1.10. Обсуждение проблем реформы избирательного законодательства
1.10.1. Первые шаги и поправки к законопроектам Клишаса-Широкова
1.10.2. Рабочая группа при Администрации Президента
1.10.3. Проблема муниципального фильтра
1.10.4. Ситуация с новым проектом Избирательного кодекса
1.10.5. Обсуждения в ЦИК в октябре 2018 года
1.10.1. Первые шаги и поправки к законопроектам Клишаса–Широкова
Как отмечалось в подразделах 1.1 и 1.2, Элла Памфилова с самого начала своей работы в качестве председателя ЦИК признавала необходимость существенных изменений избирательного законодательства. Однако в первые полгода главной задачей ЦИК было проведение выборов в Государственную Думу. После окончания этой кампании вопрос об избирательной реформе стал одним из главных. В ноябре 2016 года была проведена научно-практическая конференция, на которой многие участники говорили о необходимости реформы. В частности, мой доклад назывался «Необходимость одновременно кодифицировать и содержательно реформировать российское избирательное законодательство». То есть я ратовал за одновременные изменения как по форме, так и по содержанию.
Еще до создания ЭКГ у меня была личная встреча с Эллой Александровной, где я прямо спросил, стоит ли мне заниматься реформой избирательного законодательства. Она ответила, что просит меня этим заниматься. Правда, у нас сразу возникли разногласия по одному вопросу. Я считал, что надо готовить комплексную реформу, но параллельно вносить срочные изменения. Но Элла Александровна сказала, что борьба за срочные паллиативные изменения избирательного законодательства помешает работе над его комплексной реформой.
19 декабря 2016 года Элла Памфилова встретилась с Президентом России. Вот что она, в частности, сказала на встрече:
«Мы проанализировали всё выборное законодательство, собрали научно-практическую конференцию, собрали все предложения от независимого экспертного сообщества, наблюдателей, партий, Совета при Президенте по правам человека, уполномоченных по правам человека, мы с ними взаимодействовали, всех, кто был заинтересован, обобщили этот материал, я его Вам представлю. Чтобы довести это до ума, очень важно, я бы Вас просила дать распоряжение о создании рабочей группы под эгидой Администрации Президента с участием и представителей Федерального Собрания, и Правительства, и ЦИКа, чтобы это всё трансформировать в конкретные поправки, и запустить эту серьёзную работу».
Никаких документов о создании такой рабочей группы и ее составе я не видел (в отличие от прежних случаев: в 1994, 1996 и 2000 годах подобные группы официально создавались решениями тех или иных органов). Но де-факто группа была создана.
На одной из первых встреч ЭКГ с Эллой Памфиловой мы обсуждали включение в состав рабочей группы одного представителя ЭКГ. Андрей Бузин предложил включить меня, другие члены ЭКГ не возражали.
Из всех документов, которые мне попадались, единственным, где констатируется мое вхождение в данную рабочую группу, является письмо секретаря ЦИК Майи Гришиной сопредседателю движения «Голос» Григорию Мельконьянцу от 10 сентября 2017 года. В ней речь шла о предложениях «Голоса» по поводу муниципального фильтра. Гришина писала, что наши предложения заслуживают серьезного внимания. Отметив, что ЦИК – правоприменительный орган и не обладает правом законодательной инициативы, Майя Владимировна все же отметила: «ЦИК России неоднократно высказывала позицию о несовершенстве "муниципального фильтра" в существующем виде». И далее: «Также необходимо отметить, что в настоящее время в Администрации Президента Российской Федерации создана Рабочая группа по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса, в состав которой входит А.Е. Любарев, член совета Движения в защиту избирательных прав "Голос"».
Но я забежал немного вперед. До июня 2017 года про Рабочую группу ничего слышно не было. А я исходил из того, что уже к началу избирательной кампании ЕДГ-2017 можно принять некоторые наиболее срочные изменения. Ситуация облегчалась тем, что в начале марта членами Совета Федерации А.А. Клишасом и А.И. Широковым были внесены два законопроекта, явно подготовленные в ЦИК. Их главным содержанием было введение голосования по месту нахождения (см. подраздел 1.4), но этим оно не исчерпывалось. И вполне можно было включить в эти законопроекты во втором чтении другие поправки.
Правда, когда я сказал об этом на встрече ЭКГ с Памфиловой, Элла Александровна назвала меня фантазером. Но все же я написал ей 26 марта:
«В среду я передал Вам через Максима Александровича свою записку, содержащую концепцию поправок к законопроектам Клишаса–Широкова. Я помню, что Вы назвали меня фантазером, по-видимому, крайне низко оценивая шансы на принятие большинства поправок. Тем не менее, я уверен в важности этих поправок и очень хотел бы, чтобы к моей борьбе за них подключились – если не ЦИК как орган, то хотя бы отдельные члены ЦИК, включая председателя…
Здесь я хочу обратить Ваше внимание на то, как многие проблемы воспринимаются в обществе и экспертной среде. Сейчас много внимания уделяется вопросам легитимности президентских выборов. Но можно ли думать только о президентских выборах?! Осенью предстоят выборы как минимум 14 глав регионов, 6 региональных парламентов, 11 горсоветов региональных центров. Разве с их легитимностью нет проблем? Разве Вас еще не завалили просьбами увести день голосования куда угодно, но только увести с сентября? Разве Вам еще не прожужжали уши по поводу муниципального фильтра? Губернаторские выборы получаются такими, что об их конкурентности вообще всерьез говорить не приходится.
И почему в проектах Клишаса–Широкова предлагается снять ограничения на наблюдение на президентских выборах (что совершенно правильно), но сохраняются эти ограничения на всех остальных выборах? Тем самым явно получается, что лозунг об открытости – не для региональных и местных выборов!
Что касается президентских выборов, то там в законодательстве с легкой руки Дмитрия Анатольевича заложена настоящая бомба. Одним кандидатам надо собирать 100 тыс., другим – 300 тыс. Это никаким образом не может быть обосновано, это противоречит позиции Конституционного Суда. Если эти абсурдные положения сохранятся, на них будут обращать внимание и российские, и зарубежные эксперты, и президентские выборы исходно будут восприниматься как проводимые по ущербному закону. Не понимаю, ради каких высоких (или низких) целей сохранять этот абсурд?»
16 апреля я написал Памфиловой новое письмо на эту тему. В частности, я писал:
«Меня по-прежнему волнуют проблемы срочных изменений законодательства. Я уже сообщал Вам о своем желании подготовить поправки к проектам Клишаса–Широкова. Но эти поправки кто-то должен внести и, что более важно, кто-то должен отстаивать. Напоминаю, что мои предполагаемые поправки (как и проекты Клишаса–Широкова) можно разделить на несколько блоков.
Первый блок касается голосования по месту нахождения избирателя…
Другие блоки мы с Вами не обсуждали. Но они вытекают из нашего стремления сделать выборы открытыми и конкурентными. Я не считаю, что эти задачи надо откладывать на после 2018 года. Конечно, масштабные изменения сейчас невозможны, но есть предложения, которые, на мой взгляд, можно реализовать прямо сейчас, которые не должны вызывать резкого отторжения у руководства и которые тем не менее могут сыграть важную роль в повышении конкурентности и открытости как выборов 2017 года, так и президентских. Эти предложения связаны:
1) со снятием ограничений для наблюдения – более полным, чем предложено в проектах Клишаса–Широкова;
2) с дебюрократизацией процесса регистрации кандидатов – более продвинутой, чем предложено в проектах Клишаса–Широкова;
3) сдвигом ЕДГ на октябрь;
4) возвращением права быть членами избирательных комиссий граждан РФ, имеющих вид на жительство в иностранном государстве и/или гражданство иностранного государства – это, с одной стороны, реализация постановления КС 2010 года, с другой – необходимо для повышения участия в выборах избирателей, находящихся за рубежом;
5) уточнением правил регистрации кандидатов на президентских выборах – они сейчас явно неконституционные;
6) смягчением муниципального фильтра и других подписных фильтров;
7) увеличением сроков обжалования итогов голосования.
Мне бы хотелось, что Вы нашли возможность поддержать эти предложения – публично и/или непублично».
Как я уже отмечал в подразделе 1.4.3, 21 апреля на сайте ЦИК был опубликован текст, подписанный Бузиным и Любаревым. В нем содержались и наши предложения, касающиеся всех этих вопросов. Но это был лишь выхлоп пара.
Никакой поддержки от ЦИК и Памфиловой я в этом вопросе не получил. Я самостоятельно подготовил поправки, их официально внесли член Совета Федерации В.П. Лукин, депутат от КПРФ В.Ф. Рашкин и три депутата от «Справедливой России» – С.М. Миронов, М.В. Емельянов и О.А. Нилов (некоторые поправки были поданы трижды). Среди наших предложений:
· перенос единого дня голосования на третье воскресенье октября;
· отмена ограничений на назначение наблюдателей (которые решили не применять на президентских выборах) для всех выборов;
· отмена ограничений для присутствия на избирательных участках представителей СМИ;
· возможность устанавливать камеры видеонаблюдения в УИК на всех выборах;
· возможность устанавливать камеры видеонаблюдения в помещениях, где принимаются протоколы УИК;
· смягчение муниципального фильтра;
· реализация Постановления Конституционного Суда РФ от 13.04.2017, в котором признаны неконституционными нормы, позволяющие отказывать в заверении списка кандидатов по одномандатным округам в случае ошибок в документах, касающихся отдельных округов;
· возможность кандидата и избирательного объединения доносить недостающие документы, необходимые для регистрации;
· увеличение сроков обжалования итогов голосования и результатов выборов;
· ужесточение наказания за нарушение прав членов избирательных комиссий и наблюдателей.
Все эти поправки были отклонены. При этом по большинству отклоненных поправок за поправку голосовали почти единогласно все три фракции парламентской оппозиции. В своей статье для сайта Комитета гражданских инициатив (КГИ) я отмечал: «Аргументация докладчика (П.В. Крашенинникова) за отклонение многих поправок была, по моему мнению, не слишком убедительной, а иногда и некомпетентной».
1.10.2. Рабочая группа при Администрации Президента
22 июня 2017 года, наконец, состоялось первое заседание Рабочей группы по вопросам совершенствования избирательного законодательства и процесса. Узнал я об этом заседании вечером 20 июня от исполнительного директора РФСВ Романа Смирнова и сотрудницы РФСВ (из команды Смирнова) Маргариты Вольхиной. Я в это время находился в Берлине, куда заехал после пребывания в Париже, где наблюдал за вторым туром парламентских выборов. В Берлине мы обсуждали предстоящее наблюдение за выборами в бундестаг. У меня был билет в Москву на вечер 22 июня. Пришлось менять его на утренний рейс, так что я смог принять участие в заседании Рабочей группы.
Заседание по сути было ознакомительным. Вел его (как и следующие) первый зам. руководителя Администрации Президента Сергей Кириенко. Выступавшие в основном говорили о недостатках действующего избирательного законодательства. Сначала выступили Элла Памфилова и представители партий – четырех парламентских, а также «Родины» и «Яблока» (все партии, кроме «Единой России» и «Справедливой России» представляли их руководители). Потом я попросил слово. Только я начал говорить – меня перебил Сергей Владиленович: оказывается партийные лидеры тут же начали выяснять – от какой я партии (им, видимо, трудно было представить, что есть непартийные эксперты). Элла Александровна тут же объяснила, что я – эксперт ЦИК. Я говорил примерно о том же, о чем и на конференции – о необходимости одновременно кодификации законодательства и его содержательного реформирования. После меня выступали еще два эксперта – Роман Смирнов и Игорь Борисов. При этом Борисов, который ранее всегда был сторонником кодификации избирательного законодательства, теперь выступил как его противник.
Сергей Кириенко подвел итоги и сказал, что надо заниматься реформой избирательного законодательства. Но у них в приоритете предстоящие президентские выборы, так что основная работа начнется в 2018 году. После заседания я подарил Сергею Владиленовичу нашу книгу об Избирательном кодексе 2011 года.
24 июня я написал Элле Памфиловой:
«Сначала я хотел бы понять статус рабочей группы. Я помню, что Вы просили Президента принять распоряжение о создании рабочей группы. Но я такого распоряжения на сайте Президента не нашел. Или группа создана неформально?
По существу заседание в четверг было, как я понимаю, ознакомительным. Дальше, я надеюсь, начнется настоящая работа, в которой, видимо, будут принимать участие не партийные лидеры, а эксперты (в том числе партийные). И тут важно, как эта работа будет организована. И кто будет фактическим руководителем. Я же понимаю, что ни у Вас, ни у Кириенко не будет времени для этого.
На первом этапе, очевидно, нужно будет решить ряд концептуальных вопросов. Однако достаточно скоро (думаю, что не позднее октября) нужно будет принимать решение о форме подготавливаемого законопроекта, поскольку дальнейшая работа будет зависеть от этого решения. Вариантов здесь три или четыре:
1) Избирательный кодекс;
2) новая редакция Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав…" (как в 2002 году), за которой последуют изменения других законов;
3а) федеральный закон о внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав…" (как в 1999 году), за которым последуют изменения других законов;
3б) федеральный закон о внесении изменений сразу в несколько федеральных законов (как в 2005 году).
Что касается предложений по существу. Не так давно я попытался кратко сформулировать все основные предложения, содержащиеся в нашем проекте Избирательного кодекса. Получилось 102 пункта… Сейчас я готовлю для КГИ аналитическую записку с более подробным обоснованием своих предложений по реформированию избирательного законодательства».
Действительно моя концептуальная статья о путях реформирования избирательного законодательства была размещена 27 июня 2017 года на сайте КГИ.
1.10.3. Проблема муниципального фильтра
Дальше началась кампания ЕДГ-2017, в ходе которой постоянно возникал вопрос о муниципальном фильтре. Мне приходилось обсуждать его на разных площадках и писать о нем (а также об избирательном залоге) статьи.
1 августа 2017 года я прочел в «Известиях» статью, где говорилось:
«Собеседник, близкий к руководству внутриполитического блока Кремля, пояснил "Известиям", что решение по изменению нормы о сборе подписей будет принято уже после избирательного цикла 2017/18 года. Этот вопрос, по его словам, обсуждался с экспертами и политическими партиями в рамках рабочей группы по изменению избирательного законодательства».
Я удивился и решил было, что прошло еще какое-то заседание Рабочей группы. Но Элла Александровна успокоила меня: никаких других заседаний не было. Очевидно, в статье имелось в виду заседание 22 июня, хотя на нем никаких договоренностей по муниципальному фильтру достигнуто не было.
2 августа Андрей Бузин направил Элле Памфиловой подготовленную ЭКГ записку о муниципальном фильтре. В ней подробно объяснялись недостатки действующих положений о муниципальном фильтре и других положений законодательства о губернаторских выборах и предлагалось:
«1. Полностью отказаться от муниципального фильтра, либо существенно его модифицировать. Это можно сделать разными способами:
1.1. Отменить муниципальный фильтр, заменив его стандартным сбором подписей избирателей. Однако, эта мера будет эффективной, только если серьезно реформировать институт сбора подписей избирателей.
1.2. Существенно снизить требуемую долю подписей депутатов (до 1 – 2%); также существенно снизить требования к доле муниципальных образований верхнего уровня, из которых должны быть подписи депутатов (до ½); разрешить депутатам подписывать более чем за одного кандидата.
1.3. Дать кандидатам право выбирать – регистрироваться по подписям избирателей или по подписям депутатов (с учетом предложения пункта 1.2). Еще лучше, если будет восстановлен избирательный залог, и у кандидата будут на выбор три варианта регистрации – по подписям избирателей, по подписям депутатов, или по залогу.
1.4. С учетом предложений, изложенных в п. 1.1 – 1.3, возможно освободить от прохождения фильтров партии, получившие значительную поддержку на предыдущих выборах. Полагаем, что такая льгота должна предоставляться не только парламентским партиям, но также партиям, получившим в данном регионе более 3% на последних выборах в Государственную Думу или в региональный парламент.
2. Установить право на самовыдвижение на выборах глав регионов, при этом условия регистрации для самовыдвиженцев должны быть такими же, как и для кандидатов от "малых" партий.
3. Распространить на досрочные выборы глав регионов общее требование об их проведении не позднее чем через шесть месяцев со дня прекращения полномочий соответствующего должностного лица».
12 августа ЭКГ подготовила Элле Памфиловой записку о необходимости внесения изменений в Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». Речь в ней шла об изменениях условий регистрации кандидатов, о сдвиге начала кампании на более ранний срок (не за 100, а за 110 дней до дня голосования), об отказе от ограничений для присутствия на избирательных участках представителей СМИ, о корректировке порядка голосования по месту нахождения, о размещении камер видеонаблюдения в ТИК. Забегая вперед, отмечу, что реализовано было только последнее предложение.
Элла Памфилова 1 августа сообщила, что договорилась с Кириенко собрать на площадке ЦИК экспертов для выработки общей позиции по муниципальному фильтру для следующего заседания рабочей группы. Однако вскоре стало ясно, что обсуждение будет уже после ЕДГ (то есть после 10 сентября). 20 августа я предупредил Эллу Александровну, что на конец сентября у меня запланирована поездка в Германию на выборы в бундестаг, а на первую половину октября – отпуск. Позже (в письме от 11 сентября) я уточнил, что меня не будет в Москве с 21 по 28 сентября. В то время уже на 29 сентября была намечена конференция в ЦИК. Но позже ее перенесли на 28 сентября, и я не смог принять в ней участие.
Впрочем, некоторое время я еще раздумывал, не поменять ли мне вновь билет, чтобы попасть на конференцию. Вот что я писал Элле Памфиловой 20 сентября:
«Сегодня окончательно выяснил, что конференция будет 28 сентября, а не 29-го, как предполагалось ранее. Я в раздумьях, и пока склоняюсь к тому, что не буду участвовать в этой конференции… В конференции в ЦИК, я надеюсь, смогут принять участие многие мои коллеги, у которых будет возможность сказать то же самое, что хотел бы сказать я. Кроме того, хотя я еще мало что знаю об этой конференции, ощущение такое, что это будет что-то из того разряда, когда 30 человек выступают по 5 минут. Такие конференции полезны для общего обмена мнениями, но они не могут заменить обсуждения конкретных вопросов в узком экспертном кругу».
Мои опасения подтвердились. 28 сентября прошла не конференция, а круглый стол. По сообщениям пресс-службы ЦИК, Элла Памфилова подняла на нем сразу несколько вопросов: «Председатель ЦИК России предложила участникам мероприятия обсудить порядок применения видеонаблюдения, проблему муниципального фильтра, целесообразность сохранения досрочного голосования на муниципальных выборах и результаты применения нового порядка голосования по месту нахождения на прошедших региональных выборах». Какого-либо серьезного результата от этого обсуждения не было.
17 ноября 2017 года я писал Памфиловой:
«Насколько я смог понять из обсуждения на нашей встрече 14 ноября, основная работа над реформой избирательного законодательства начнется после 18 марта 2018 года. Очевидно, что результаты этой работы не повлияют на региональные и муниципальные выборы, которые должны пройти 9 сентября 2018 года, поскольку все изменения законодательства к этим выборам необходимо завершить в мае 2018 года.
В то же время, есть несколько вопросов, которые желательно решить уже к сентябрьской кампании 2018 года и по которым, как мне представляется, реально достичь консенсуса, не тратя время на длительные обсуждения.
1. Муниципальный фильтр. Комплексное решение этой проблемы можно отложить до 2019 года, но сейчас, в силу большого общественного резонанса, желательно принять хотя бы паллиативное решение. В первую очередь следовало бы отменить запрет депутатам поддерживать своей подписью нескольких кандидатов… Также желательно снизить явно завышенные параметры муниципального фильтра – долю муниципальных образований, в которых должны быть собраны подписи депутатов верхнего уровня (сейчас составляет ¾), и долю депутатов (сейчас от 5 до 10%).
2. Желательно смягчить ряд требований закона, которые приводят к частым отказам в заверении списка кандидатов, в отказе в регистрации кандидата или списка кандидатов (в том числе и в связи с недавними решениями Конституционного Суда РФ). В частности, необходимо недвусмысленное разрешение кандидатам доносить недостающие документы.
3. Необходимо принять ряд мер по предотвращению злоупотреблений при досрочном голосовании и голосовании вне помещения для голосования, в частности, те, которые были предложены Экспертно-консультационной группой.
4. Необходимо распространить на региональные и местные выборы решение о снятии ограничений на наблюдение, которое уже принято для президентских выборов».
Но никаких попыток изменить серьезно избирательное законодательство зимой–весной 2018 года не было предпринято.
1.10.4. Ситуация с новым проектом Избирательного кодекса
28 июня 2018 года СМИ нас огорошили: «Российский фонд свободных выборов и МГУ имени Ломоносова договорились о разработке Избирательного Кодекса».
Первым из нас 1 июля отреагировал Андрей Бузин в своем блоге: «Российский фонд Свободных выборов на деньги Газпрома заказывает факультету политологии МГУ разработку Избирательного кодекса РФ. Такая новость не была бы интересной – ну, пилят, и пусть пилят, не самый крупный распил в нашей стране, – если бы не имела дополнительных ассоциаций с регулярной имитацией борьбы за честные выборы». Далее шла длинная историческая справка, а в конце:
«И вот, Российский фонд Свободных выборов (РФСВ), получив под такое дело нужный грант, поручает написание кодекса тем, кому надо. РФСВ не смущает ни факт наличия огромного задела в этой области, ни шероховатости с "компетенциями"… Особый колорит этому поручению придает то, что РФСВ – распределитель грантов прекрасно знает не только о существовании уже готового проекта Избирательного кодекса, но даже непосредственно контачит с основным автором этого проекта (А.Любаревым). Впрочем, вряд ли можно сомневаться, что решение о том, кто будет разрабатывать кодекс (а еще точнее – кто его не будет разрабатывать), принималось не в РФСВ».
Я отреагировал позже – 4 июля, после совместной пресс-конференции РФСВ и МГУ:
«И вот… лед тронулся. Странно, правда, тронулся. Государственные структуры как будто бы в стороне. Задействованы Газпром (выделил деньги от щедрот своих), Российский фонд свободных выборов (он хоть и учрежден ЦИК, но формально самостоятельное НКО) и факультет политологии МГУ.
Почему факультету политологии поручают подготовку законопроекта? Нам отвечают, что в этом процессе должны участвовать политологи. Согласен, участвовать должны (я всегда все вопросы обсуждал с политологами), но почему они возглавляют процесс, в котором решающую роль должны играть юристы? На самом деле ответ ясен: факультет возглавляет один из неформальных экспертов управления внутренней политики АП.
Некоторые коллеги поспешили заявить, что готовится очередная имитация. Не похоже. Видимо, наверху уже принято решение, что в следующий цикл федеральных выборов страна должна войти с Избирательным кодексом. По причине, о которой я написал выше…
Пока непонятно, кто реально будет работать. На сегодняшней пресс-конференции выступали декан факультета политологии Андрей Юрьевич Шутов и профессор юридического факультета Сурен Адибекович Авакьян. Из того, что они сказали, складывается впечатление, что их представления об Избирательном кодексе весьма поверхностные. Сурен Адибекович не взялся за эту работу десять лет назад. За эти десять лет он не помолодел.
Но задача, видимо, сверху поставлена. И теперь многое зависит и от того, как она поставлена, и от того, кто будет привлечен для работы. Варианты развития событий могут быть самыми разными. Поэтому я пока не теряю надежды, что и наши наработки окажутся востребованы. В самом деле, ну не могут они сказать, что берут за основу законопроект, разработанный "иностранным агентом" (вот ведь дураки, сами себя загнали в такую ловушку). Но сроки сжатые, и с чистого листа работать трудно. Гораздо проще воспользоваться готовыми решениями. Поживем – увидим…»
Элла Памфилова и Максим Лесков на Андрея Бузина сильно обиделись (в основном за слово «распил» – впоследствии стало ясно, насколько он был прав). Но и мой пост им не сильно понравился. 12 июля Лесков дал интервью, озаглавленное: «Распила не будет, будет удобный и грамотный свод электоральных законов». Я отреагировал на него в своем блоге 13 июля:
«В моем посте никаких претензий в адрес РФСВ не было. Я лишь отметил, что начало странное и что варианты развития событий могут быть самыми разными. Свои претензии к руководителю РФСВ я высказал ему лично сразу же, когда узнал новость. Публично я их тогда не озвучивал и не стал бы это делать позже, если бы не это интервью. Претензии мои заключаются в том, что со мной, сотрудником РФСВ и автором известного проекта Избирательного кодекса, предварительно не посоветовались. Это мне показалось странным и удивительным.
Если бы со мной посоветовались, я бы постарался отговорить привлекать к проекту МГУ в качестве основного исполнителя. Я твердо убежден, что команду разработчиков Кодекса следует формировать на широкой основе. В МГУ, насколько я знаю, не так много людей, которые могли бы эффективно заниматься такой разработкой. Как и в любом другом вузе. Нужные специалисты разбросаны по десяткам вузов, научных институтов и иных организаций – и не только базирующихся в Москве. Не проще ли было Фонду заключать с ними договора напрямую?...
Сроки довольно сжатые. Чтобы за год сделать удобный и грамотный Кодекс, надо уже сейчас иметь его концепцию. Пока я ничего подобного не вижу. Когда я в 2008 году приступал к работе над нашим проектом Кодекса, у меня концепция уже была – я ее сразу же сформулировал, да и многие ее положения были до того опубликованы в научных изданиях. Сейчас нам ничего подобного никто не предъявил.
В цитированном фрагменте есть еще несколько потрясших меня утверждений. Оказывается, наш проект Избирательного кодекса по сути своей не был документом, а был совокупностью неких идей и предложений. Не хочу комментировать, хочу услышать от Максима Александровича извинения и признания в незнакомстве с нашим проектом…
И последний
пассаж: "Законодательство в России развивается, за 10 лет изменилась все и вся".
Из этого делается вывод, что наш проект уже не годится. Можно лишь использовать
"идеи"… В заключении, которое 8 лет назад подготовил тот самый РФСВ (где тогда
работали совсем другие люди) было сказано, что наш проект "противоречит линии
партии президента"… Оказалось, что мы просто опередили время. Так что
устарел не наш Кодекс, устарело заключение РФСВ, написанное откровенными
конъюнктурщиками. Да, за прошедшие 10 лет многое изменилось в нашем
избирательном законодательстве (хотя, конечно, не "все и вся"). В частности,
появились "муниципальный фильтр", ЕДГ в сентябре и еще ряд новелл, от которых
сейчас уже многие стонут и мечтают избавиться. Включая и председателя ЦИК.
Так что уже видна первая развилка. Либо проект Избирательного кодекса будет разрабатываться на основе тех новелл, что появились в последние годы, либо в его основу будут положены демократические стандарты, а вся конъюнктурная шелуха будет отброшена. Естественно, я готов участвовать в этом проекте, только если будет выбрана вторая альтернатива. В случае первой, я полагаю, недостатка в исполнителях не будет. Некоторых Максим Александрович даже назвал».
2 августа я написал Элле Памфиловой:
«Возможно, я не реагировал бы так остро, если бы формально не был сотрудником РФСВ. Я понимаю, что связан с Лесковым лишь формально, тем не менее, ощущаю свою ответственность за то, что делает Фонд. И то, что со мной, сотрудником РФСВ и автором проекта Избирательного кодекса, предварительно никто не захотел обсудить вопрос, я воспринял как оскорбление. В узком кругу я высказывался по этому вопросу достаточно резко. Публично написал мягче.
Андрей Юрьевич написал так, как счел нужным… Люди воспринимают все это даже более резко, чем написал Андрей Юрьевич. Вы сильно преувеличиваете наше влияние. Нам постоянно приходится остужать радикалов, которых среди нашего окружения большинство. Среди радикалов и два бывших председателя облизбиркомов… В общем, Вам не стоит обижаться на Андрея Юрьевича. Тем более что у него есть личные основания употреблять слово "распил". Вы, вероятно, не в курсе его конфликта с Пржездомским в 2008 году?
В ответ на заметку Бузина Лесков дал интервью "Распила не будет". Но меня это интервью не убедило. В данном случае у меня нет подозрений в отношении самого Максима Александровича и РФСВ. И слово "распил" я, как и Бузин, понимаю как неэффективную трату средств. Я же понимаю, что деньги будет тратить МГУ. И по бумагам все будет ОК. Но только мне непонятно, как будут писать проект Избирательного кодекса люди, которые никогда этим не занимались, не имеют публикаций ни в области кодификации, ни в области избирательного права, не имеют в начале работы концепции и т.п.?!
… Вы преувеличиваете наше влияние, в т.ч. на СМИ. Для СМИ – мы одни из многих. И Лесков о том же. В его интервью я очень четко увидел: да, мы готовы и Любарева привлечь, но только таких экспертов как Любарев у нас вагон. Некоторые фамилии он даже назвал, и я с удивлением узнал, что они – эксперты по выборам.
В конце концов, дело не в моих амбициях. Любарев не вечен. Появились новые эксперты – ради бога, пусть работают. Но где они? Кто, кроме Любарева, постоянно пишет и говорит об этих проблемах, причем комплексно? Впрочем, на конференции полтора года назад интересно выступил профессор Виноградов из университета юстиции. Если бы ему поручили писать кодекс, я бы это хоть как-то понял. Но ведь не ему.
Насколько я понял, группа в МГУ уже работает, уже прошло первое заседание. При этом начать с того, чтобы узнать об опыте предшественников, никому в голову не пришло. Поэтому я плохо себе представляю, что может у них получиться. Вы меня успокаиваете: мол, без Вас эта работа идти не будет. А я не вижу пока никаких оснований для такого оптимистического вывода».
Элла Александровна, действительно, не раз говорила, что я буду привлечен либо к работе над проектом кодекса, либо к контролю за этой работой. И первоначально казалось, что так и будет. 12 сентября в рамках III съезда Российского общества политологов прошел Международный круглый стол «О концепции Кодекса о выборах и референдумах в Российской Федерации», и я был на него приглашен. Мне даже посчастливилось выступить первым. В своем репортаже о круглом столе я писал:
«Перед началом круглого стола нам раздали две записки: "К концепции Кодекса о выборах и референдумах" и "Предлагаемая структура “Кодекса о выборах и референдумах”". Это – те наработки, которые сделали сотрудники МГУ в рамках работы по договору с РФСВ, заключенному в июле. Вкратце об этих наработках рассказал один из их авторов Сергей Евгеньевич Заславский. Но его выступление состоялось только в начале второй части круглого стола. Я еще не очень внимательно успел ознакомиться с этими документами. Пока вижу, что кое-какие структурные решения правильные, но с другими мне хочется поспорить. Позже, когда ознакомлюсь, напишу отдельно…
Как я отметил в своем выступлении, работа над избирательным законодательством состоит из двух не сильно связанных частей – юридической (кодификация, устранение дублирования, неопределенностей и т.п.) и содержательной, то есть политической. В выступлениях представителей МГУ, которые будут разрабатывать проект кодекса, откровенно звучало: политические вопросы они решать не будут, это не их компетенция.
Таким образом, сейчас вырисовывается следующая схема. Юридические вопросы будет решать коллектив МГУ, работающий над проектом кодекса по заказу РФСВ. А политические вопросы, по-видимому, должна решать рабочая группа при Администрации Президента, в которую я вроде бы вхожу…
Конечно, гораздо легче поверить в то, что юридические вопросы будут решены и мы получим более удобный и понятный законодательный акт, чем действующий набор федеральных законов. Труднее поверить в то, что будут решены политические вопросы, и мы получим более демократичное избирательное законодательство. Но будем продолжать бороться».
1 октября 2017 года мне из РФСВ прислали отчет коллектива МГУ за 3-й квартал 2017 года и попросили оценить его. Отчет включал текст, содержащий цели и задачи, исходный нормативный материал и т.п., предлагаемую структуру кодекса (главы и статьи) и стенограмму круглого стола 12 сентября.
4 октября я послал Максиму Лескову свое заключение на отчет. В нем были конкретные замечания и по тексту, и по структуре кодекса, и по стенограмме. Так, я писал: «Полагаю, что, прежде чем двигаться дальше, необходимо обсудить в экспертном сообществе следующие спорные вопросы». Далее шли 10 пунктов, после чего я отмечал: «Перечисленные вопросы следует обсуждать с разными группами экспертов. Так, вопросы, обозначенные в пунктах 4 и 5, важно обсудить со специалистами в области конституционного права. Вопросы, обозначенные в пунктах 1 и 10, целесообразно обсуждать со специалистами в области законодательной техники. А вопросы, обозначенные в пунктах 2, 3, 6–9, следует обсуждать в первую очередь со специалистами по избирательному праву и электоральными юристами-практиками. При этом только решение вопросов, обозначенных в пунктах 4, 5 и 8, можно немного отсрочить. Все остальные вопросы необходимо решить как можно скорее – без их решения невозможно двигаться дальше». Отдельно от отчета я написал Лескову: «На мой взгляд, за 2,5 месяца сделано мало, но об этом Вам лучше судить».
Больше никаких отчетов мне не присылали и о ходе работы над проектом кодекса меня не ставили в известность.
1.10.5. Обсуждения в ЦИК в октябре 2018 года
В октябре 2018 года в ЦИКе состоялись сразу два мероприятия. 23 октября был круглый стол на тему «Актуальные вопросы совершенствования и развития избирательного законодательства». Вот что я писал о нем в своем репортаже:
«Он продолжался 4 часа, выступить дали возможность всем, кто этого хотел. Вела его (и, как обычно, комментировала выступления) Элла Памфилова (несмотря на проблемы с голосом). Помимо нее, выступили еще 19 человек – 8 представителей партий, 10 представителей общественности и экспертного сообщества, а также Илья Яшин, которого я бы отнес к третьей группе – беспартийных политиков.
Обсуждение в одном мероприятии проблем избирательного законодательства вообще – редко бывает эффективным. С этой точки зрения сегодняшнее мероприятие если и не было исключением, то все же его нельзя расценивать как пустую говорильню. В целом векторы желательных изменений были достаточно ясно обозначены. Это в первую очередь обеспечение конкуренции на выборах путем снятия различных ограничений, включая пресловутый муниципальный фильтр. Кажется, лишь в одном или двух выступлениях тема муниципального фильтра не затрагивалась совсем. Но если представители парламентских партий говорили только о муниципальном фильтре (поскольку им не приходится собирать подписи избирателей), то ряд других выступавших затрагивали и регистрацию по подписям избирателей, которая тоже является фильтром для нежелательных с точки зрения власти кандидатов…
Пожалуй, наиболее контрастно прозвучало выступление представителя "Единой России" Максима Жаворонкова… Но, увы, именно от депутатов из этой партии зависит изменение законодательства. Впрочем, есть надежда, что не жаворонковы тут все решают.
Элла Памфилова с единороссом не согласилась. Она считает, что у избирательного законодательства много проблем, и надо его комплексно реформировать. Главное – сформировать пакет предложений и убедить в его необходимости тех, кто принимает решения…
Стоит отметить яркое, насыщенное как информацией, так и эмоциями, выступление Александра Кынева. Он назвал в качестве главной проблемы недопуск на выборы сильных кандидатов и партийных списков. В частности, говорил о том, что в условиях роста протестных настроений это уже не спасает "партию власти", а только приводит к опасности избрания людей, не подготовленных к работе в органах власти…
Я свое выступление начал с того, что являюсь сторонником глубокого комплексного реформирования избирательного законодательства. Однако я понимаю, что такая реформа может быть завершена в лучшем случае к выборам 2020 года, а скорее даже к 2021 году. Но в обществе есть запрос на перемены, и будет очень печально, если выборы 2019 года пройдут по старым правилам.
Поэтому желательно внести те изменения, о которых можно быстро договориться – пусть и паллиативные. В первую очередь это изменения правил регистрации на губернаторских выборах. Необходимо во всех регионах дать право на самовыдвижение и максимально изменить муниципальный фильтр… Я сказал и о необходимости изменений в правилах регистрации на других выборах. В частности, о снижение необходимой доли подписей с 3% до как максимум 1%, а также о необходимости разрешить кандидатам доносить недостающие документы.
Сдвиг единого дня голосования на октябрь или ноябрь – тоже паллиативная мера. Дальше можно обсуждать переход на март, возврат двух ЕДГ в году или вообще отказ от ЕДГ. Но для выборов 2019 года надо хотя бы уйти от сентября. Также я предложил отменить ограничения на наблюдения, введенные в 2016 году (Элла Памфилова сказала, что уже работают над этим), и принять еще некоторые меры, в частности, увеличить срок обжалования итогов голосования.
Надеюсь, что это обсуждение даст свои плоды. Тем более что оно, как нас заверила Элла Памфилова, не последнее. Дальше, видимо, будем более подробно обсуждать конкретные проблемы».
24 октября я написал Элле Памфиловой: «Конкретизируя вчерашнее выступление, я составил список из 16 предложений, которые желательно принять до начала осенней кампании 2019 года… На вчерашнем круглом столе проявилось достаточно четко: Памфилова за изменения, руководство "Единой России" против. И теперь все или почти все зависит от позиции руководства Администрации. Вы говорили, что мы должны убеждать своими аргументами. Это так, но думаю, что не лишним будет и авторитет экспертного сообщества». 25 октября я вновь написал ей на ту же тему:
«Я вспомнил наш разговор два года назад: Вы тогда сказали, что борьба за срочные паллиативные изменения избирательного законодательства помешает работе над его комплексной реформой. Возможно, Вы и сейчас придерживаетесь такого мнения. Я и два года назад не считал этот тезис бесспорным. Сейчас же я уверен, что срочные изменения необходимы. По четырем причинам.
1. Значительная часть людей разочарована. В отношении Вас были явно завышенные ожидания. Ваши достижения за 2,5 года видны далеко не всем… Но, даже признавая эти достижения, многие считают их недостаточными. И все время коллеги задают вопрос: почему не меняется закон? Почему муниципальный фильтр действует все в той же редакции 2012 года? Почему выборы продолжают проводиться в сентябре? И т.д. …
2. Два года назад люди еще готовы были ждать. Сейчас лимит ожидания исчерпан. Еще важнее то, что результаты выборов 2018 года стали вызовом для власти, и все ждут, как власть на него ответит. Развилка стандартная: либо ужесточение, попытка еще больше увеличить контроль над избирательным процессом, либо, напротив, исходя из понимания того, что прежняя модель бесконкурентных выборов перестала работать, восстановление нормальной конкуренции. Если будут приняты предлагаемые мной изменения, это покажет, что власть идет по второму пути.
3. Среди экспертов есть большое неверие в то, что власть (в совокупном лице АП, руководства ГД и руководства ЕР) готова на существенные изменения… Если подготовка реформы затянется до 2021 года, такой пессимизм будет нарастать. Если мы в два ближайших месяца не пробьем серьезные подвижки в отношении муниципального фильтра и ЕДГ, то какие у нас могут быть основания, что это удастся сделать в течение следующих двух лет? И тем более – как можно будет после этого рассчитывать на более глубокие реформы?...
4. Паллиативные изменения полезны еще и как проверка. Мы смягчаем муниципальный фильтр и смотрим: что изменилось? Вероятно, удастся добиться двух эффектов: 1) понимания того, что пошли правильным путем; 2) лучшего понимания того, что паллиативных мер недостаточно. То же самое касается ЕДГ и других мер. С этой точки зрения паллиативные меры не препятствуют комплексной реформе, а скорее ей способствуют.
Хочется надеяться, что я Вас убедил».
29 октября в ЦИК прошла научно-практическая конференция «Выборы. Сегодня и завтра». Я написал о ней репортаж в трех частях, здесь процитирую лишь его вторую часть:
«Первая часть Научно-практической конференции "Выборы. Сегодня и завтра" была посвящена путям развития российского избирательного законодательства. В программе были предусмотрены шесть докладов: два от госорганов (Памфиловой и Савастьяновой), два от академического сообщества (Авакьяна и Садовниковой), два от общественности (Любарева и Венедиктова). В реальности выступил еще Вешняков, кроме того, приветствие Москальковой тоже во многом содержало обсуждение законодательства.
Элла Памфилова за 35 минут успела сказать о многом. Можно было понять, что ее не устраивает внутренняя противоречивость избирательного законодательства и его постоянные изменения. Также она отметила разношерстность регионального законодательства, излишнее регулирование многих вопросов, а также противоречивую судебную практику. Эти недостатки она надеется преодолеть путем кодификации. От разработчиков кодекса Памфилова требует, чтобы он был предельно ясный, четкий, понятный, без противоречий и серых зон.
Меня порадовало то, что Элла Александровна фактически повторила мою идею, высказанную на круглом столе 23 октября: подготовка кодекса – долгий процесс, поэтому некоторые перезревшие проблемы нужно решать как можно быстрее, не дожидаясь, когда будет готов кодекс. Проблем было названо немало. Это и пресловутый муниципальный фильтр, и ЕДГ в сентябре, и большое число никому не нужных документов, которые требуют от кандидатов…
От зав. кафедрой конституционного и муниципального права МГУ профессора Сурена Адибековича Авакьяна ожидали рассказа о том, как продвигается проект Кодекса о выборах и референдумах, который готовит коллектив МГУ при его активном участии. Он кратко рассказал о предложенной структуре Кодекса, а затем стал говорить о проблемах, которые они пока не решили: включать ли в Кодекс вопросы отзыва, регулирование непрямых выборов и т.п. Затем речь пошла о тех проблемах, которые профессор считает политическими. Эти проблемы коллектив МГУ не может решить самостоятельно, поэтому он просит решить их то ли экспертное сообщество, то ли власть. Среди названных Авакьяном проблем голосование "против всех" и порог явки, участие в выборах непартийных общественных объединений, проблемы финансирования избирательных кампаний, голосование по почте и Интернету, работа избирательных комиссий с обращениями граждан, необходимость высшего юридического образования для членов ЦИК…
Следующим должен был выступать я, но Элла Александровна дала вне очереди слово Алексею Венедиктову. Это было удачно: он своим эмоциональным выступлением заметно взбодрил зал. В программе его выступление называлось "Об эффективных методиках общественного контроля на выборах", но он, помимо рассказа о своем московском опыте, много говорил и о законодательстве.
Это было, пожалуй, первое по настоящему критическое выступление. Говоря о муниципальном фильтре, Венедиктов прямо сказал: "что мы лицемерим?". За восемь лет его применения (он немного ошибся – за семь лет) уже достаточно ясно, что этот фильтр в руках у "Единой России", которая дарит свои голоса тем, кому считает нужным… Лицемерием назвал Венедиктов также упорное нежелание передвинуть выборы с сентября. Он подчеркнул, что надо в первую очередь думать об избирателях, а им сентябрь неудобен…
После Венедиктова выступал автор этих строк. Конечно, мой доклад был скучнее, мне важно было пройтись по многим проблемам законодательства, как юридическим, так и политическим…
Выступление Вешнякова многих удивило. Для меня оно не было неожиданным, поскольку я слышал выступление Александра Альбертовича на заседании СПЧ год назад. Вешняков говорил о том же – о низкой активности избирателей, вину за которую он возлагает на отсутствие реальной конкуренции, низкое доверие к органам власти и неудобное время голосования. По его мнению, муниципальный фильтр резко снижает реальную конкуренцию, а проведение выборов в сентябре было введено искусственно – не подумали об избирателях. Он призвал вернуться к двум ЕДГ в году, в марте и октябре, заявив, что это решение "выстрадано"…
Подводя итоги, можно сказать, что обсудить избирательное законодательство на конференции не удалось столь же подробно, как на круглом столе 23 октября. Впрочем, это было понятно заранее, потому ЦИК и провела тот круглый стол. Но основные моменты обозначены, и теперь дело за обсуждением конкретных вопросов».
Борьбу за срочные изменения избирательного законодательства я продолжал в течение еще 7 месяцев, но она закончилась безрезультатно (см. подраздел 1.14).