1.13. Возобновление работы Экспертно-консультационной группы
Как описывалось в подразделе 1.8, 20 августа 2018 года Андрей Бузин послал Элле Памфиловой заявление об отставке с поста руководителя ЭКГ. Однако Элла Александровна не спешила с принятием решения по этому заявлению. Осенью 2018 года у нас были встречи с Памфиловой, но никакого решения принято не было. Лично у меня не было большого желания настаивать на разрешении ситуации: я в то время считал главной задачей формирование и начало работы НЭС.
Нельзя сказать, чтобы ЭКГ совсем не работала в этот период. Так, в ноябре 2018 года мы подготовили записку, оппонирующую точке зрения Избирательной комиссии Приморского края и ряда членов ЦИК, согласно которой КПРФ не могла назначать членов УИК с правом совещательного голоса на повторных выборах губернатора Приморского края. Элла Александровна просила нас найти железобетонные аргументы в поддержку нашей позиции. Увы, в условиях нечеткого законодательства железобетонных аргументов быть не могло, и переломить ситуацию не удалось. Тогда же мы обсуждали мою записку «О работе ЦИК России по анализу соответствия региональных законов федеральному законодательству». В конечном итоге я послал ее Элле Памфиловой от своего имени.
Тем не менее, ЭКГ оказалась в подвешенном состоянии. 18 февраля 2019 года у меня состоялся разговор с Максимом Лесковым. После него я сообщил коллегам по ЭКГ:
«Сегодня я разговаривал с Лесковым. По его мнению, ЭА считает, что заявления АЮ было достаточно, чтобы считать его сложившим полномочия руководителя ЭКГ. Я объяснил, что без распоряжения ЭА официально АЮ продолжает исполнять полномочия. Также я высказал мнение, что сложение АЮ полномочий руководителя ЭКГ не означает его выхода из ЭКГ. Также Лесков сказал, что РФСВ не стал пока продлевать на 2019 год контракты с АВ и СЗ, поскольку после ухода АЮ возникла проблема с отчетностью. Если я соглашусь возглавить ЭКГ и обеспечивать отчетность, контракты могут быть возобновлены. Хотел бы знать Ваше мнение».
Согласие Андрея, Александра и Станислава было получено, я передал это Лескову и Памфиловой. 4 марта мы встретились с Эллой Александровной. И 5 марта 2019 года она издала распоряжение о внесении изменений в распоряжение от 23 января 2017 года. Согласно новому распоряжению я становился руководителем ЭКГ.
Элла Александровна нам сказала, что будет находиться в санатории три недели – до начала апреля. Я предложил коллегам за эти три недели подготовить две записки – о нерешенных проблемах голосования по месту нахождения и о цифровых избирательных участках. Андрей Бузин предложил также подготовить записку о контрольном ручном пересчете голосов при использовании КОИБов.
Следующая встреча с Эллой Памфиловой состоялась 8 апреля 2019 года. В ее повестку я включил 7 вопросов:
1. О выборочном ручном пересчете итогов голосования на УИК с применением КОИБов
2. Об эксперименте с созданием в Москве цифровых участков
3. О голосовании по месту нахождения (проблемы, оставшиеся нерешенными с прошлых лет)
4. О расширении информативности страниц сайта ЦИК, формируемых на основании данных ГАС «Выборы» (возвращение к обсуждениям прошлых лет)
5. О смягчении муниципального фильтра
6. О возможных поправках к законопроекту № 655193-7 (включая снятие ограничений на наблюдение)
7. О предстоящем заседании Научно-экспертного совета
К заседанию мы подготовили записку «О контрольном (ручном) подсчете при использовании технических средств подсчета голосов». Мы продолжали настаивать на обязательности контрольного ручного пересчета и одновременно предлагали меры, устраняющие препятствия для такого пересчета. По остальным вопросам на встрече был просто обмен мнениями.
Следующая встреча состоялась 29 апреля. В ее повестку я предложил 5 вопросов:
1. О нерешенных проблемах голосования по месту нахождения.
2. О цифровых участках.
3. О внесении изменений в порядок аккредитации представителей СМИ.
4. О сборе подписей через портал Госуслуг.
5. О поправках к законопроекту № 655193-7.
К встрече я подготовил записки «О нерешенных вопросах голосования по месту нахождения» (от имени ЭКГ) и «О необходимости проработки вопроса о сборе подписей избирателей через портал Госуслуг» (от имени нескольких членов НЭС), а также таблицу компромиссных поправок к законопроекту № 655193-7 (о них речь пойдет в подразделе 1.14.3).
По вопросу о цифровых участках состоялся обмен мнениями, после чего мы вплотную занялись этим вопросом. К этому времени проект федерального закона о цифровых участках (№ 655192-7) уже был принят в первом чтении, а ЦИК еще до принятия закона в первом чтении презентовал проект Порядка организации голосования на цифровых участках. Критический разбор законопроекта и проекта Порядка сделал лидер организации «Выборы – Народный контроль» Николай Волков. Сразу после встречи я послал Алексею Нестерову (который присутствовал на встрече) письмо, где, в частности, писал:
«Я частично согласен с тем, что написал в своей записке Николай Волков (записку я Вам передал и на всякий случай ее прикладываю к этому письму). Но мне хотелось бы изложить и свою позицию – то, что я не успел сделать к сегодняшнему заседанию. Для меня сейчас важно внести все необходимые поправки в законопроект о цифровых участках № 655192-7 (а при необходимости – и в законопроект № 655193-7). Поправки в проект Порядка можно будет вносить без такой спешки…
Волков правильно отмечает, что положения законопроекта о том, что УИК не составляет протокол, а передает в ТИК "данные о голосовании" не соответствуют ФЗ-67. Не соответствует и вся цепочка передачи и то, что ИКСРФ включает их в свою сводную таблицу…
Отмечу: я на предыдущей встрече высказывал опасения, что может быть нарушена тайна голосования, так как высока вероятность, что на одном участке проголосует только один избиратель из какого-либо региона. Меня в этом опасении никто не поддержал. Я понимаю, что сейчас, когда проводится эксперимент, этим опасением можно пренебречь, но позже оно все равно возникнет…
Сегодня Бузин правильно поднял вопрос о недействительных бюллетенях. Я плохо знаю, как обстоит этот вопрос у действующих КЭГов (информация с мест разная), но из проекта Порядка видно, что недействительные бюллетени в КЭГах, которые будут применяться на цифровых участках, невозможны. Между тем, это достаточно острый вопрос, имеющий и юридическую и политическую подоплеку. Мой анализ электоральной статистики однозначно свидетельствует, что после отмены строки "против всех" голосование недействительными бюллетенями, которое до этого считалось результатом ошибок избирателей, стало использоваться частью избирателей (иногда довольно заметной) для выражения их волеизъявления – по аналогии с голосованием "против всех". И если стать на эту позицию, то лишение избирателей возможности проголосовать недействительным бюллетенем становится ограничением их прав».
6 мая я написал письмо Элле Памфиловой. В нем я также коснулся вопроса о недействительных бюллетенях при голосовании на цифровых участках с помощью КЭГ.
После того как Федеральный закон о цифровых участках был принят, ЦИК 29 мая приняла за основу «Порядок организации голосования на цифровых избирательных участках в городе федерального значения Москве на выборах, проводимых 8 сентября 2019 года». Наше главное требование было удовлетворено: возможность проголосовать недействительным бюллетенем была предусмотрена. И это можно считать нашим успехом, четвертым за все время работы ЭКГ (после голосования по месту нахождения, видеокамер в ТИКах и подвоза избирателей из дальних деревень вместо выезда к ним с переносным ящиком). Тем не менее, Порядок нас не полностью удовлетворил, и 4 июня я от имени ЭКГ послал замечания к нему.
В мае встречи ЭКГ с Памфиловой не получилось. Элла Александровна пригласила нас на заседание ЦИК 29 мая, но никто, кроме меня, не смог прийти. После заседания я подошел к ней, и у нас был краткий разговор. Элла Александровна сказала, что ей предстоит операция, после которой она оставшуюся часть июня проведет дома. Это оказался слишком оптимистичный прогноз: фактически она вышла на работу только 22 июля.
В начале июля 2019 года я, немного освободившись от текущих дел и не имея возможности встречаться с Эллой Памфиловой, решил писать ей ежедневно письма. На ответы я не рассчитывал: она предупредила меня, что ей трудно писать. Эта ежедневная серия продолжалась с 4 по 18 июля. Вначале я писал ей по вопросам, которые считал стратегическими, но 15–18 июля речь шла уже исключительно о регистрации кандидатов на выборах в Московскую городскую Думу (о них речь пойдет в подразделе 1.15.1).
Так, первое письмо (от 4 июля) было посвящено главным дефектам российских выборов, от 5 июля – проблемам реформы избирательного законодательства, от 6 июля – Избирательному кодексу, от 7 июля – Научно-экспертному совету (я его цитировал в подразделе 1.12.2). Письмо от 8 июля я посвятил ЭКГ. Вот что я, в частности, писал:
«У меня давно возникло чувство неудовлетворенности работой группы. Насколько я знаю, аналогичное чувство было и у Андрея Юрьевича; возможно, и оно сыграло свою роль в его решении подать в отставку. Конечно, работа ЭКГ имела свои позитивные результаты, но хотелось бы больших результатов…
Главный же вопрос остается: какова цель ЭКГ? Один вариант ответа: для того чтобы доносить до Вас взгляд экспертов и общественности на все острые проблемы российских выборов и деятельности ЦИК. На таком варианте акцентировал свое внимание Кынев, да и Вы в разговоре со мной говорили о том же. Второй вариант ответа: чтобы предлагать конкретные решения проблем. В принципе можно пытаться действовать в обоих направлениях.
Для реализации первого направления нам желательно чаще встречаться и обсуждать проблемы очно, путем живого общения. Мы об этом уже не раз договаривались, но разные обстоятельства этому препятствуют. Остается еще вариант заочного общения через присылаемые Вам тексты. Что я сейчас и пытаюсь делать…
У нас бывают встречи двух типов – 1) когда Вы с нами встречаетесь в одиночку (или только с помощником); 2) когда Вы приглашаете на встречу нескольких членов ЦИК и сотрудников аппарата. Я полагаю, что нужно использовать оба формата. Но с точки зрения первого направления обязательно нужны встречи без членов ЦИК и аппарата, где мы могли бы спокойно доносить до Вас свою позицию. Хотя бы чередовать форматы. На одной встрече мы рассказываем Вам свое видение ситуации, на следующей мы уже при необходимости ведем дискуссию с, условно говоря, Булаевым, Гришиной, Алешкиным или Нестеровым…
Второй момент. Все эти годы инициатива была почти исключительно с нашей стороны. Мы, безусловно, должны проявлять инициативу. Но хотелось бы иметь и встречный процесс. Хотелось бы слышать, что Вас волнует, по каким вопросам Вам нужен совет и помощь. Иначе у нас начинает создаваться впечатление, что мы Вам в общем-то и не нужны.
Второе направление – предлагать конкретные решения проблем. Этим мы три года в основном и занимаемся. О результатах я написал в начале. Они есть, но их не так много.
У меня с Андреем Юрьевичем постоянно идут споры. Он всегда хочет довести любое предложение до нормативного текста – проекта инструкции и т.п. А моя позиция в том, чтобы предлагать принципиальные решения, но не пытаться подменить аппарат, которому все равно потом Вы, Булаев или Гришина поручите писать нормативный текст. Конечно, подготовка проектов нормативных текстов полезна, но слишком много у нас сил уходит на их согласование – у нас у каждого свой стиль. А потом все равно аппарат переделает по-своему.
Но так или иначе, главное – в другом. Все решения такого рода Вы не можете принимать в одиночку. Они уходят в аппарат, а там почти всегда начинается сопротивление. То ли из ревности, то ли из консерватизма, то ли по иным причинам. Результат – тот, о котором я писал в начале. Иногда наши предложения просто тонут где-то».
В ходе кампании ЕДГ-2019 ЭКГ подготовила несколько документов. 24 июля по инициативе Андрея Бузина была подготовлена записка «К вопросу о полномочиях Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на выборах депутатов Московской городской Думы». Речь шла о праве ЦИК рассматривать жалобы на решения МГИК и принимать решения по существу (то есть решения о регистрации кандидата).
29 июля от имени ЭКГ и группы членов НЭС была послана рекомендация признавать достоверными и действительными подписи избирателей, которые были признаны недостоверными или недействительными на основании необоснованных заключений экспертов-почерковедов (о ней уже шла речь в подразделе 1.12.3).
6 августа по просьбе Эллы Памфиловой ЭКГ срочно подготовила записку «Об учете свидетельств избирателей, поставивших подписи в поддержку выдвижения кандидата», где доказывала, что такой учет возможен и соответствует российскому законодательству. Записка была поддержана еще четырьмя членами НЭС (больше в условиях цейтнота не успели). Записку я передал Элле Александровне на заседании рабочей группы по рассмотрению жалоб кандидатов (об этом заседании будет рассказано в подразделе 1.15.2), но она сочла ее неубедительной.
Работа ЦИК по жалобам кандидатов в Мосгордуму существенно усилила наше разочарование взаимодействием с ЦИК. 7 сентября я писал коллегам по ЭКГ:
«Александр Владимирович еще в августе поставил вопрос: стоит ли нам продолжать работу в составе ЭКГ? Я тоже над этим думал, но не считал правильным принимать решение сгоряча. Полагаю, что нам сейчас стоит этот вопрос обсудить и принять решение в течение одной – двух недель…
Для меня последней каплей стало то, что ЦИК в очередной раз опубликовала данные об электоральной миграции только по УИКам, без агрегации на уровнях ТИК и региона – несмотря на то, что я несколько раз уже в этом году обращал на это внимание. Для меня это знак того, что наши предложения игнорируются, даже совершенно неполитические, игнорируется то, что совсем нетрудно сделать и что направлено на повышение уровня прозрачности избирательного процесса.
Впрочем, справедливости ради надо отметить, что одно наше предложение за последние месяцы все же было реализовано: я имею в виду возможность сделать бюллетень недействительным при голосовании с помощью КЭГа.
Но в целом остается ощущение того, что наша работа – впустую. При этом позиции, которые ЭА озвучивает в прессе, также сильно расходятся с нашими, и это вредит не только ее имиджу, но и нашему. Очные встречи прекратились, а заочное общение затруднено.
Поэтому мне кажется правильным прекратить работу ЭКГ с октября. Договора за 3-й квартал мы отработаем, а с нового квартала эти отношения можно прекратить. Отказываться от материальных благ всегда жаль, но, я полагаю, что для нас всех это не главное. При этом я считаю нужным сохранять сотрудничество с ЦИК в рамках НЭС. Хотя НЭС получился недоделанным, это все же публичный орган, который позволяет открыто выражать свою позицию, адресуя ее одновременно и ЦИК, и экспертной среде, и всему обществу».
Мы начали готовить заявление о прекращении работы. Главным предметом споров был вопрос, делать ли это заявление публичным. Что касается прекращения работы, то тут тоже были разные позиции. Поняв, что единого мнения нет, я предложил не торопиться с решением, а попытаться встретиться с Эллой Александровной.
12 сентября я написал Элле Памфиловой:
«Наша Экспертно-консультационная группа хотела бы встретиться с Вами и обсудить накопившиеся вопросы. Не буду скрывать: мы обсуждаем между собой вопрос о прекращении работы группы. Однако мы не пришли к окончательному решению, и мы надеемся, что откровенный разговор с Вами поможет и нам, и Вам определиться. Однако есть только два дня в сентябре, когда мы вчетвером сможем собраться вместе. Это четверг 26 сентября и пятница 27 сентября. Поэтому просьба к Вам уделить нам время в один из этих дней».
Встреча состоялась 26 сентября. Подготовленная мной повестка включала 7 вопросов:
1. О дальнейшей работе ЭКГ.
2. Об открытости и информативности ЦИК и нижестоящих комиссий.
3. Об участии экспертов в обсуждении концептуальных вопросов.
4. Об обеспечении конкурентности выборов и защите пассивного избирательного права граждан.
5. Дистанционное электронное голосование: итоги эксперимента и выводы.
6. Цифровые участки: итоги эксперимента и выводы.
7. О работе Научно-экспертного совета.
По итогам разговора мы решили пока продолжать работу. 13 октября по инициативе Андрея Бузина была подготовлена записка об использовании средств видеонаблюдения в ЕДГ-2019. Речь в ней шла о том, что Ростелеком предпринял усилия для того, чтобы сделать невозможной самостоятельную запись трансляции. Мы вновь пытались убедить ЦИК в необходимости открытого доступа к видеозаписям. 16 октября от имени ЭКГ и группы членов НЭС появилась аналитическая записка «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов» (о ней речь шла в подразделе 1.12.4).
22 октября мне позвонил Миронов (помощник Эллы Памфиловой) и пригласил членов ЭКГ и Григория Мельконьянца на следующий день на встречу с Эллой Александровной. Это была, вероятно, первая встреча полностью по ее инициативе. Александра Кынева в Москве в это время не было, а Бузин и Рачинский, как и Мельконьянц, смогли прийти. В ответ на вопрос о повестке Миронов сообщил, что Элла Александровна хотела обсудить общие вопросы, карту нарушений и прочее. Я ответил, что у нас есть два связанных вопроса: 1) наша записка по реформированию системы регистрации, 2) организация обсуждения системы регистрации в НЭС.
После встречи 23 октября я по свежим впечатлениям написал коллегам:
«У меня создалось впечатление, что главной целью встречи для ЭА было как раз довести до нас эту мысль, что наша (или моя) активность наносит вред ее дипломатии… Предполагаю, что ЭА имела в виду главным образом мои публикации от 16 октября… Новым тут для меня было то, что я впервые опубличил документ, подготовленный ЭКГ. И еще то, что я соединил ЭКГ и НЭС: документ подготовлен членами ЭКГ и поддержан еще 15 членами НЭС. Возможно, это усилило возмущение наших противников.
Из слов ЭА можно понять, что возмущение было как в ЦИК (это наверняка имелся в виду Булаев), так и в АП. Плюс у некоторых членов НЭС, которые увидели в этом наше привилегированное положение внутри НЭС… Если я правильно понял ЭА, она считает, что эти публикации осложнили для нее переговоры с АП по поводу все той же реформы системы регистрации.
Сознавать, что это так, довольно неприятно. Но так ли это? В прошлом году я верил, что ЭА умеет выбирать правильную тактику. Но ее тактика тогда провалилась. Она слишком легко тогда согласилась на вариант, который оказался не интересен ни оппозиции, ни ЕР. Мне кажется, что ей должно быть выгодно показывать, что есть экспертное сообщество, которое выступает с радикальными предложениями (сам-то я не считаю наши предложения радикальными, но для АП они, очевидно, слишком радикальны)».
На встрече вновь звучал вопрос о прекращении работы ЭКГ. Я и мои коллеги говорили, что отнесемся с пониманием к ликвидации ЭКГ. Однако мы обращали внимание на то, что как раз за несколько дней до встречи из СПЧ были удалены Михаил Федотов, Илья Шаблинский и ряд других активных членов. Поэтому в тот момент ликвидация ЭКГ была бы воспринята как действия в том же направлении и нанесла бы ЦИК и Элле Памфиловой репутационный ущерб. Кроме того, мы говорили о необходимости активизировать работу НЭС – тогда на фоне работающего НЭС ликвидация ЭКГ, как отыгравшей свою роль, выглядела бы логичной.
В декабре 2019 года мне сообщили, что финансирование нашей группы (как через трудовые, так и гражданско-правовые договора) прекращается. 18 декабря я написал Элле Памфиловой: «Для меня финансовые вопросы всегда были вторичными. Гораздо больше огорчает осознание того факта, что наш потенциал остается невостребованным. Ни в формате ЭКГ, ни в формате НЭС».
Последняя наша встреча состоялась 22 января 2020 года. Она была связана с просьбами Юрия Гурмана и Льва Пономарева. Гурман очень хотел обсудить с Эллой Памфиловой вопрос об одном судебном процессе. В производстве Санкт-Петербургского городского суда находилось административное дело по иску о признании незаконным некоторых положений Решения Санкт-Петербургской избирательной комиссии «Об утверждении порядка применения средств видеонаблюдения и трансляции изображения, трансляции изображения в сети Интернет, а также хранения соответствующих видеозаписей при проведении выборов высшего должностного лица Санкт-Петербурга – Губернатора Санкт-Петербурга 08 сентября 2019 года». Определением городского суда ЦИК была привлечена к участию в данном административном деле для дачи заключения. Учитывая общественную значимость рассматриваемого дела и правовые последствия судебного решения по этому делу, мы просили Эллу Александровну до того, как направить соответствующее заключение в суд, встретиться с членами ЭКГ и представителями движения «Голос» и выслушать их позицию по рассматриваемым вопросам. У нас состоялся в целом конструктивный разговор, и позицию ЦИК удалось несколько смягчить.
Лев Пономарев хотел встретиться с Эллой Александровной, чтобы довести до ее сведения инициативу правозащитников (к которой я тоже имел непосредственное отношение) – обращение в связи с предстоящими через полтора года выборами в Государственную Думу. В этом вопросе мы особого успеха не достигли. Элла Александровна восприняла обращение как политическое (хотя оно, с моей точки зрения, таковым не являлось) и не захотела его обсуждать.
Ближе к концу встречи Элла Александровна произнесла фразу, которая показалась мне знаковой. Я почувствовал, что она очень не хотела эту фразу произносить, но мы ее фактически вынудили. И я, и Пономарев пытались убедить ее, что ей следует опереться на наши инициативы. И она не выдержала и сказала: ваша поддержка для меня – не плюс, а минус. И я понял, что это – правда, и окончательно стало ясно, что продолжать сотрудничество смысла не имеет.
Тем не менее, для меня оставался один вопрос, который нужно было продолжать пробивать. 27 января мы в ЭКГ подготовили записку «Основные вопросы по системе регистрации на основании подписей избирателей для экспертного обсуждения». В ней были перечислены 11 пунктов, по которым, как мы считали, необходимо продолжить экспертные обсуждения. Позже, 17 февраля, на эту же тему была подготовлена рекомендация членов НЭС (см. подраздел 1.12.4).
28 февраля 2020 года, в тот же день, когда ЦИК приняла решение о ликвидации НЭС, Элла Памфилова подписала распоряжение о ликвидации ЭКГ. НЭС мне было жаль. А по поводу ликвидации ЭКГ я написал: «Группа, по моему мнению, свои функции исчерпала, и ее ликвидация была ожидаемой».
