса;
2) осуществление аналитической, экспертной поддержки и подготовка предложений по вопросам, связанным с проведением выборов и референдумов.
В связи с этим в составе совета должны быть как высококвалифицированные эксперты-ученые в области выборов, так и специалисты-практики. Среди и тех, и других должны быть разнообразные специалисты. Ученые – правоведы, политологи, социологи. Практики – юристы, политтехнологи, специалисты по наблюдению за выборами, специалисты по организации выборов (из числа бывших руководителей и членов избирательных комиссий).
С учетом потребности в разных специалистах совет не может быть слишком узким. 60–80 человек – вполне приемлемое число. Но при такой численности он обязательно должен быть разбит на секции (группы).
При этом важно, чтобы в структуре совета была группа из высококвалифицированных экспертов-ученых, которая занималась бы концептуальными вопросами – и в области законодательства и в области правоприменения. Первоначально я думал назвать такую группу научно-методическим советом. Но в первоначальном проекте, подготовленном Симоновой, была секция (экспертная группа) № 1 "по вопросам изучения и совершенствования законодательства о выборах и референдумах, и практики его применения". И я подумал, что это по сути и есть тот самый научно-методический совет, и, может быть, так будет лучше, чтобы никого не раздражать…
Что касается отбора людей в совет, то для ученых у меня есть объективный критерий, связанный с цитируемостью их публикаций в сфере выборов, референдумов и партий. Можно, наверное, делать и исключения, но тоже по каким-то объективным критериям. И этим критерием желательно руководствоваться в первую очередь при отборе кандидатур в группу № 1. В отношении практиков я затрудняюсь предложить критерий. Но, может быть, сейчас это и не очень нужно.
Мне кажется, что состав, который подобрала Симонова с учетом мнений членов ЦИК, а также моего и Заславского, вполне удовлетворителен. Может быть, на него надо еще раз внимательно посмотреть, несколько человек удалить и несколько добавить. Но вряд ли стоит начинать формирование заново…
И, конечно, важно определиться с руководством – председателем совета, его заместителем и руководителями секций. Я полагаю, что вряд ли найдется такой человек, который устроил бы всех на посту председателя. Но, подобрав удачно пару – председатель и заместитель, можно соблюсти баланс».
26 апреля 2017 года зам. председателя ЦИК Николай Булаев сделал на заседании ЦИК доклад о концепции Общественного совета при ЦИК. В его презентации было, в частности, сказано:
«Общественный совет является экспертной площадкой, которая создается в целях содействия ЦИК России в работе по совершенствованию избирательной системы, повышению правовой культуры и гражданской ответственности граждан Российской Федерации, информированию широкой общественности об избирательном процессе…
Работа Общественного совета осуществляется по двум основным направлениям: информирование об избирательном процессе и повышение правовой культуры граждан; совершенствование избирательного законодательства и правоприменительной практики.
Состав Общественного совета: председатель Общественного совета; президиум Общественного совета (5–6 человек); члены Общественного совета (до 60 человек).
Постановление ЦИК России определяет: 1) Положение об Общественном совете; 2) председателя Общественного совета; 3) состав президиума Общественного совета.
Президиум Общественного совета организует: 1) пленарные заседания Общественного совета (не реже одного раза в год…); 2) временные рабочие группы общественного совета; 3) приглашает экспертов и организации принять участие в работе Общественного совета.
Процедура создания Общественного совета: в течение месяца после принятия Постановления ЦИК России об Общественном совете по предложению членов ЦИК России, председателя Общественного совета и Президиума Общественного совета формируется список кандидатур, которым будет направлено приглашение войти в состав Общественного совета; также в течение месяца идет сбор предложений по созданию временных рабочих групп Общественного совета; организационное сопровождение деятельности Общественного совета осуществляется Управлением организационно-методического и экспертно-аналитического обеспечения».
В выписке из протокола заседания ЦИК от 26 апреля 2017 года было сказано: «Заместителю Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации Н.И. Булаеву, Управлению организационно-методического и экспертно-аналитического обеспечения Аппарата Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (А.С. Нестеров) до 31 мая 2017 года подготовить для рассмотрения на заседании Центральной избирательной комиссии Российской Федерации проект положения об Общественном совете при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и предложения по его составу».
В тот же день я начал обсуждать концепцию по переписке с Алексеем Нестеровым. Я, в частности, писал ему:
«В концепции ничего не сказано про разделение совета на секции… Я полагаю, что неструктурированный совет из 60 человек работать нормально не сможет. А при разделении на секции даже 100 человек можно. Если не будет секций, а сам совет будет собираться раз в год – это будет пустой орган. Смысл президиума был в том, что в него входили координаторы секций. А так и президиум непонятно зачем. Временные рабочие группы могут быть заменой секций, только если все члены совета будут по ним распределены… Неясно, как вы будете отбирать членов совета, тем более ограничив их число 60. Очень сильна опасность субъективизма. В отношении ученых я могу предложить критерий, связанный с цитируемостью их работ. В отношении экспертов-практиков и общественников – сложнее».
Нестеров мне ответил, что смысл концепции заключается в отсутствии жестко закрепленной структуры секций. Чтобы одни и те же члены совета могли работать в разных группах. Структура получается более мобильная и менее формализованная. Он видел задачу сделать совет более мобильным и уйти от «почетных» членов, как было в чуровском ОНМКСе.
Я согласился: «Так, действительно, будет мобильнее. Но при этом могут быть члены, которые ни в какие рабочие группы не будут входить. Они и окажутся "почетными". А параллельно будут активные работающие эксперты, которые не будут членами совета».
Нестеров ответил, что они будут стараться подбирать работающих экспертов.
24 мая я послал Элле Памфиловой свою записку, где сравнивал свою концепцию и концепцию Нестерова–Булаева. В частности, я писал о последней:
«Идея в целом неплохая, но меня в ней беспокоит один момент. Эти временные рабочие группы создаются решением президиума, состоящего из 6 человек. Это означает, что от состава президиума зависит практически вся работа ОС. А, как я понимаю, состав президиума неизбежно будет результатом компромиссов, и есть большой шанс, что в нем столкнутся люди, давно находящиеся в состоянии конфронтации. В него наверняка попадут люди, заряженные на "одобрям-с", и очень вероятно, что они в нем составят половину или даже большинство. И тогда работа будет заблокирована. Среди них есть "коллега", который давно ведет борьбу с "Голосом" и, как мне недавно сообщили, не прекращает ее и сейчас. Чувствую, что нам с ним трудно будет работать вместе».
И вновь работа над формированием совета затихла. В разговорах с нами Элла Александровна говорила, что у нее так и не сложилось собственное представление о том, каким должен быть совет. Она все время хотела иметь компактный совет, а все попытки его сформировать приводили к тому, что число членов подбиралось к сотне. Не было ясности и с кандидатурами в руководители совета. Мой коллега Андрей Бузин открыто критиковал мое желание создать совет и предсказывал, что какой бы совет ни был сформирован, он в лучшем случае будет неработоспособным, а в худшем – реакционным.
8 августа 2017 года, после произошедшего накануне очного обсуждения, я писал Элле Памфиловой:
«Вопрос, действительно, затянувшийся, но я понимаю всю его сложность. Мои коллеги вчера выразили сомнения в нужности совета. Я бы тоже сказал, что совет, который бы занимался имитацией деятельности, не нужен. Просто я полагаю, что реально работающий совет можно создать, а Андрей Юрьевич уверен, что это невозможно.
Почему я считаю, что совет нужен? Вот мы планируем провести обсуждение муниципального фильтра. Одно дело, если обсуждать будет Общественный совет, другое дело – непонятно (для большинства непосвященных) как подобранная группа экспертов. Авторитет выработанных рекомендаций будет разный. Конечно, если "непонятно как подобранная группа экспертов" выработает хорошие рекомендации, это будет лучше, чем если Общественный совет выдаст какую-нибудь ерунду. Поэтому я понимаю и Вас, что Вы не форсируете создание совета, и коллег, которые высказывают опасения. Но, может быть, просто организовать сначала в узком кругу обсуждение концепции формирования совета?»
Вновь я вернулся к этому вопросу только 10 января 2018 года. Я писал Элле Памфиловой:
«Мы давно не касались больного вопроса – об общественном совете. Я знаю, что у Вас пока не сложилось его видение, отсюда и торможение. Попробую изложить свое видение немного иначе, чем раньше.
Тут есть два разных аспекта, которые отражены в разных терминах – общественный и научно-методический. Я полагаю, что общественный совет – это в первую очередь важнейший элемент обратной связи. Вам надо получать информацию, что волнует общество, что вызывает наибольшее недоверие, подрывает доверие к выборам. Вы это не всегда видите, а некоторые члены ЦИК и сотрудники аппарата и не хотят видеть. Иными словами, общественный совет нужен для постановки и формулировки проблем. А вот для решения проблем нужен уже научно-методический совет, то есть собрание людей, обладающих определенный уровнем знания. Поэтому я с самого начала выступал за разделение этих функций».
В начале июля 2018 года Элла Александровна позвонила мне и сказала, что хочет создать совет не более чем из 30 человек и потому просит меня дать ей список из не более 15 кандидатур. Задача была непростая. Я выбирал из экспертов, имеющих ученую степень (сделав исключение лишь для И.Е. Минтусова), с учетом цитируемости их публикаций. Для меня также было важным предложить не только москвичей. Кроме того, я придерживался правила не предлагать членов СПЧ и Общественной палаты. В результате у меня получился список из 15 человек, который я направил Памфиловой 9 июля: А.Ю. Бузин, В.А. Виноградов, Н.И. Воробьев, В.Я. Гельман, Г.В. Голосов, Н.В. Гришин, В.С. Ковин, А.В. Кынев, А.Е. Любарев, Б.И. Макаренко, И.Е. Минтусов, Д.Б. Орешкин, А.Е. Постников, Р.Г. Смирнов, В.А. Черепанов.
Из этого списка в совет не были включены только Гельман и Постников (Постников, вероятно, сам отказался, почему не включили Гельмана, не знаю). Исходя из получившегося состава совета, я теперь могу предположить, что кандидатуры Бузина, Виноградова, Кынева, Любарева, Минтусова, Орешкина и Смирнова, скорее всего, были бы включены в совет и без моих предложений. Остальные 6 человек, я думаю, попали в совет благодаря мне.
Но это произошло еще через 4,5 месяца. 26 ноября 2018 года ко мне обратилась сотрудник аппарата ЦИК Ольга Ягодина. Она прислала мне подготовленный список, где были 72 позиции, причем по двум позициям еще не было фамилий.
В тот же день я написал Элле Памфиловой:
«Я вижу, что Вы форсируете создание Научно-экспертного совета. И Вам не удалось отстоять компактный совет (наверное, это было нереально, учитывая огромное число тех, кто туда хотел попасть, да и в целом тех, кто достоин в нем быть – увы, эти множества не полностью совпадают)…
Когда Вы летом просили у меня кандидатуры, было ограничение в 15 человек, исходя из максимума совета в 30. Можно ли сейчас добавить еще немного, поскольку размер совета вырос? Я бы постарался учесть тех, кто принял активное участие в анкетировании» (речь шла о моем опросе экспертов по реформированию избирательного законодательства).
Элла Александровна разрешила добавить еще двоих (но не связанных с «Голосом»). Я предложил Н.А. Боброву и С.Б. Радкевича.
28 ноября 2018 года ЦИК приняла постановление, которым утвердила Положение о Научно-экспертном совете и определила, что его состав утверждается распоряжением Председателя ЦИК. 30 ноября Элла Памфилова утвердила состав совета из 77 человек. Отмечу, что, помимо 15 членов, которых я рекомендовал, в состав совета были включены еще несколько экспертов, придерживавшихся близких к нам позиций: Е.В. Винокурова, А.Р. Галлямов, Е.А. Лукьянова, Г.А. Мельконьянц, Б.Б. Надеждин, С.З. Рачинский, С.А. Цыпляев, И.Г. Шаблинский, С.А. Шпилькин. Их вхождение в совет – безусловная заслуга Памфиловой (про некоторых я точно знаю, что именно она настояла на их включении).
Вот что я писал в своем блоге по свежим следам 1 декабря:
«Итак, свершилось: при ЦИК создан Научно-экспертный совет… Ставшая в 2016 году председателем ЦИК Э.А. Памфилова … хотела, чтобы совет был компактным (25–30 человек), но чтобы при этом он не был придатком ЦИКа, а мог вырабатывать независимые суждения.
С компактностью не получилось. Слишком разнообразен круг экспертов, имеющих отношение к выборам, и практически по всем вопросам есть эксперты, придерживающиеся разных позиций. Хотелось, чтобы совет отражал весь этот спектр интересов и мнений, и это оказалось важнее, чем желание компактности.
Главный принцип, который воплощен в составе нового совета – в нем не должно быть членов ЦИК, сотрудников аппарата ЦИК, депутатов и чиновников. Совет становится представителем общества, в первую очередь экспертного сообщества.
Всего в совет включено 77 человек. Это, конечно, многовато, но так получилось, учитывая, что предложения поступали с разных сторон. Есть ли баланс? Пока трудно сказать. В совет попало много экспертов, настроенных на серьезное реформирование института российских выборов. И немало тех, кто будет там отстаивать консервативные позиции. Каково соотношение тех и других – пока сложно оценить…
Стоит отметить также преобладание в совете москвичей (включая и жителей ближнего Подмосковья). Представителей других регионов я насчитал всего 13 человек (в т.ч. 4 из Петербурга), из них 6 включены по моим рекомендациям.
На секции совет решили не разбивать. Вместо этого предлагается создавать внутри совета временные рабочие группы, и к их работе можно будет привлекать экспертов, не входящих в совет.
Насколько совет окажется работоспособным, покажет время. Но я и мои коллеги постараемся, чтобы он стал самостоятельным работоспособным органом».
Впоследствии оказалось, что в совет попало слишком много людей, не настроенных на реальную работу. И совет как орган в целом не состоялся (см. подраздел 1.12). Тем не менее, у совета был определенный потенциал, который не удалось полностью использовать из-за ряда обстоятельств. И, забегая вперед, хочу отметить, что создание совета (при всех его недостатках) было последним действием Эллы Памфиловой, за которое мне хотелось ей аплодировать.
