1.14. Попытки добиться изменения избирательного законодательства

1.14.1. Проведение экспертного опроса

1.14.2. Заседания Рабочей группы при Администрации Президента

1.14.3. Попытки добиться срочных изменений избирательного законодательства

1.14.4. Кодекс о выборах и референдумах

1.14.5. Предложения по реформированию системы регистрации кандидатов и партийных списков

1.14.1. Проведение экспертного опроса

В ноябре 2018 года я задумал провести опрос экспертов по вопросам реформы избирательного законодательства. При этом мне было важно получить одобрение Эллы Памфиловой, чтобы я мог в обращении к экспертам на него сослаться. Такое одобрение я получил и 22 ноября 2018 года запустил опрос. Он включал три анкеты. Одна анкета (№ 1, 18 вопросов) касалась срочных изменений избирательного и партийного законодательства. Другая (№ 3, 13 вопросов) касалась юридических и юридико-технических проблем, связанных с кодификацией избирательного законодательства. Наиболее обширной была анкета № 2, которая содержала 75 тем, сформулированных в сентябре. Помимо ответов «да» или «нет», в ней предусматривалась возможность оставлять комментарии по каждой теме, и многие эксперты этой возможностью воспользовались.

Всего анкеты были разосланы примерно тремстам экспертам. На вопросы анкеты № 1 ответил 121 эксперт, на вопросы анкеты № 2 немного меньше – 108 экспертов, на вопросы анкеты 3 – 113 экспертов.

Главный вывод, который я сделал: большая часть предложений поддерживалась экспертным сообществом. При этом предложения предполагали достаточно существенную правку избирательного и смежного законодательства и охватывали практически все его разделы. Результаты опроса однозначно свидетельствовали: экспертное сообщество не считало российское избирательное законодательство оптимальным. Практически по всем разделам требовались кардинальные изменения.

Об итогах анкетирования в ноябре–декабре 2018 года я несколько раз информировал Эллу Памфилову. Также я доложил предварительные итоги анкетирования на первом заседании НЭС 13 декабря 2018 года. В ответ Игорь Задорин ехидно заметил: мол, если бы такой же опрос проводил Игорь Борисов, были бы другие результаты. В тот же день я написал Игорю Вениаминовичу:

«Ваша критика моего опроса справедлива лишь частично. Понятно, что мой подбор экспертов несет печать субъективности. Но я это осознавал и стремился охватить разные категории экспертов. И полагаю, что мне это удалось. Если Вы обратили внимание на один из слайдов, на нем было указано, что среди ответивших на мои вопросы 5 докторов юридических наук, 12 кандидатов юридических наук, 12 докторов политических наук, 9 кандидатов политических наук и т.п. Плюс охват 31 региона. Дальше можно было говорить о людях, работавших или работающих в избирательных комиссиях разного уровня, имеющих опыт участия в выборах в качестве кандидатов, руководителей штабов, консультантов, членов избиркомов, наблюдателей и аналитиков. Охвачены практически все формы участия в выборах.

Да, я пользовался в первую очередь кругом своих знакомых, хотя Вы можете убедиться насколько он широкий. Но опять-таки, я стремился его расширить и во многих случаях специально искал мэйлы или устанавливал контакты через ФБ. Исходя из того, что этот конкретный человек имеет опыт на выборах…

Понятно, что условный ИБ может подобрать другой круг экспертов. Прекрасно! Если он будет столь же представителен, посмотрим, насколько ответы будут отличаться. Я понимаю, что отличия могут быть. Что там, где у меня 60% поддержки, у другого круга может быть 40%. Но там, где у меня 90%, у другого круга не будет 10%. Если, конечно, это не представители одного коллектива, заполнявшие анкету под присмотром начальника. Понимая все эти проблемы, я делаю упор на тех вопросах, где поддержка на уровне 80–90%. В крайнем случае 2/3».

Далее мне хотелось доложить результаты анкетирования на заседании Рабочей группы при Администрации Президента. Но этого не получилось (см. подраздел 1.14.2).

Результаты опроса по анкете № 2 я в январе 2019 года оформил в виде книги, которую издал за свой счет. Эту книгу уже в феврале я передал руководителям ЦИК Элле Памфиловой, Николаю Булаеву и Майе Гришиной, куратору НЭС от ЦИК Евгении Орловой, еще нескольким сотрудникам аппарата ЦИК. После заседания Рабочей группы 19 февраля я лично передал два экземпляра книги Сергею Кириенко.

Анкета № 3 предназначалась для работы над проектом Избирательного кодекса, и опрос по ней последствий не имел. А опрос по анкете № 1 я использовал в дальнейшем в ходе подготовки предложений по срочным изменениям законодательства о выборах и партиях, о чем речь пойдет в подразделе 1.14.3.

1.14.2. Заседания Рабочей группы при Администрации Президента

Как я рассказывал в подразделе 1.10.2, первое заседание Рабочей группы прошло 22 июня 2017 года. И затем полтора года никаких заседаний не было. Второе заседание состоялось 21 декабря 2018 года. Я написал о нем краткий репортаж:

«Сегодня я участвовал в заседании рабочей группы по избирательному законодательству, которую возглавляет Сергей Кириенко. Сразу скажу, что не слышал никаких запретов рассказывать о том, что говорилось на заседании. Но я понимаю, что это не публичное мероприятие. Поэтому не буду делать подробный репортаж, а постараюсь обрисовать свои впечатления.

Я готовился сделать на заседании достаточно подробное сообщение – минут на 12 – о результатах проведенного мной опроса и о законопроекте, подготовленном мной с участием коллег по Научно-экспертному совету при ЦИК. Времени на такое подробное сообщение мне не дали, пришлось ограничиться очень кратким выступлением… Также я подготовил к заседанию копии двух материалов, но мне не позволили их раздать…

Впрочем, многое из того, что я хотел сказать, было в выступлении Эллы Памфиловой. Она, в частности, говорила о необходимости срочных изменений законодательства, которые могли бы начать действовать уже на осенних выборах 2019 года. На основе опроса членов Научно-экспертного совета при ЦИК выявились две самые острые и срочные проблемы – муниципальный фильтр и ЕДГ в сентябре (впрочем, это было ясно и до опроса). И здесь моя позиция и позиция председателя ЦИК совпадают: на 2019 год можно и нужно внести изменения – пусть и не радикальные, но существенные: сдвиг ЕДГ на более позднее время и смягчение муниципального фильтра. Что не отменяет необходимости дальнейших обсуждений в поисках более оптимальных решений… Кроме того, Памфилова говорила и о необходимости отмены ограничений на наблюдение, введенных в 2016 году…

Обсуждалась слегка и проблема кодификации. Тут уже звучали голоса против. Но это все-таки не политическая, а юридическая дискуссия: разные юридические школы, разная степень понимания проблем избирательного законодательства…

Что касается ЕДГ и муниципального фильтра, то тут дискуссия была четко политической. Понятно, что представители партий (кроме "Единой России") хотят этот фильтр убрать или смягчить (часто только для себя). И выборы в сентябре тоже почти никого из них не устраивают. А представителей "Единой России" и руководителей парламентских комитетов (которые из этой же партии) вполне устраивают и фильтр, и сентябрь. Решено продолжить обсуждение этих вопросов (в подгруппах), но уже понятно, что консенсуса не будет. И теперь все зависит от Администрации Президента и, возможно, от самого Президента. Либо они поймут, что нельзя идти на поводу у эгоизма единороссов, который подрывает доверие к выборам и грозит непредсказуемыми последствиями. Либо все останется по старому (с косметическими изменениями), пока не клюнет…

Следующее заседание предполагается провести в феврале. Я пытался убедить, что в феврале уже поздно будет обсуждать срочные изменения – большой шанс не успеть принять законы до начала избирательной кампании. Но в Администрации уверены, что успеют.

В общем, пока для оптимизма немного оснований. Конечно, вероятность того, что нам удастся пробить необходимые изменения, ненулевая. Но она явно меньше 50%. Тем не менее, опускать руки нельзя, и мы готовы продолжать борьбу».

К этому тогдашнему описанию я могу добавить лишь не очень существенные детали. Выступали сначала представителя партий (представителя «Яблока», кстати, в этот раз не позвали), потом представители ведомств. Я, как эксперт, слово получил в конце, когда уже время было весьма ограничено. Тем не менее, после меня слово дали Игорю Борисову, который, как обычно, мне оппонировал. Еще одному эксперту, Роману Смирнову, выступить не удалось.

В моем репортаже не случайно упомянуты подгруппы. Поскольку звучало предложение, что дальше работа пойдет в подгруппах, где можно будет отдельно обсудить каждую проблему. Но никаких подгрупп создано не было.

Следующее заседание прошло, как и было обещано, в феврале – 19 февраля 2019 года. Но в промежутке между двумя заседаниями, 24 января была встреча Эллы Памфиловой с Президентом. В опубликованном репортаже об этой встрече была приведена фраза Памфиловой: «В текущем году – у меня будет ряд предложений, во-первых, ряд предложений по точечным изменениям в законодательство». О каких конкретно предложениях она договорилась с Президентом, осталось неизвестным.

Я пытался обсуждать с Эллой Александровной предстоящее заседание. Она отвечала довольно расплывчато. Лишь в день заседания позвонила мне и попросила поддержать те компромиссные предложения, которые она озвучит. Мне они не понравились, но пришлось их поддержать, хотя я тем не менее сказал, что нужны более радикальные изменения. Вот что я писал в своем репортаже, озаглавленном «Так называемый компромисс»:

«Заседание рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, которое прошло сегодня, 19 февраля, состояло из двух частей. Первая часть – обсуждение доклада Эллы Памфиловой. Элла Александровна сделала компромиссные предложения по трем вопросам:

1) смягчить муниципальный фильтр, снизив с 10 до 5% требуемую долю подписей всех депутатов и с 10 до 7% – требуемую долю подписей депутатов верхнего уровня (городские округа, муниципальные районы, внутригородские МО городов федерального значения), а нижнюю планку убрать совсем;

2) снять введенные в 2016 году ограничения на назначение наблюдателей аналогично тому, как это сделано в законе о президентских выборах (хотя ограничение – не более двух от одного субъекта – предлагается сохранить);

3) передвинуть ЕДГ на третье воскресенье сентября (как в законе о выборах в Госдуму).

Первые два предложения, по-видимому, были уже согласованы, и представители "Единой России" и Администрации Президента их поддержали. По ЕДГ предложение не было поддержано. Представители оппозиции сочли, что неделя никакой роли не играет, они настаивали на переносе дня голосования на весну. Представители власти заявили, что ради одной недели менять закон не целесообразно.

В общем, участники констатировали, что достигнут компромисс. И это правда. Уже было ощущение, что не удастся добиться ничего – так жестко представители власти сопротивлялись любым предложениям. Но председатель ЦИК встретилась с Президентом – и вот что в результате удалось. Не густо, но и этого добиться оказалось нелегко. Сделан шаг в правильном направлении, но шаг, конечно, не очень большой. По муниципальному фильтру сохранились две очень гнусные нормы. Во-первых, остался запрет подписываться более чем за одного кандидата, благодаря которому в муниципальном фильтре застревают наиболее сильные соперники действующих глав. Во-вторых, сохранилось требование, чтобы подписи были не менее чем из ¾ муниципальных образований верхнего уровня.

Не планируется отменить ограничения на присутствие на избирательных участках представителей СМИ, которые также были введены в 2016 году. И не удалось решить вопрос со сдвигом ЕДГ… Даже не обсуждался вопрос о смягчении подписного фильтра (подписи избирателей), который важен, в том числе и с точки зрения выборов в Мосгордуму.

Вторая часть была посвящена четырем вопросам, по которым докладывал Николай Булаев. Обсуждения по ним не было: по-видимому, времени на обсуждение не осталось, и было сказано, что это не для обсуждения, а для информации. Два вопроса там, действительно, не требовали обсуждения… Но были еще два вопроса. Один касался ручного пересчета при использовании КОИБов. Здесь ЦИК вроде бы пытается облегчить принятие решения о пересчете. Но что получится – не очень ясно, поскольку четких норм я не услышал. Нам ведь важно, чтобы пересчитывали там, где есть сомнения. А пока получается скорее наоборот.

И еще один вопрос, который на самом деле включал два. Два эксперимента, которые готовят в Москве. Один – по цифровым участкам. Здесь уже готов законопроект. Смысл его в том, чтобы жители других регионов, находящиеся в день голосования в Москве, могли проголосовать на своих региональных выборах. Для этого предполагается создать в Москве 30 так называемых цифровых участков. Для включения в список на таком участке будет использована уже опробованная система "мобильного избирателя". Против такого эксперимента у меня принципиальных возражений нет. А второй – это тот самый эксперимент о проведении дистанционного электронного голосования на выборах в Мосгордуму. Против которого я категорически возражаю (см. мой прошлый пост). Но, как я уже написал, обсуждения не было, и я не смог по этому вопросу ничего сказать.

В общем, ощущение двоякое. Хорошо, что хоть что-то сдвинулось, но плохо, что сдвинулось так слабо».

Но мне даже не могло прийти в голову, что даже эти совсем слабенькие договоренности не будут реализованы. О чем я подробнее напишу в следующем подразделе (1.14.3).

Больше заседаний Рабочей группы не было. Полтора года спустя я писал в посте от 10 июля 2020 года, озаглавленном «Памяти рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса»:

«Эта рабочая группа умерла тихо и незаметно. Поэтому трудно определить точную дату смерти. И я сам как-то давно забыл о ее существовании, и лишь зачастившие публикации типа "в Кремле обсуждают, как еще сильнее испортить наше избирательное законодательство" напомнили мне: вот ведь была когда-то эта рабочая группа, была да сплыла…

Всего за прошедшие 3,5 года группа собиралась целых три раза. Во всяком случае я участвовал в трех ее заседаниях, и у меня нет никакой информации о том, что группа хотя бы раз собиралась без меня… Сколько-нибудь серьезного обсуждения не получалось. В ходе этих заседаний у меня укрепилось возникшее еще раньше представление, что политики и эксперты говорят на разных языках, и их сводить вместе на таких заседаниях нет никакого смысла…

Напомню, заседание было в феврале прошлого года. Прошло почти полтора года. Администрация Президента ничего не сделала для реализации достигнутых договоренностей, фактически их похоронила. Про тот "компромисс", похоже, теперь уже забыли и Кириенко, и Памфилова. А то, что мы сейчас слышим, в частности, о желании дальнейших ограничений на назначение наблюдателей, говорит о движении в противоположную сторону.

Итак, последние полтора года группа больше не собиралась. А в избирательное законодательство изменения по-прежнему вносятся – при активном участии Администрации и ЦИК, а также Крашенинникова, Клишаса и Савастьяновой. И рабочая группа для этого оказалась излишней. С экспертами советоваться вообще ни к чему, а без них все вопросы можно решить путем междусобойчика.

Впрочем, оглядываясь на прошедшие 3,5 года, можно уверенно сказать: результат работы группы нулевой. Это была просто имитация. Так что умерла группа или просто испарилась – не так уж и важно».

1.14.3. Попытки добиться срочных изменений избирательного законодательства

Как я писал в подразделе 1.10.5, в конце 2018 года я стал поднимать вопрос о необходимости принятия срочных (к кампании ЕДГ-2019), пусть и паллиативных изменений избирательного законодательства. В ноябре я сформулировал 18 предложений такого рода, которые делились на семь блоков: 1) правила регистрации кандидатов на выборах глав регионов (предложения 1–7); 2) правила регистрации кандидатов и списков кандидатов на иных выборах (предложения 8–10); 3) правила установления дня голосования (предложение 11); 4) правила, регулирующие наблюдение в день голосования (предложения 12 и 13); 5) правила обжалования итогов голосования (предложение 14); 6) правила подсчета голосов (предложения 15 и 16); 7) правила, регулирующие ликвидацию политических партий (предложения 17 и 18).

Эти 18 предложений я включил в первую анкету (см. подраздел 1.14.1). Поддержку большинства экспертов получили 17 предложений (кроме одного предложения из первого блока, его я дальше продвигать не стал). При этом 5 предложений получили поддержку 66–74% экспертов, 9 – 78–88% и 3 – более 90% экспертов.

В процессе дальнейшей работы две пары предложений были объединены, и в результате получились 15 предложений, которые затем были реализованы в виде нормативных текстов и одобрены координируемой мной Временной рабочей группой НЭС по подготовке срочных изменений федеральных законов о выборах и политических партиях. С.А. Авакьян предложил мне на основе этих предложений подготовить статью для журнала «Конституционное и муниципальное право», статью я написал, и она была опубликована в мартовском номере журнала.

25 декабря 2018 года я в своем посте объявил о начале общественной кампании по продвижению этих предложений. Но кампании как таковой не получилось. Единственным мероприятием стал круглый стол, который я задумал вместе со Станиславом Радкевичем и Юрием Загребным. Юрий договорился с Домжуром, что там нам предоставят площадку бесплатно. Потом выяснилось, что это было сделано исключительно в расчете на участие в мероприятии Эллы Памфиловой. А Элла Александровна действительно обещала мне принять участие в круглом столе, но за пять дней до мероприятия позвонила и сказала, что не сможет. Точную причину я не знаю, но из более поздних разговоров я понял, что это было связано с состоянием здоровья. Но я оказался в неприятной ситуации: руководство Домжура сочло меня обманщиком. Обещал принять участие в круглом столе и Алексей Венедиктов, но и он накануне мероприятия сообщил об изменении планов.

Круглый стол на тему «Выборы-2019: надо ли смягчить закон?» прошел в Домжуре 22 января 2019 года. В нем приняли участие шесть членов НЭС (Аркадий Любарев, Александр Кынев, Борис Макаренко, Александр Пожалов, Станислав Радкевич, Роман Смирнов) и член ЦИК Евгения Орлова. Вот что я писал в своем блоге о прошедшем обсуждении:

«Увы, обсуждение показало, что экспертам не слишком интересно обсуждать даже те вопросы, которые они считают важными, в условиях, когда нет уверенности в том, что их услышат лица, принимающие решения. Наиболее резко в этом отношении выразился Александр Кынев. Он отметил, что лица, принимающие решения, сейчас не прислушиваются не только к экспертам, но и к ЦИК. Нет сомнений в том, что председатель ЦИК Элла Памфилова пытается добиться существенных изменений избирательного законодательства, но никаких подвижек мы не видим. По многим вопросам в экспертной среде уже есть консенсус относительно необходимости изменений, в том числе срочных изменений. Но большинство участников круглого стола предполагали, что к выборам 2019 года власть ни на какие серьезные изменения не пойдет».

Как отмечалось в подразделе 1.14.2, на заседании Рабочей группы при Администрации Президента 19 февраля 2019 года был достигнут некоторый компромисс: представители Администрации и «Единой России» согласились немного снизить планку муниципального фильтра и снять два ограничения на назначение наблюдателей. По наблюдателям решение меня удовлетворило, а решение по муниципальному фильтру я счел слишком слабым. Поэтому я, с одной стороны, стал следить за выполнением «договоренностей 19 февраля», а с другой стороны, решил продвигать более радикальные предложения.

В отношении договоренностей тревога возникла очень быстро. Вот что я писал Элле Памфиловой 28 февраля 2019 года:

«Возможно, Вы держите руку на пульсе, но я начинаю беспокоиться. Вчера и позавчера в ГД были внесены три законопроекта, связанные с темами, обсуждавшимися на второй части заседания рабочей группы, – по докладам Булаева. Однако по тем двум вопросам, по которым рабочая группа договорилась в первой части, по Вашему докладу – о снижении фильтра и о наблюдателях – законопроекты до сих пор не внесены. При этом они достаточно простые и не требуют много времени для подготовки, они уже были практически готовы. Что тут – технические проблемы (в которые верится с трудом) или саботаж?»

На следующий день появилась статья в «Коммерсанте» с характерным заголовком «Смягчению муниципального фильтра не хватает инициаторов». И я, не придумав лучшего заглавия, в тот же день написал пост с тем же названием. В нем я, в частности, писал:

«Два предложения были поддержаны представителями "Единой России" и руководителем рабочей группы Сергеем Кириенко… При этом представитель "Единой России" высказала пожелание, чтобы законопроект был внесен депутатами из всех фракций. Со стороны трех лидеров парламентской оппозиции явной поддержки не было. По поводу муниципального фильтра все трое единодушно требовали отменить его для своих партий. О наблюдателях они почти не говорили и тоже явного одобрения инициативы ЦИК я не услышал. Теперь выясняется, что оппозиционные партии вносить законопроект не хотят, а "Единая Россия" не хочет вносить его без участия оппозиции. И получается замкнутый круг.

Увы, возникает ситуация, которая никому не прибавляет авторитета. И в первую очередь – руководителю рабочей группы. У него всегда была репутация делового человека. Как же так получается, что принимается решение о внесении законопроекта, но не определяется, кто его вносит и в какой срок?

… Из двух предложений я считаю более важным второе – о снятии ограничений на наблюдение. Поскольку оно может реально улучшить ситуацию с наблюдением. Снижение муниципального фильтра до 5–7%, на мой взгляд, мало что дает, если не будет одновременно снижено требование охвата ¾ районов и округов и не будет разрешено подписываться за нескольких кандидатов. Но если законопроект о 5–7% все же будет внесен, можно будет дальше бороться за его углубление».

Тогда же я предложил моей временной рабочей группе НЭС обсудить рекомендации для ЦИК – исходя из того, что позиция ЦИК (если она ее выскажет) будет весомой для законодателей. Я основывался на ранее сформулированных 15 предложениях, но понимал, что в тех условиях число предложений нужно сократить. Поэтому я снял несколько предложений, которые считал менее важными, а также два предложения, по которым был достигнут компромисс 19 февраля, и еще предложение по выборочному контрольному пересчету при применении КОИБов, так как рассчитывал, что его внесет группа Григория Мельконьянца. В результате у меня получились четыре рекомендации: 1) возможность самовыдвижения на губернаторских выборах во всех регионах; 2) право муниципальных депутатов поддерживать своими подписями любое количество кандидатов; 3) снижение требования географического охвата с ¾ до ½ от общего числа муниципальных образований верхнего уровня; 4) снижение требуемого числа подписей в одномандатных округах на выборах Государственной Думы и региональных парламентов до не более чем 1%.

Как я рассказывал в подразделе 1.12.2, первоначально я рассчитывал вынести эти рекомендации на голосование на заседании НЭС 11 апреля 2019 года. Когда это не удалось, я попытался получить поддержку членов НЭС путем заочного голосования. Три рекомендации были к 26 апреля поддержаны 31 членом совета, в рекомендация 2 – 30 членами совета.

К середине апреля ситуация была следующая. «Договоренности 19 февраля» реализованы не были. Правда, законопроект о снижении процента подписей (чуть более радикальный, чем «договоренности 19 февраля») в конце концов был внесен двумя депутатами от ЛДПР, но месяц спустя, когда уже никаких шансов, что он будет принят к концу мая, не осталось. Поэтому расчет мог быть только на поправки. Вот что я писал в посте от 13 апреля:

«Мне гораздо интереснее судьба договоренности о снятии ограничений на наблюдение. Такое возникает ощущение, что это никому не интересно. Пресса на это, в отличие от муниципального фильтра, внимание не обращает, оппозиция не пытается ничего вносить. Даже в наблюдательском сообществе мало этот вопрос обсуждают. А зря. Здесь-то есть реальный шанс на серьезное изменение, но его можно запросто упустить. Кстати, меня так же удивляет, что журналисты не борются за отмену ограничений на присутствие СМИ на участках. Только Екатерина Винокурова об этом говорит…

Ну а теперь главный вопрос: что впереди? В ближайшей перспективе – принятие в первом чтении законопроектов, внесенных в феврале. Не будем сейчас о двух законопроектах, касающихся экспериментов с цифровыми участками и дистанционным электронным голосованием. Есть еще третий законопроект № 655193-7 с "резиновым" названием "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Законопроект этот, явно ЦИКовского происхождения, включает ряд разрозненных новелл. Там есть и пугающее многих предоставление права голосовать на региональных выборах гражданам без регистрации по месту жительства, но с регистрацией по месту пребывания, и возможности сокращения срока полномочий УИК, и право местных избиркомов принимать решение о ручном пересчете на участках с КОИБами.

Но, как уже отмечено, в этом законопроекте нет снятия ограничений на наблюдение, о котором договорились на рабочей группе. Почему нет? Тут впору проводить расследование. Похоже, кто-то сознательно саботировал выполнение договоренности. Но это еще поправимо. Законопроект планируется принять в первом чтении 16 апреля. Месяц должны дать на внесение поправок. Дальше, конечно, будет гонка – примерно как два года назад со 103-м и 104-м законами. Но к концу мая он должен стать законом. Поправки о снятии ограничений на наблюдение должны быть внесены. Я думаю, мы сами должны позаботиться об их внесении. И будет очень странно и, я бы сказал, вызывающе, если их не примут – после договоренности в Администрации.

А вот с муниципальным фильтром все немного сложнее. Здесь получаются три варианта. Первый – принятие ЛДПРовского законопроекта Диденко–Дегтярева. Но его можно принять к концу мая только с нарушением принятых правил, а на это руководство Госдумы вряд ли пойдет. Второй путь – надавить на региональных законодателей, чтобы они снизили долю подписей до 5% (это касается 11 регионов); в Питере до 5% не получится из-за требования охвата ¾ внутригородских муниципальных образований, но можно (и нужно) снизить до 6% или даже до 5,5%. Пока регионалы этого делать не хотят: я писал об этом на сайте КГИ, а затем вышел более подробный доклад ИСЭПИ с аналогичной информацией. Но ЦИК уже такие шаги начала предпринимать. Но я бы не сбрасывал со счета и третий путь – внесение поправок в законопроект № 655193-7. Правда, некоторые юристы мне уже стали говорить, что это нельзя, поскольку здесь изменения надо вносить в ФЗ-184, а в законопроекте изменения в этот закон не предусмотрены. Но это, конечно, не препятствие. Можно привести много примеров, когда во втором чтении в законопроекте добавлялись поправки к законам, изменения которых не были предусмотрены в исходной его версии…

Поэтому я думаю, что поправки о снижении процента подписей в него вносить надо. И их тоже будет трудно отклонить… Однако надо вносить и более радикальные поправки – без серьезной надежды на принятие, но из расчета, что надо продолжать долбить эту … хотел было написать стену, но нет – долбить эту незаконно возведенную перегородку, мешающую проведению нормальных выборов».

В соответствии с этим планом я подготовил несколько серий поправок. Мне удалось договориться о внесении подготовленных мной поправок с депутатом Государственной Думы от КПРФ Ю.П. Синельщиковым и членом Совета Федерации В.П. Лукиным. К сожалению, Лукин поправки не внес. С тактической точки зрения было бы целесообразно внести разные поправки по одному и тому же вопросу – одни точно соответствующие «договоренностям 19 февраля», другие более радикальные. Но для этого нужны были как минимум два разных субъекта законодательной инициативы. В результате внесены были только более радикальные поправки. Так, в поправках предлагалось снять не два ограничения на назначение наблюдателей, а все три, внесенные в 2016 году. Планка муниципального фильтра везде опускалась до 5%, одновременно предлагалось требование охвата ¾ муниципальных образований верхнего уровня снизить до ½ и разрешить поддерживать подписями любое число кандидатов.

6 мая 2019 года я писал Элле Памфиловой:

«Для меня стал серьезным ударом тот факт, что достигнутые 19 февраля договоренности не были оформлены в законопроектах. Поэтому я так настойчиво поднимаю вопрос о поправках к законопроекту № 655193-7. У меня остаются подозрения, что те, кто не обеспечил выполнение договоренностей в феврале, так же поведут себя и сейчас. И я не успокоюсь, пока не увижу соответствующие поправки в таблице рекомендованных к принятию.

При этом у меня различное отношение к этим двум договоренностям. В отношении снижения процента муниципального фильтра я понимаю политическую подоплеку и разделяю взгляд оппозиции, согласно которому эта уступка даст слишком малый эффект. Но я все равно за то, чтобы эта уступка была сделана. Тем не менее, если даже не удастся сейчас пробить изменения в федеральном законе, это будет поражение, но, скажем так, "позиционное". Тем более что остается еще путь через региональные законы, который Вы тоже используете.

А вот снятие двух ограничений на назначение наблюдателей, о котором договорились 19 февраля, это принципиальный момент. Это будет реальное улучшение в сфере открытости и гласности выборов. И если это будет сделано, я смогу сказать, что моя деятельность в этом направлении была не напрасной… Если же этого не будет сделано, то результат моей деятельности получается нулевой, и неизбежно возникнет вопрос, стоит ли мне этим (то есть борьбой за улучшение законодательства) заниматься дальше.

Помимо тех компромиссных договоренностей … я не могу не поднимать и вопросы более радикальных (хотя по существу и не слишком радикальных) изменений. В первую очередь те четыре предложения, которые выработала моя ВРГ и которые поддержаны 40% членов НЭС… Поэтому я сейчас пытаюсь, чтобы эти предложения тоже были оформлены в качестве поправок к законопроекту № 655193-7. И хотя я понимаю, что шансы на их принятие близки к нулю, я считаю, что обсуждать их необходимо.

В частности, в отношении муниципального фильтра анализ показывает, что чаще всего узким местом является не процент подписей, а то самое требование ¾ и запрет подписываться более чем за одного кандидата. Это хорошо видно на примере наиболее резонансных отказов в регистрации. Именно поэтому одно лишь снижение процента подписей вряд ли кардинально изменит ситуацию…

У меня нет точной информации, как все эти процессы сейчас происходят. Но по прежнему опыту я знаю, что аппарат ЦИК готовит поправки, которые по предварительной договоренности вносит кто-то из депутатов, и что представитель ЦИК (раньше это была Майя Владимировна) участвует в рабочей группе ГД, которая принимает решения о поддержке или отклонении поправок, и его мнение часто (а в технических вопросах всегда) бывает решающим».

В течение 13–16 мая 2019 года я каждый день писал посты с анализом текущей ситуации. Так, 13 мая я писал:

«Не так давно кто-то из представителей партии власти провозгласил в отношении выборов девиз "Конкурентность – открытость – легитимность"… В ближайшие дни мы сможем в очередной раз проверить, насколько партия власти привержена принципам конкурентности и открытости выборов. В Государственной Думе готовится ко второму чтению законопроект № 655193-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Сам по себе проект, принятый в первом чтении, не содержит слишком серьезные новеллы. Но некоторые поправки, подаваемые ко второму чтению, как раз и направлены на повышение конкурентности и открытости выборов».

Большая часть поста от 14 мая:

«Некоторые мои коллеги уверены, что всегда понимают, почему власть принимает либо отказывается принять то или иное решение в сфере избирательного законодательства. А я понимаю далеко не всегда. Постфактум, как известно, можно объяснить что угодно. Но, как в известном анекдоте про политологов: объяснить-то я и сам могу, но вот понять…

В период, когда ЦИКом руководили Владимир Чуров и Леонид Ивлев, одним из главных направлений их активности (а соответственно и всей вертикали избирательных комиссий и шире – всей партии власти) была борьба с наблюдателями. Точнее, с той частью наблюдателей, которые воспринимали свою миссию всерьез – как борьбу с нарушениями на выборах. И в этом контексте вполне закономерными были новеллы, внесенные в законы о выборах в феврале 2016 года. Число наблюдателей от одного субъекта назначения в одну комиссию было ограничено двумя. Было установлено, что список назначенных наблюдателей должен быть представлен не позднее чем за три дня до дня голосования. Было запрещено назначать одного наблюдателя сразу на несколько участков.

Но вскоре все изменилось. Новый состав ЦИК, начавший работать в марте 2016 года, провозгласил, что наблюдатели – не враги, а союзники. А пропагандистская машина начала рекламировать лозунг "Конкурентность – открытость – легитимность". Казалось бы, в этих условиях нужно было отказаться от прежних чрезмерных ограничений. Частично это было сделано: для президентских выборов эти ограничения убрали. Но для остальных выборов оставили, несмотря на то, что это выглядело нелогично, несмотря на наши призывы и внесенные поправки.

Осенью прошлого года я вновь стал поднимать этот вопрос. Меня поддержала Элла Памфилова, и ей даже удалось договориться, что два из трех ограничений будут сняты.
Речь в первую очередь шла об обязанности подавать список наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования. Более 20 лет действовало правило: предварительное уведомление о направлении наблюдателя на избирательный участок не требуется. И вот в одночасье от него отказались. В результате фальсификаторы стали получать информацию, на каких участках не будет наблюдения. Кроме того, у них появилась возможность путем давления добиваться отказа назначенных наблюдателей от выхода на участки. Второе ограничение – запрет назначать наблюдателя более чем на один участок. Это важно при дефиците наблюдателей – в этом случае один может работать на нескольких участках, что может быть вполне эффективным, если участки в одном здании или тем более в одном зале. Вот только запрет назначать более двух наблюдателей от одного субъекта решили не отменять. И хотя это тоже, на мой взгляд, излишнее ограничение (которое мотивируется мифом о "карусели наблюдателей"), оно не столь существенно: мало кто может найти так много наблюдателей.

И вот теперь самое удивительное: почему такое очевидное решение проходит с таким скрипом? Почему оно не получило поддержки ни в Администрации Президента, ни в "Единой России" до того, как Памфилова встретилась с Президентом? Почему уже после его одобрения в Администрации Президента и в "Единой России" оно не попало ни в один из законопроектов, внесенных в феврале этого года? Почему Элла Памфилова, поддерживающая данное предложение, не говорит о нем публично (я не припомню ни одного ее публичного выступления на эту тему – в отличие от муниципального фильтра)? Почему молчат другие члены ЦИК? Один коллега мне сказал, что теперь в снятии ограничений заинтересованы и общественные палаты, которым недавно дали право посылать наблюдателей. Но почему оттуда не слышно поддержки?»

Из поста от 15 мая:

«По данным на сегодняшнее утро к законопроекту № 655193-7 подано четыре пакета поправок. Один пакет можно сказать официальный… Никаких предложений по снятию ограничений на наблюдение в этих поправках нет. Есть еще пакет от депутата И.Е. Марьяш ("Единая Россия"), в них я не увидел ничего интересного…
Третий пакет – от депутата О.В. Шеина ("Справедливая Россия"). Среди прочего в нем предложение установить единую для всех регионов долю подписей в муниципальном фильтре до 5%.

Четвертый пакет – от депутатов Ю.П. Синельщикова и Н.В. Коломейцева (КПРФ). В нем именно те поправки, которые я предлагал (но, к сожалению, не все). Это снятие ограничений на назначение наблюдателей (о чем была договоренность на рабочей группе при АП), снятие ограничений на присутствие представителей СМИ на избирательных участках, снижение доли подписей на выборах региональных парламентов с 3 до 1%... Но депутаты от КПРФ (как они мне объяснили) сочли, что не имеют права предлагать в данный законопроект поправки к ФЗ-184, поскольку поправок к нему не было в исходном законопроекте. Как видно, Марьяш и Шеин сочли это вполне возможным, и я знаю как минимум один прецедент, когда такое проходило».

Пост от 16 мая я озаглавил «Сегодня Госдума может полностью провалить договоренности в Администрации Президента». Вот что я писал:

«Еще раз напомню: 19 февраля на рабочей группе при Администрации Президента была зафиксирована договоренность снять два ограничения – о представлении списка наблюдателей не позднее чем за три дня до дня голосования и о запрете назначать одного наблюдателя более чем на один избирательный участок. Третье ограничение (о запрете назначать более двух наблюдателей) решили сохранить. Однако ни в один законопроект из трех, поданных вскоре после того заседания рабочей группы, эти предложения не были включены, хотя они вполне органично смотрелись бы в законопроекте № 655193-7 с резиновым названием "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации". Но оставалась надежда, что они попадут в этот законопроект в виде поправок, внесенных ко второму чтению.

Однако в поправках, поданных единороссами Савастьяновой, Карамышевым и Марьяш, таких предложений не было. А вот в поправках, поданных коммунистами Синельщиковым и Коломейцевым, – были. Правда, у них в одной поправке предлагалось снять не два, а все три ограничения.

Вчера состоялось заседание профильного Комитета Госдумы по контролю и Регламенту (почему это комитет профильный по избирательному законодательству – отдельный большой вопрос). Поправки Савастьяновой–Карамышева и Марьяш рекомендовано принять, поправки Синельщикова–Коломейцева, а также справоросса Шеина – отклонить. В обосновании отклонения поправки Синельщикова–Коломейцева о снятии ограничений на наблюдение речь идет только о том, что нельзя отменять ограничение "не более двух наблюдателей от одного субъекта". Обоснование малоубедительное, но дело даже не в этом. Никаких возражений против снятия двух других ограничений нет и, видимо, быть не может: за их снятие уже высказались и представители "Единой России", и Сергей Кириенко. В такой ситуации обычно поступают просто. Из поправки выделяют ту часть, которая приемлема, и оформляют в виде новой поправки. И все дела – работа на несколько минут, максимум на полчаса. Но не сделали.

Второе чтение должно быть уже сегодня. Юрий Петрович Синельщиков планирует вынести свои поправки на отдельное голосование. У него есть, кстати, поправка о снижении доли подписей избирателей с трех до одного процента (об этой эпопее стоило бы написать отдельно: все так увлеклись критикой муниципального фильтра, что забыли, до какого абсурда довели фильтр через подписи избирателей).

Но вот голосование по поправке о снятии ограничений на наблюдение – принципиально. Если "Единая Россия" ее провалит, она продемонстрирует, что ни с ней, ни с Администрацией Президента невозможно ни о чем договариваться. И это ударит по авторитету всех – и Администрации Президента, и "Единой России", и ЦИК. И еще больше снизит доверие к выборам, ибо отказ в снятии ограничений на наблюдение можно объяснить только одним – желанием продолжать фальсификации».

Увы, поправки были провалены. И я 17 мая написал Элле Памфиловой:

«Вчера я не сгоряча написал про наше с Вами общее поражение. Я именно так это воспринимаю. Но Вы, конечно, правы: проиграли в первую очередь избиратели. И в целом страна. У меня осенью была не слишком длинная программа, которая позже свелась к 15 пунктам. Программа совсем не революционная, сплошные паллиативы, которые, как мне казалось, приемлемы для руководства. Ничего не удалось реализовать – абсолютный нуль.

Но в промежутке были договоренности, которые Вам удалось с таким неимоверным трудом достичь. Вот о них сейчас в первую очередь речь. Итак, два решения – по муниципальному фильтру и по наблюдателям. Насколько я понял, это были кулуарные договоренности, которые на заседании 19 февраля были зафиксированы. Почему же потом "что-то пошло не так"?

Меня сильно удивил С.В. Он же считается эффективным управленцем. Либо он таковым на самом деле не является, либо это был сознательный саботаж. Судите сами. После того, как решение принято, нужно (азы менеджмента) определить сроки выполнения и ответственного, а если в выполнении должны участвовать несколько лиц (организаций), то кто какую часть на себя берет. На заседании это сделано не было. Но, судя по результатам, это не было сделано и после заседания…

В любом случае инициатива в подаче законопроекта должна была исходить от ЕР, или, скорее, от АП, которая, как мы знаем, постоянно с оппозицией работает. Так что для меня главный виновник срыва договоренности – С.В. Особенно в том, что касается муниципального фильтра.

Вообще, этот компромисс с муниципальным фильтром с самого начала выглядел ущербным. Все, кто занимался аналитикой, знают, что узкое место не в процентах подписей, а в совершенно дикой норме о ¾ и в запрете двойных подписей. Поэтому оппозиция восприняла этот компромисс так прохладно. Они же откровенно говорили прессе: зачем нам инициировать то, что никакого облегчения нам не принесет?

Но что касается договоренности по наблюдателям, то здесь и Ваша недоработка. Ведь это вопрос в большей степени Ваш, чем партий и АП. Партиям это, конечно, нужно, но, увы, для политиков (а на рабочей группе, к сожалению, сидели политики, а не эксперты) этот вопрос гораздо более мелкий, чем муниципальный фильтр.

А для Вас, с самого начала своей работы в ЦИК коренным образом изменившей отношение избирательных комиссий к наблюдателям, казалось бы, этот вопрос нужно было сделать своим коньком. Но я много раз слышал, как Вы публично говорили про муниципальный фильтр, и не слышал про снятие ограничений на наблюдение. Хотя не исключаю, что СМИ это пропускали.

Но дело не только в публичных заявлениях. У меня нет никакого сомнения в том, что законопроект № 655193-7 писали в аппарате ЦИК (он ведь включал то, о чем говорили на рабочей группе). В этот законопроект было совершенно естественно включить и отмену ограничений на наблюдение: там три строчки, совсем не обязательно было делать отдельный законопроект. Кто писал этот законопроект и кто им давал задание? Как так получилось, что не включили эти предложения?

Но ладно, по каким-то причинам это упустили тогда, в феврале. Можно было реализовать в виде поправок. Я об этом говорил, и я Вам передавал и пересылал те три поправки, которые полностью соответствовали договоренностям.

К законопроекту были поданы поправки единороссами Савастьяновой–Карамышевым и Марьяш. В отношении этих поправок я тоже уверен, что их писали в ЦИКе (депутаты эти так хорошо избирательным материалом не владеют). Все их поправки были одобрены. Но поправок, реализующих договоренности на рабочей группе, среди них не было. Почему? Это явная недоработка ЦИК.

Я, вообще говоря, надеялся, что Вы обеспечите подачу поправок о снятии ограничений на наблюдение. Но на всякий случай попытался подать поправки независимо. Владимир Петрович Лукин меня подвел (точнее, подвел его помощник в СФ). Но коммунисты Синельщиков и Коломейцев поправку о снятии ограничений на наблюдение подали. Правда, в их поправке речь шла о снятии всех трех ограничений. Но оппозицию трудно убедить подавать компромиссные поправки, для них естественно требовать полного снятия ограничений.

Поправки Синельщикова–Коломейцева были отклонены. Поправку о снятии ограничений на наблюдение отклонили с обоснованием, что нельзя снимать ограничение "не более двух наблюдателей от одного субъекта". Так уж и нельзя! На президентских выборах сняли – и ничего страшного не произошло. Но никакого обоснования, почему отклоняется снятие двух других ограничений, не было.

Старая мудрость: кто хочет – ищет возможности, кто не хочет – ищет причины. Я знаю практику ГД. В таком случае пишется новая поправка, и написать ее – дело 10 минут. Раз не сделали, значит, не захотели. Обоснование, кстати, вряд ли писала Савастьянова – не думаю, что она так хорошо знает предмет. Интересно бы узнать, кто писал.

Отклонили и поправки Шеина. Среди них была поправка о снижении муниципального фильтра, близкая к договоренности на рабочей группе. Тоже можно было доработать или принять в том виде, как ее подал Шеин.

Из сообщения на сайте ЦИК я знаю, что на заседании думского Комитета от ЦИК присутствовали Орлова и Алешкин. Интересно бы узнать, какова их роль в отклонении поправок. Кстати, помните, когда я поднимал на встрече с Вами вопрос о поправках, кто-то (не Алешкин ли) возражал, что якобы нельзя вносить поправки к закону, который не затрагивался в исходном законопроекте. Я говорил, что можно, и был прав. В итоге в законопроект добавили изменения еще двух законов – через поправки, поданные Марьяш. Кто писал поправки Марьяш – не Алешкин ли?

Даже 16-го еще был шанс на пленарке принять поправку о наблюдателях. Она выносилась на отдельное голосование, но единороссы ее отклонили.

Конечно, можно тешить себя надеждой, что примут потом – к выборам 2020 года. Но у меня оптимизма уже совсем нет. Хотели бы – приняли бы сейчас. А сейчас не захотели – откуда надежда, что захотят позже?

В каком-то отношении для меня это была разведка боем. Поскольку я не считаю, что предложенные мной паллиативные решения снимают все проблемы и на них можно было бы успокоиться. Я рассчитывал на более глубокие реформы, просто понимал, что на них нужно больше времени. И казалось, что это реально, раз Вы это поддерживаете и с Президентом договорились, и С.В. создал рабочую группу, и Шутову поручили Избирательный кодекс… А рабочая группа при АП оказалась совершенно имитационной. И я не вижу смысла в ней участвовать (впрочем, подозреваю, что ее и собирать больше не будут)».

2 июня, когда принятые в мае законы уже были подписаны, я подвел итог в посте, который назвал «Полный провал». Вот что я писал:

«Избирательная кампания по выборам глав регионов стартовала, и теперь уже можно точно констатировать, что борьба за демократизацию избирательного законодательства, которую вели Элла Памфилова и я, окончилась полным провалом. Даже то, о чем удалось договориться на рабочей группе, возглавляемой Сергеем Кириенко, не реализовано…

Далее была попытка снизить муниципальный фильтр через региональные законы. Но и она благополучно провалена. Элла Памфилова даже специальное обращение 29 апреля направила руководителям законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, где в сентябре намечались выборы глав регионов. И что в итоге? …

В 12 регионах фильтр можно было снизить. Но снизили его только в Липецкой области законом от 30 мая 2019 года – с 7 до 6%. Выглядит не как уступка, а как насмешка. При этом в Республике Алтай, Забайкальском крае, Ставропольском крае, Курской области, Челябинской области и Санкт-Петербурге последняя редакция закона принималась в мае, то есть уже после обращения Памфиловой. В итоге минимально допустимый федеральным законом фильтр в 5% только в четырех регионах…

Какие отсюда можно сделать выводы?

1. Рабочая группа во главе с Кириенко продемонстрировала свою полную неэффективность и имитационность.

2. Наверное, и раньше у экспертов не было сомнений в том, что избирательное законодательство заточено под интересы "партии власти" (составной часть которой является "Единая Россия") и противоречит интересам демократии. Сейчас мы получили этому железобетонное доказательство».

1.14.4. Кодекс о выборах и референдумах

Как я описывал в подразделе 1.10.4, в третьем квартале 2018 года коллектив МГУ подготовил концепцию и структуру Кодекса о выборах и референдумах, и я написал заключение по их квартальному отчету. Больше от РФСВ я никакой информации о работе над проектом не получал.

В апреле 2019 года я от двух томских коллег получил информацию о том, что в Томске будет обсуждаться проект Кодекса. 9 апреля я написал Максиму Лескову:

«Я, конечно, догадывался, что ребята из МГУ не сидят сложа руки. Но никакой информации об их работе я не получал с октября. Не было ее и на сайте РФСВ. Сейчас я на сайте увидел, что 15 мая наступает срок, когда они должны представить отчет с "черновым" текстом законопроекта. И Вы сказали, что планируете осуществить его комплексную научную экспертизу прежде, чем выносить его на общественное обсуждение.

Однако сегодня мне прислали сообщение из Томска. Там 17–18 апреля будет IV Международная научно-практическая конференция "Парламентаризм: региональное измерение". И в преддверии конференции ее участникам разослали фрагменты проекта МГУ.

Мне этот текст переслали. В нем пять глав – вероятно, те, которые в наибольшей степени интересны регионалам. Я его просмотрел по диагонали. Там есть предложения, созвучные моим, которые я, конечно, буду поддерживать. Но у меня большие сомнения в правильности структурных решений, о чем я писал с самого начала. Правда, без знакомства с остальными главами давать общую оценку структурным решениям преждевременно.

Меня все же в данной ситуации беспокоит нежелание наших партнеров предварительно обсуждать по мере продвижения работы ее результаты с узким кругом наиболее квалифицированных экспертов, а сразу выносить ее на широкое обсуждение на региональном (или межрегиональном) уровне, где вряд ли будет много специалистов по избирательному праву и процессу, но будет много людей из смежных областей, которые могут составить неправильное представление, тем более с учетом неполноты текста».

Проанализировав текст, который был предназначен для обсуждения в Томске, я разделил все найденные мной новеллы на две группы – прогрессивные и спорные. Эту записку я послал Лескову и ряду коллег, в том числе томским.

В тот же день Лесков мне написал, что проекта Избирательного кодекса еще не существует, в Фонд официально никаких материалов по данной теме представлено не было, а оказавшиеся в моем распоряжении материалы – это чьи-то частные наработки и черновики.

6 июля 2019 года я написал Элле Памфиловой специальное письмо, посвященное Кодексу:

«Прошел год с того момента, как было объявлено, что РФСВ заказывает МГУ проект Кодекса. Скоро истечет и формальный срок выполнения этого заказа. Наверное, команда Шутова в конце концов выдаст какой-то текст. Но некоторые итоги можно подвести уже сейчас.

Теперь, год спустя, могу прямо сказать, что мне было очень обидно, что этот вопрос, непосредственно затрагивающий мою деятельность, был решен вот так, что я о нем узнал из Интернета. Но я старался, как мог, сдерживаться. А вот Андрей Юрьевич тогда не сдержался. Вы на него сильно обиделись, возможно, именно это стало началом охлаждения в Ваших отношениях. Но сегодня у Андрея много оснований заявлять, что он тогда был прав…

За все это время я участвовал только в одном обсуждении – это был специальный круглый стол в рамках конференции РОП 12 сентября. При этом не могу сказать, что состав участников круглого стола был особенно удачным с точки зрения его целей. Но это по крайней мере было специальное экспертное мероприятие.

Юбилейную конференцию в ЦИК, где выступали Авакьян и я, я таким специальным мероприятием считать не могу. Позже до меня доходила информация о каких-то других мероприятиях, куда меня не звали. Был в декабре круглый стол в Госдуме, организованный фракцией ЛДПР. Сомневаюсь, что на нем могло быть профессиональное обсуждение. Были какие-то обсуждения в Севастополе и Пятигорске, скорее всего, попутные.

В апреле был круглый стол в Томске на политологической конференции, где было очень мало специалистов по выборам (выборы даже не были обозначены в числе ее тем). Там были представлены фрагменты Кодекса, но тут же оговорили, что они неофициальные. Фрагменты, безусловно, интересные, но их стоило бы обсудить в более профессиональном кругу.

В общем, обещание "Подготовка проекта Избирательного Кодекса Российской Федерации будет осуществляться максимально открыто, с широким публичным обсуждением результатов каждого этапа научно-исследовательской  работы в ходе тематических круглых столов и конференций" я считаю невыполненным.

В чем тут дело? Только ли в отсутствии политической воли, о чем Вы мне сказали недавно? Я плохо знаю Шутова, мы с ним и познакомились-то только в сентябре. Но по некоторым моментам я заключаю, что мы могли бы быть союзниками. Он поддержал четыре предложения моей группы НЭС (один из немногих из "дальнего круга"). И в тех фрагментах, которые озвучивались в Томске, есть немало того, что я поддерживаю. Просто я уверен, и моя уверенность за этот год выросла, что поручать Кодекс коллективу МГУ было ошибкой.

Политическая воля – это то, что будет нужно, когда Кодекс будет готов. Но если ее нет, то получается, что процесс важнее результата. Если у Кодекса нет шансов быть принятым, то не так важно, что будет написано, как важно действительно широкое, действительно общественное и вместе с тем действительно профессиональное обсуждение. А его я не увидел. Наверное, еще не поздно. Теперь можно следующий год посвятить обсуждению. Только я не верю, что Шутов сможет его организовать. Нужно искать другие варианты».

В августе 2019 года на сайте РФСВ появились два документа – проект Кодекса РФ о выборах и референдумах (два раздела, Общая часть и Особенная часть, плюс Пояснительная записка) и «Изменения, предлагаемые к внесению в проект Кодекс Российской Федерации о выборах и референдумах». 27 августа я опубликовал в своем блоге объемный текст «О проекте Кодекса о выборах и референдумах: предварительный комментарий» в двух частях. В первой части речь шла о юридико-технических проблемах. Во второй части я анализировал те предложения, которые содержались в документе «Изменения, предлагаемые к внесению в проект Кодекс Российской Федерации о выборах и референдумах».

Свой комментарий я назвал предварительным. В нем не было никакого общего вывода. Я рассчитывал позже заняться анализом проекта более детально. Кроме того, в письмах к Элле Памфиловой и Максиму Лескову я выражал надежду, что проект Кодекса станет предметом обсуждения НЭС. Однако ни тогда, ни позже (в течение последующих полутора лет) я не увидел интереса к проекту ни со стороны ЦИК, ни со стороны экспертного и научного сообщества, ни даже со стороны его разработчиков. И мой интерес к нему тоже угас. Сегодня можно констатировать, что проект оказался мертворожденным.

1.14.5. Предложения по реформированию системы регистрации кандидатов и партийных списков

Выборы в Московскую городскую Думу (о которых подробнее будет написано в подразделе 1.15) продемонстрировали общественности существенные дефекты избирательного законодательства в части правил регистрации кандидатов, о которых эксперты (и я в том числе) говорили ранее. Несовершенство закона признавали и многие члены ЦИК, включая Эллу Памфилову. Поэтому уже в ходе кампании и затем после ее окончания создались благоприятные условия для обсуждения планов по реформированию системы регистрации кандидатов.

Это вопрос я регулярно поднимал в ходе кампании. Вот фрагменты поста от 20 июля 2019 года:

«Ситуация с регистрацией кандидатов на выборах в Мосгордуму стала результатом наложения нескольких факторов. Если в двух словах: к дурному законодательству добавилось еще более безобразное его применение… Ну а дальше, конечно же, стоит задача менять законодательство. Давно стоит. Но законодательство в руках у тех, кто получает выгоду от фильтрации кандидатов. Сколько же еще нужно скандалов и какого масштаба, что их проняло?!»

Из поста от 27 июля:

«Конституционно-правовой смысл подписного фильтра исключительно в том, чтобы отсеять слабых кандидатов, не имеющих поддержки избирателей. И хотя экспертам уже давно ясно, что подписной фильтр эту функцию не выполняет, никогда это не было видно так наглядно, как в этот раз на выборах в МГД. Эх, если бы этот случай стал последней каплей и убедил лиц, принимающих решения, что надо кардинально менять избирательное законодательство, можно было бы даже примириться с тем, что сейчас происходит! Тогда можно было бы сказать: нет худа без добра. Но увы… Не видно желания признавать несовершенство закона (Элла Памфилова не в счет, она давно это признала, но к ней не прислушались). Опять мобилизуются всевозможные болтуны, чтобы убедить то ли народ, то ли начальство, что все правильно, что те, кого зарегистрировали, реально собрали подписи, а те, кому отказали, их нарисовали. Хотя все факты говорят, скорее, о противоположном».

Из поста от 13 августа (запланированная речь на отмененном заседании НЭС):

«Но можно и нужно обсуждать, что делать с законодательством. Я могу повторить, что давно говорю: нужна комплексная реформа всей системы регистрации кандидатов. Подробно об этом сейчас говорить невозможно, требуется отдельное заседание на эту тему, возможно, даже не одно. Нужно менять систему сбора подписей и систему их проверки, нужно сокращать число подписей и увеличивать допустимую долю брака. Нужно развести юридические последствия для недействительных и недостоверных подписей – это ненормально, когда фальшивые подписи имеют тот же вес, что и подписи, забракованные из-за того, что сборщик ошибся в номере своего паспорта. И при этом совершенно необходимо возвращать избирательный залог. Без этого мы не решим проблему произвола при регистрации».

15 августа я создал петицию на change.org о возврате избирательного залога. Она получила поддержку 41 тыс. человек. В посте от 15 августа я, в частности, писал:

«Грандиозный скандал с регистрацией кандидатов на выборах в Московскую городскую Думу наглядно продемонстрировал то, что давно известно экспертам: система регистрации кандидатов на основании подписей избирателей дает практически неограниченные возможности для произвола в отношении неугодных кандидатов. Такие же возможности ранее продемонстрировал муниципальный фильтр – система регистрации кандидатов на губернаторских выборах на основании подписей муниципальных депутатов.

Сегодня назрела необходимость менять формат регистрации кандидатов и сделать все, чтобы подобные случаи не повторялись в будущем. Надо отнять у чиновников рычаги, которые используются для политической борьбы. Однако реформировать эти системы сложно, и результат такой реформы не вполне предсказуем. Единственный надежный выход для обеспечения реальной конкуренции на выборах – вернуть существовавшую в 1999–2009 годах возможность для кандидатов и партийных списков регистрироваться на основании избирательного залога…

Залог является вполне справедливым и работоспособным инструментом. Он создает благоприятные условия для сильных кандидатов, пользующихся поддержкой избирателей: им не нужно тратить деньги на регистрацию (а в случае сбора подписей неизбежны немалые траты), достаточно взять деньги на время – потом они вернутся. А несерьезные кандидаты, не имеющие поддержки избирателей, будут вынуждены платить деньги за свое участие в выборах».

В конце августа 2019 года я написал статью для РБК, которую озаглавил: «Регистрация кандидатов: нужно менять парадигму». Статья была опубликована 28 августа, но под менее выразительным заголовком. В ней я, в частности, писал:

«Порядок регистрации кандидатов нуждается в кардинальной реформе. Нужна смена концепции, я бы даже сказал – смена парадигмы. Вся система должна быть настроена на то, чтобы содействовать регистрации, отсеивая лишь тех, кто заведомо не может получить поддержку избирателей (и то лишь в случае их переизбытка, при этом лучше зарегистрировать десять слабых кандидатов, чем отсеять одного сильного)… Нужно четко закрепить в избирательном законодательстве принципы, которые иногда еще фигурируют в судебных актах: все сомнения толкуются в пользу кандидатов; санкции должны быть соразмерны нарушению; нет санкции, если нет вины кандидата».

В посте от 10 сентября я писал:

«Либо неверна концепция, и успешный сбор подписей не означает, что кандидат пользуется поддержкой избирателей. В этом случае от сбора подписей нужно просто отказываться. Затраты огромные, а результат ничтожный. Либо концепция извращена в законе, и нужны серьезные изменения в нем. Либо в законе все правильно, и надо только добиваться его неукоснительного соблюдения.

У меня нет готовых ответов на все эти вопросы. Но по своему опыту я могу предположить, что все три гипотезы частично верны. Вероятно, в небольших округах концепция в основном верна. Там, где кандидат может собрать подписи сам или с небольшой командой единомышленников. Но при этом надо скорректировать правила проверки и выбраковки подписей. И после этого добиваться соблюдения закона. В больших округах, скорее всего, сбор подписей в нынешнем виде в принципе не является показателем поддержки кандидатов. И нужно либо от него отказываться совсем, либо кардинально менять его порядок. Чтобы не сборщики ловили избирателей, а избиратели ставили подписи по своей инициативе. Но в этом случае, конечно, требуемое число подписей нужно снижать на порядок. И в любом случае нужно вернуть залог как альтернативный вариант.

А то, что закон при проверке подписей нарушается – это очевидно. Но бессмысленно требовать исполнения закона тогда, когда закон оставляет так много лазеек. Ибо в этом случае так легко следовать совету филатовского царя: "Действуй строго по закону, то бишь действуй втихаря"».

Как рассказывалось в подразделе 1.12.3, 2 октября 2019 года состоялось расширенное заседание НЭС. На нем Элла Памфилова сделала важное заявление (цитирую по материалу пресс-службы):

«Председатель ЦИК России заявила, что полноценная реформа избирательного законодательства может быть обусловлена изменением вектора политического развития, общеполитической стратегии, чего в настоящее время не наблюдается.

"Какая реформа возможна в отрыве от характера предполагаемого политического развития страны? Тем более это – не компетенция ЦИК России. Но, исходя из правоприменительной практики в избирательном процессе, мы убеждены, что вполне возможно предложить и добиться решения ряда отдельных назревших и перезревших проблем".

В частности, глава ЦИК России отметила возможность изменения процедуры сбора и проверки подписей.

"Во многом процедура устарела и слишком сложна, ее надо упростить, осовременить и усовершенствовать. Для всех участников избирательного процесса должны быть равные и комфортные условия сбора подписей".

Председатель ЦИК России заметила, что есть предложение задействовать в процедуре сбора подписей технологические возможности портала ЕПГУ, а также освободиться от дополнительных бюрократических требований к самим процедурам.

Следующее предложение по совершенствованию избирательного законодательства – корректировка муниципального фильтра. По мнению главы Центризбиркома, снижение и корректировка ряда условий применения муниципального фильтра смогут существенно поднять качество конкуренции на выборах, от чего в первую очередь выиграют избиратели».

Я отреагировал на это заявление в посте от 2 октября:

«Мне понравилось, как Элла Александровна разделила сферы. Избирательные системы, мажоритарная, пропорциональная, – это, мол, политика, в эти вопросы ЦИК не будет вмешиваться… А вот то, что касается правил регистрации, получается – не политика. Этим ЦИК готова заниматься. Я с этим абсолютно согласен. Это – не политика, это защита избирательных прав. У нас, конечно, все имеет политический оттенок, поскольку нарушение избирательных прав выгодно определенной политической силе. И все же я настаиваю: в этих вопросах первична правозащита, а политический оттенок – вторичный и наносной».

Более подробно я изложил свое видение в посте от 4 октября, который я озаглавил «Без ответа на вопрос "Кто виноват?" нельзя решить "Что делать?"»:

«Как известно, еще в 19-м веке русская литература сформулировала два основных вопроса: "Кто виноват? " и "Что делать? "… Казалось бы, лучше на первый вопрос ответа не искать, а сразу настраиваться на поиск решений. Но, увы, невозможно найти правильное решение, если не знать причину, исток проблемы…

Что же мы услышали от председателя ЦИК (цитирую по репортажу пресс-службы ЦИК)? "В ходе проверки подписей и документов в целом мы увидели массу проблем, решение которых требует точечного изменения ряда законодательных норм, но ни о какой радикальной реформе избирательного законодательства речи не идет… Исходя из правоприменительной практики в избирательном процессе, мы убеждены, что вполне возможно предложить и добиться решения ряда отдельных назревших и перезревших проблем".

Среди этих проблем глава ЦИК России отметила возможность изменения процедуры сбора и проверки подписей и корректировку муниципального фильтра. Эти две проблемы действительно очень важные. Я не хочу сейчас обсуждать, будет ли решение этих двух проблем "радикальной реформой избирательного законодательства" или нет. Пусть кто как хочет, так и считает. Главное – чтобы эти проблемы действительно были решены.

Но вот в чем беда. Общий принцип публичной политики: не надо менять то, что более–менее нормально работает. И когда нам представители власти (и Госдумы, и СФ и правительства, и АП) говорят: зачем что-то менять, если нормально работает? – они по-своему правы. В том-то и дело – для того, чтобы что-то менять, нужно показать, что система работает плохо. Или, как в данном случае, очень плохо.

А мы все время слышим от представителей ЦИК оценки в лучшем случае очень осторожные. Вот, например, такие – про регистрацию по подписям избирателей: "Во многом процедура устарела и слишком сложна, ее надо упростить, осовременить и усовершенствовать. Для всех участников избирательного процесса должны быть равные и комфортные условия сбора подписей".

Это – слишком мягко. Процедура проверки подписей непрозрачная – раз. Она позволяет творить произвол – два. Она никак не гарантирует выявление фальшивых подписей – три. Она не обеспечивает равенство кандидатов – четыре. Сбор подписей и их проверка загружают и кандидатов, и избирателей, и избирательные комиссии, и МВД массой бюрократической работы, вместо того, чтобы заниматься более полезным делом – пять. Список можно продолжать.

А параллельно говорится и что конкуренция якобы была обеспечена, и что закон якобы строго соблюдался. А говорить надо о том, что конкуренция на губернаторских выборах фактически уничтожена, и на многих других выборах тоже. А если не уничтожена, то искажена до предела (как на выборах в МГД). Говорить надо о том, что ни о каком строгом выполнении закона невозможно заявлять, если его выполнение избирательными комиссиями (и привлеченными ими экспертами) невозможно проконтролировать.

Только когда мы (я имею в виду и экспертов, и тех представителей ЦИК и других госорганов, кто действительно хочет реформировать систему регистрации кандидатов и вернуть российским выборам конкурентность) четко скажем о всех существенных недостатках и регистрации по подписям избирателей, и регистрации по подписям депутатов (т.е. того самого муниципального фильтра), мы сможем хотя бы надеяться на изменение этих институтов. А без этого даже надеяться не на что».

Как я писал в подразделе 1.12.4, 16 октября от ЭКГ и группы членов НЭС была подготовлена аналитическая записка «Об основных направлениях реформирования системы регистрации кандидатов и списков кандидатов». Ее краткое изложение я опубликовал в своем блоге. Первые шесть разделов касались изменений законов о выборах:

1. Восстановление избирательного залога

2. Модификация муниципального фильтра

3. Модификация процедуры сбора подписей избирателей

4. Изменение требуемого числа подписей

5. Изменение правил проверки подписей

6. Изменение правил представления и проверки других документов

18 октября я написал Элле Памфиловой:

«По вопросу о внесении изменений в избирательное законодательство Вы очень четко сформулировали проблему. Изменение политического вектора – прерогатива политиков. Однако теперь осталось понять: что представляет из себя политический вектор. Действительно ли политический вектор в отношении выборов – это недопущение реальной конкуренции, это система, при которой побеждать на выборах всегда должно лицо, подобранное в высоком кабинете, а остальные кандидаты должны играть техническую роль спарринг–партнеров? Или это не политический вектор, а его бюрократическое извращение?

11 лет назад Дмитрий Анатольевич Медведев в своем Послании Федеральному Собранию сказал очень важные слова: "Между тем государственная бюрократия по-прежнему, как и 20 лет назад, руководствуется все тем же недоверием к свободному человеку, к свободной деятельности. Эта логика подталкивает ее к опасным выводам и опасным действиям. Бюрократия … Вмешивается в избирательный процесс, чтобы не избрали кого-нибудь не того… Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно – коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии".

Поскольку Дмитрий Анатольевич на данный момент хоть и не Президент, но Председатель Правительства и лидер "Единой России", я полагаю, что политический вектор в этом отношении не изменился. А то, что мы реально видим на выборах – искривление этого вектора и торжество той самой государственной бюрократии. И в этом случае понятно, почему во главе ЦИК стоит Элла Александровна Памфилова: у Вас есть какая-то редкая прививка от бюрократии. Но, увы, пока и Памфилова терпит поражение от бюрократии.

Сегодня, на мой взгляд, главное поле битвы – это система регистрации кандидатов. Вы это очевидно чувствуете: из четырех названных Вами проблем две касаются регистрации. На них и надо бросить все силы. И не повторять прошлогодних ошибок. К ним я отношу: 1) преуменьшение степени остроты проблем; 2) согласие на такие компромиссы, которые проблемы совсем не решают; 3) недостаточную опору на экспертов.

В связи с этим я хотел бы понять: поддерживаете ли Вы мое предложение провести в стенах ЦИК круглый стол, посвященный проблемам регистрации кандидатов? Недавно я получил от Алексея Сергеевича письмо, где он счел такое мероприятие нецелесообразным. Но я не понял: это его личное мнение, или он транслировал Ваше? То, что Вы сказали в среду в ответах на вопросы ИА "Закон" заставляет меня предполагать, что у Вас другое мнение».

Поддержки в отношении круглого стола я не получил. Я написал Элле Александровне еще несколько писем. Не буду их здесь приводить: в них я в основном повторял то, что писал ранее или писал в блоге.

Как сообщалось в подразделе 1.12.4, я подготовил проект федерального закона «О внесении изменений в статьи 37 и 38 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"», получил поддержку еще 14 членов НЭС и опубликовал проект 26 ноября 2019 года. В нем были реализованы те наши предложения, которые нашли поддержку у Общественной палаты г. Москвы (кроме предложения о сборе подписей через электронные сервисы, поскольку я считал, что нужна предварительная проработка этого вопроса вместе с ЦИК).

28 ноября 2019 года я написал специальный пост «О сборе подписей избирателей через электронные сервисы». В нем я в значительной степени повторил то, что ранее писал в ЦИК:

«Идея сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов или партийных списков в электронном виде набирает силу. Недавно такая инициатива начала обсуждаться и в Общественной палате города Москвы. Однако эта идея требует серьезной юридической и технической проработки. Иначе хорошее начинание можно убить неудачной попыткой реализации. Ниже я отмечаю те проблемы, которые надо разрешить в ходе работы по реализации данной идеи.

1. Мы предлагали введение электронного сбора подписей в большом пакете предложений. В этом пакете было, в частности, возвращение избирательного залога. И это важно. Наличие залога создает страховочный механизм. Если залога не будет, мы рискуем создать ситуацию, когда кандидаты не смогут зарегистрироваться по подписям, но и альтернативного механизма у них не будет. Кроме того, в отсутствие залога введение электронного сбора подписей неизбежно обострит проблему покупки подписей. При наличии залога эта проблема вряд ли будет острой, поскольку тем, кто предпочитает решать вопросы с помощью денег, будет проще воспользоваться залогом, чем скупать подписи.

2. Для меня очевидно, что электронный сбор подписей не может быть единственным механизмом, поскольку не все избиратели пользуются электронными сервисами. А это значит, что надо продумывать возможность его сочетания с другими формами сбора подписей. По моему мнению, электронный сбор подписей плохо совместим с традиционным. Они основаны на разных принципах. При традиционном сборе подписей сборщики либо приходят к избирателям домой, либо "отлавливают" их в местах, где люди ходят с паспортами. Электронный сбор подписей основан на инициативе самого избирателя. При таком подходе скорость сбора подписей наверняка будет существенно ниже, чем при традиционном сборе. Если мы сделаем вес подписей, собранных через электронный сервис, таким же, как вес подписей, собранных традиционным путем, мы вряд ли получим существенную долю электронных подписей в общей массе. И тогда окажется, что введенный механизм не решил никаких проблем, а лишь съел массу ресурсов… Поэтому я полагаю, что сбор подписей через электронные сервисы нужно вводить одновременно с другим новым механизмом, который также давно предлагается экспертами, – сбором подписей в определенных помещениях под контролем избирательных комиссий. Эти два механизма вполне сочетаются, поскольку основаны на одном подходе – на инициативе избирателя…

3. Необходимо при разработке платформы обеспечить избирательные права как избирателей, так и кандидатов. Было бы разумно, чтобы программа сразу защищала от ошибок и злоупотреблений…

4. Одно из главных достоинств электронного сбора подписей – облегчение проверки и сокращение оснований для выбраковки подписей. Однако этот вопрос требует проработки. В частности, при сочетании с другими механизмами сбора будет необходима проверка на отсутствие дублирования.

5. Необходимо продумать, как внедрять данный механизм. Возможно, не стоит это делать одновременно для всей страны. Вариантом может быть проведение эксперимента в отдельных регионах (в качестве таковых можно предложить Калужскую, Костромскую, Новосибирскую и Челябинскую области, где в 2020 году предстоят выборы региональных парламентов)».

Но за два последующих месяца я потерял последние остатки оптимизма. Вот что я писал в посте от 6 февраля 2020 года:

«24 декабря Общественная палата города Москвы приняла решение № 8.1-ОП "О предложениях по модернизации избирательного законодательства Российской Федерации". Мне это решение прислали только вчера. На сайте ОПГМ никаких следов этого решения нет. Правда, оно было в блоге А.А.Венедиктова за 10 января. И, оказывается, на них есть уже реакция зам. пред. ЦИК Н.И.Булаева: "Значительная часть из этих предложений не совсем продумана или содержит нереальные вещи, которые, на мой взгляд, очень сложно будет и применить, и использовать в ходе избирательной кампании. Пока я на эти предложения смотрю с большим пессимизмом".

В решении 6 пунктов. Они основаны на аналитической записке, подготовленной в октябре Экспертно-консультационной группой при Председателе ЦИК и поддержанной четвертью членов Научно-экспертного совета, но наши предложения были сокращены и частично упрощены.

1. Во время сбора подписей для регистрации в качестве кандидата обеспечить выбор: либо традиционный сбор подписей, либо сбор подписей через портал Госуслуг в электронном виде.

2. Снизить порог подписей, необходимых для регистрации кандидата, до 0,5% от числа избирателей в округе.

3. Отказаться от требования собственноручного внесения избирателем даты, а также от запрета заполнять сведения об избирателе третьими лицами.

4. Увеличить лимит избыточных подписей, которые можно донести в избирательную комиссию, что увеличит шансы кандидатов на регистрацию.

5. Сделать процедуру графологической экспертизы более открытой – проводить ее обязательно в присутствии кандидата или его представителя.

6. Закрепить в законе, что кандидат имеет право донести в избирательную комиссию любой недостающий документ, кроме четко обозначенных (вроде заявления на участие в выборах).

Еще до того, как ОПГМ проголосовала за это решение, я подготовил законопроект о внесении изменений в статьи 37 и 38 ФЗ-67. В этом законопроекте реализованы четыре из шести предложений ОПГМ. Не реализовано предложение о сборе подписей через портал Госуслуг, поскольку для этого нужен отдельный законопроект, который можно подготовить только с участием ЦИК и Правительства. По почерковедам в законопроекте предложен иной вариант решения проблемы. Кроме того, в законопроекте есть несколько дополнительных предложений. Но теперь непонятно, что с этим делать. Не видно, чтобы хоть кто-то был готов к этим рекомендациям прислушаться».

Наконец, 2 марта все прояснилось. В этот день в Госдуму был внесен законопроект О.В. Савастьяновой, Д.В. Ламейкина, М.В. Емельянова и И.В. Марьяш. И все предшествующие события выстроились в одну цепочку – пункт 5 постановления ЦИК от 11 декабря 2019 года («Направить в адрес рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, созданной по поручению Президента Российской Федерации, предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации в части сбора подписей избирателей и их проверки»), ответ Эллы Памфиловой членам НЭС от 20 января 2020 года (о нем см. подраздел 1.12.4) и этот законопроект. Вот что я писал в посте от 2 марта:

«С желаниями две беды: когда они не сбываются и когда они сбываются. Многие мои коллеги долго добивались, чтобы можно было собирать подписи через Госуслуги. В конце прошлого года уже и Общественная палата Москвы эту идею поддержала. А я тогда писал: "Однако эта идея требует серьезной юридической и технической проработки. Иначе хорошее начинание можно убить неудачной попыткой реализации".

И вот дождались. Сегодня в Госдуму четырьмя депутатами из разных фракций внесен законопроект о внесении изменений в статьи 37 и 38 ФЗ-67. Судя по всему, писали его в ЦИКе, и он предназначен для принятия. И, как обычно, внесли его так, чтобы принимать в пожарном порядке: три месяца – это минимальный срок для прохождения законопроекта по предметам совместного ведения. Значит, шансов на нормальное обсуждение и проработку поправок очень мало.

Законопроект не только о Госуслугах. Там есть еще две идеи – и не самые разумные. Во-первых, о том, что комиссия, организующая выборы, утверждает образец подписного листа. Не думаю, что это решит какие-то проблемы. А вторая идея еще интереснее. Ее я недавно слышал от Булаева. Чтобы избиратель собственноручно писал свои фамилию, имя и отчество. Тогда, мол, почерковеду будет с чем сравнивать подпись. Это, может быть, в теории и хорошо, но пока у нас почерковед не связан ни открытой и общедоступной методикой, ни ответственностью, это еще усилит произвол почерковедов.

Заодно отмечу, что у меня уже три месяца лежит законопроект с тем же названием. Где предложены реальные меры для снижения произвола при регистрации по подписям. И тоже почти все предложения были поддержаны Общественной палатой Москвы. Но эти предложения в закон вносить не хотят ни ЦИК, ни депутаты.

Ну и, наконец, о сборе подписей через Госуслуги. Один абзац. И главное в нем: чтобы через этот портал нельзя было собрать более половины подписей. То, что нам говорила Памфилова и с чем мы спорили. И все надежды, что с внедрением сбора через Госуслуги можно будет избавиться от произвола почерковедов, идут прахом. А то, что при внедрении нового механизма надо прописать разные гарантии и разные страховки, никто не подумал. Не догадались даже написать, что ЦИК должна принять по этому поводу какую-то инструкцию. Ну, это, положим, во втором чтении добавят, догадаются. Но что там еще напишут?

На самом деле, я все время на это пытаюсь обратить внимание, если для традиционного сбора подписей 3% – это чрезмерно, то через Госуслуги нужно еще сильнее сокращать число подписей. Не верю я, что такое количество можно собрать таким образом. Если, конечно, не заниматься административной мобилизацией. Впрочем, до нас уже стала доходить информация, что в Москве в массовом порядке заставляют бюджетников регистрироваться на Госуслугах. Сегодня мне сообщили, что то же самое происходит и в Подмосковье. Так что для радости нет оснований».

Об этом же я писал в статье, опубликованной 10 марта в «Независимой газете»:

«После бурных выборов прошлого лета руководители ЦИКа признали, что проблема регистрации по подписям – одна из наиболее острых. Что необходимо облегчить кандидатам прохождение стадии регистрации. Мы подготовили подробную аналитическую записку, которую поддержали 19 членов совета. Плюс еще несколько членов совета сделали свои предложения. Часть наших предложений поддержала Общественная палата Москвы. Официальный ответ из ЦИКа мы получили очень обтекаемый. Но 2 марта мы увидели конкретный ответ в виде законопроекта, который внесли четыре депутата Госдумы, но который явно был подготовлен в ЦИКе. О том, что такой законопроект готовится, нас никто не проинформировал.

Из всех предложений, направленных на облегчение кандидатам прохождения стадии регистрации, в законопроект было включено только одно – возможность сбора подписей с помощью портала "Госуслуги". Два других предложения законопроекта скорее затрудняют, чем облегчают. Но и со сбором подписей через "Госуслуги" получилось плохо. Эта новелла изложена в одном абзаце, где главное – ограничение, чтобы через "Госуслуги" собиралось не более половины подписей. И при этом проигнорировано то, что внедрение нового механизма (да еще с такими ограничениями) требует внесения изменений и в порядок проверки подписей, и в основания для их выбраковки. В общем, вместо того чтобы проработать вопрос совместно с экспертами, поставлена галочка».

Остается лишь добавить, что при прохождении второго чтения этот законопроект был в основном еще ухудшен (что я предвидел). В том числе в том, что касалось правил регистрации (цитирую по своему аналитическому материалу на сайте Комитета гражданских инициатив):

«В частности, допустимая доля брака в подписных листах для региональных и муниципальных выборов сокращена с 10 до 5%, то есть установлена на том же уровне, что и для федеральных выборов. При этом эксперты неоднократно заявляли, что 10% – это чрезмерное ограничение, а 5% – тем более, и предлагали увеличить допустимую долю брака до 20%. Законодатели же решили ужесточить норму, что неизбежно приведет к увеличению доли отказов на тех региональных и муниципальных выборах, где предполагается конкуренция». Плюс добавлены новые формы голосования, но это уже совсем другая история.

Титульный лист | Мемуары