1.4. Введение голосования по месту нахождения
1.4.2. Начало работы над реализацией идеи
1.4.3. Проекты Клишаса-Широкова
1.4.4. Работа в ЦИК над Порядком голосования по месту нахождения для региональных выборов
1.4.5. Работа в ЦИК над Порядком голосования по месту нахождения для президентских выборов
1.4.6. Голосование по месту нахождения на выборах 2018 года
Идея замены открепительных удостоверений на голосование по месту нахождения возникла у нас с Андреем Бузиным в 2010 году в ходе работы над соответствующими разделами проекта Избирательного кодекса РФ. Мы проанализировали три варианта обеспечения реализации активного избирательного права граждан, которые в день голосования находятся вне своего избирательного участка – досрочное голосование, открепительные удостоверения и то, что мы назвали голосованием по предварительно поданному заявлению, – и пришли к выводу, что целесообразно отказаться от открепительных удостоверений.
В частности, я писал: «Одно из преимуществ голосования по предварительно поданному заявлению с точки зрения контроля заключается в том, что количество таких заявлений можно контролировать по каждому избирательному участку до дня голосования (в случае голосования по открепительным удостоверениям до дня голосования невозможно узнать, на каких участках будут голосовать избиратели с открепительными)… Разумеется, должны предусматриваться законодательные механизмы, препятствующие злоупотреблениям и обеспечивающие возможность контроля».
В 2014 году я наблюдал за выборами в Украине и, в частности, ознакомился с тем, как подобный процесс организован там. В своей статье я сделал вывод: «По нашему мнению, временное изменение места голосования по предварительно поданному заявлению может быть более удобным, надежным и контролируемым механизмом, чем открепительные удостоверения. Однако для этого нужно предусмотреть в законе обязанность избирательных комиссий (или органов ведения Реестра) публиковать до дня голосования по каждому избирательному участку информацию о числе избирателей, изменивших место голосования. Такие нормы предусмотрены нашим проектом Избирательного кодекса РФ».
На российских выборах голосование по месту нахождения практиковалось и до 2017 года, но в законе не было четкости, что допускало возможность злоупотреблений. Однако данный механизм использовался редко: так, по данным ЦИК, на выборах в Госдуму 2016 года по предварительно поданным заявлениям голосовало около 100 тыс. избирателей, в то время как по открепительным – 809 тыс. При этом предполагалось, что число избирателей, проживающих не по месту постоянной регистрации (так называемому месту жительства) может достигать 5 млн человек.
Пожалуй, впервые этот вопрос публично был поднят в рамках площадки «Выборы и референдумы» Общероссийского гражданского форума, прошедшего 19 ноября 2016 года. Вот что я писал об этом на следующий день:
«Вторая проблема президентских выборов, которой мы коснулись вчера, – невозможность реализовать свое активное избирательное право значительной частью избирателей, живущих не по месту постоянной регистрации. Открепительные удостоверения эту проблему не решают. Здесь нужно хорошо проработать нормы, позволяющие избирателям быть включенными в списки по месту временного пребывания, и при этом исключить как их двойной учет, так и возможность более серьезных злоупотреблений. При хорошей проработке таких норм можно было бы вообще отказаться от открепительных удостоверений, которые могут в еще большей степени использоваться для злоупотреблений и использование которых гораздо труднее контролировать. В нашем проекте Избирательного кодекса эта идея уже проработана. Но в качестве альтернативы можно попробовать позаимствовать украинский опыт, где включение избирателей в списки по месту временного пребывания осуществляется не участковыми комиссиями, а службой, ведущей реестр избирателей».
Обсуждение продолжилось на Научно-практической конференции «Избирательная система России: опыт формирования и перспективы развития», которую проводила ЦИК России 24–25 ноября 2016 года. В своем вступительном слове Элла Памфилова сказала (цитировано по сообщению пресс-службы):
«Существующее законодательство не учитывает объемов внутренней миграции населения. Это подтверждается значительным числом обращений в ЦИК России избирателей с жалобами на невозможность проголосовать по месту их фактического пребывания. Существующие возможности: институт открепительных удостоверений, порядок включения избирателей в списки по месту пребывания и т.д. – сложны и не позволяют избирателям воспользоваться правом голоса в полной мере».
На пленарном заседании конференции этот вопрос практически не обсуждался. Но на секции «Совершенствование системы учета избирателей, отдельных избирательных процедур, использование средств автоматизации и современных коммуникационных технологий», где модератором был Андрей Бузин, по его инициативе прошло обсуждение. В итоговом документе конференции говорилось: «С учетом уровня информатизации общества целесообразной является разработка дистанционных форм подачи заявления о включении в список избирателей вне места жительства… Регистр избирателей ГАС "Выборы" или его эмуляция должны использоваться не только для составления списка избирателей, но также и для предоставления избирателю возможности голосования по месту пребывания».
1.4.2. Начало работы над реализацией идеи
После создания ЭКГ первым подготовленным нами документом стало предложение по созданию четкой системы голосования по месту нахождения.
Первый проект записки был подготовлен Андреем Бузиным 13 декабря 2016 года. Он назывался «О совершенствовании системы учета избирателей и обеспечении возможностей голосования вне места жительства». Затем состоялось детальное обсуждение этого проекта между Андреем Бузиным, Станиславом Рачинским и автором этих строк. В конечном итоге 27 декабря Элле Памфиловой была послана записка, озаглавленная «Об использовании регистра избирателей и ГАС "Выборы" для обеспечения возможности голосования граждан, находящихся в день голосования вне места жительства». В ней после перечисления проблем говорилось:
«Полагаем, что решение упомянутых выше проблем заключается в использовании регистра избирателей (входящего в систему ГАС "Выборы") и расширении возможностей оперативного включения в список избирателей лиц, желающих проголосовать на избирательном участке, расположенном вне места жительства избирателя, при одновременном исключении их из списка избирателей по месту постоянной регистрации…
Такой подход расширит возможности избирателя голосовать вне места жительства и, в принципе, позволит отказаться от использования открепительных удостоверений. Он также позволит исключить дублирование избирателей в списке избирателей и предоставит возможность автоматически уточнять регистр избирателей после каждых выборов.
Желательно, чтобы избиратель мог подать заявление о включении в список избирателей по месту временного пребывания как дистанционно, так и путем очного обращения в участковую, либо территориальную комиссию. Порядок подачи избирателем заявления о включении его в список избирателей вне места жительства должен быть дополнительно обсужден…
Желательно осуществить работу по решению указанных проблем к единому дню голосования 2017 года и опробовать разработки в этот день. По результатам применения доработать ее к выборам Президента РФ 2018 года.
В связи с изложенным предлагаем Председателю ЦИК России провести совещание с участием членов ЦИК России, ответственных за работу ГАС "Выборы" и учет избирателей, сотрудников Правового управления ЦИК, Федерального центра информатизации при ЦИК России, членов ЭКГ при Председателе ЦИК России. По результатам обсуждения на совещании образовать рабочую группу для решения указанных проблем».
Встреча Бузина, Любарева и Рачинского с Памфиловой состоялась 17 января 2017 года. Памфилова положительно восприняла наше предложение, но оно ей показалось недостаточным. Она высказала пожелание, чтобы была придумана процедура, позволяющая проголосовать избирателям, которые по тем или иным причинам не смогли подать заявление в установленный срок. Это пожелание позже неоднократно обсуждалось. Первоначально предлагалось создавать для этого специальные участки, находящиеся в помещениях ТИК, где есть доступ к регистру избирателей. Позже от этой идеи отказались в пользу спецзаявлений с марками.
Перед следующей встречей я сформулировал свою позицию, которая по некоторым аспектам отличалась от позиции Бузина. Вот что я писал:
«Первое мое (наше) предложение носит не технический, а юридический характер. Это право избирателя обращаться с заявлением о включении его в список избирателей по месту временного пребывания – по выбору избирателя – сразу в несколько инстанций. Я бы предложил пять вариантов: 1) УИК по месту жительства, 2) УИК по месту временного пребывания, 3) ТИК по месту жительства, 4) ТИК по месту временного пребывания, 5) в некую централизованную службу при ЦИК. Пятый вариант – дистанционный, остальные – очные.
…
Для контроля за этим процессом и решения проблемы двойного учета избирательным комиссиям следует регулярно составлять и публиковать информацию о "движении избирателей".
Второе наше предложение носит технический характер и направлено на реализацию первого предложения, обеспечение снижения его трудоемкости. Это предложение использовать для данной цели регистр избирателей. Данное предложение затем конкретизировано: создание временной базы данных, содержащей разделенный по избирательным участкам список избирателей для конкретных выборов. Я не уверен, что это – единственно возможный вариант решения».
23 января в ЦИК состоялось совещание по данному вопросу. Наше предложение было в основном поддержано. Также вновь прозвучала идея реализовать возможность голосовать не по месту жительства без предварительно поданного заявления. Я на этом совещании не выступал. После него в тот же день послал Памфиловой записку, в которой, в частности, писал:
Наш подход «заключается в том, чтобы облегчить возможность избирателям, проживающим или временно находящимся не по месту жительства, подать заявление о включении в список на другом избирательном участке. Полагаю, что именно в этом суть нашего предложения, а не в деталях его технической реализации. Впрочем, насколько я понял, эта идея поддерживается многими в аппарате.
Речь идет: 1) о расширении срока подачи таких заявлений (не за 20 дней, а, скажем, за 3 дня до дня голосования); 2) о расширении оснований для включения в список (вплоть до полного отказа от ограничений); 3) о расширении возможностей: я предлагаю предоставить возможность подавать такие заявления в УИК по месту жительства (т.е. регистрации), в ТИК по месту жительства, в УИК по месту пребывания, в ТИК по месту пребывания, а также дистанционно (через портал Госуслуг или иной сервис, в т.ч. специально созданный). Возможность дистанционной подачи заявлений чрезвычайно важна, поскольку позволит реализовать активное избирательное право людям занятым, которые готовы потратить полчаса в воскресенье на голосование, но не готовы тратить еще дополнительное время на посещение УИК или ТИК, тем более в будний день, когда те работают.
Предложение ЭКГ в таком виде решает почти полностью первую проблему. Фактически оно не распространяется только на избирателей, которые за 3 дня до дня голосования не знают, где они будут находиться в день голосования. Полагаю, что таких немного.
…
Отмечу также еще одно преимущество данного механизма перед открепительными удостоверениями. При использовании открепительных удостоверений заранее неизвестно, на какие участки прибудут избиратели с этими удостоверениями, и это затрудняет контроль и пресечение злоупотреблений. В данном же случае можно отслеживать все "потоки избирателей" и в случае обнаружения подозрительных массовых перемещений проводить расследования. В связи с этим одно из моих предложений состоит в том, чтобы ЦИК и нижестоящие комиссии регулярно составляли и публиковали сводки о таких перемещениях избирателей».
Как шла работа в ЦИК над нашим предложением в течение последующих полутора месяцев, мы не знаем. Позже нам стало известно, что в ЦИК была создана рабочая группа для подготовки нормативных актов, регулирующих голосование по месту нахождения. Нас к ее работе не привлекли. Насколько мы смогли понять, первую скрипку в этом процессе начал играть зам. председателя ЦИК Николай Булаев.
1.4.3. Проекты Клишаса–Широкова
3 марта 2017 года стало известно о внесении в Госдуму сенаторами А.А. Клишасом и А.И. Широковым двух законопроектов, в которых, в частности, предусматривалась замена открепительных удостоверений на новый порядок голосования по месту нахождения.
Ознакомившись с этими законопроектами, я сформулировал свою позицию следующим образом: порядок включения избирателя в список избирателей по месту нахождения, а также контроля за этим процессом должны в большей степени регулироваться законом. Мы обсудили ситуацию между собой и согласовали текст письма Памфиловой, который Бузин отправил ей 5 марта. В нем, в частности, говорилось:
«Эти законопроекты чрезвычайно важны как начало реформирования избирательного законодательства. Они содержат некоторые новеллы, созвучные тем идеям, которые и мы высказывали… В то же время, по нашему мнению, эти проекты нуждаются в доработке. И мы бы хотели принять активное участие в подготовке поправок, которые могли бы быть приняты во втором чтении.
Так, например, мы считаем, что процедура изменения списка избирателей должна быть регламентирована более четко… Мы надеемся, что подготовленные нами поправки, которые мы пришлем Вам в ближайшее время, будут благосклонно рассмотрены в той неформальной группе ЦИК, которая будет готовить проекты ко второму чтению».
22 марта 2017 года в ЦИК прошла рабочая встреча с нашим участием. К этой встрече я подготовил записку. В ней, в частности, писал:
«Проекты Клишаса–Широкова предлагают заменить открепительные удостоверения на включение избирателя в список избирателей по месту его нахождения в день голосования по предварительно поданному заявлению. Мы поддерживаем это предложение, но считаем, что в законе должны содержаться определенные гарантии реализации избирательных прав граждан, а подзаконными актами ЦИК России можно регулировать только порядок работы избирательных комиссий.
…
Cрок окончания подачи заявлений желателен как можно короче, но при этом должно быть гарантировано, что избиратель будет исключен из списка. В любом случае срок не должен быть более пяти дней: за пять дней до дня голосования – это последний понедельник.
В законе необходимо определить, куда можно подавать заявления. Предлагаются на выбор избирателя пять вариантов – ТИК по месту жительства, ТИК по месту нахождения, УИК по месту жительства, УИК по месту нахождения и дистанционно при помощи Интернета. В УИК можно подавать после того, как она получит список избирателей.
В законе необходимо определить, какая информация должна содержаться в заявлении избирателя… В законе необходимо прописать общий порядок работы избирательных комиссий с заявлением. В частности, избирателю необходимо сообщать о включении его в список избирателей по месту нахождения. Должна быть в законе предусмотрена и возможность отказа в удовлетворении заявления в случае, если избиратель ранее подавал такое заявление. Более подробно этот порядок должен быть прописан в инструкции ЦИК. Для обеспечения контроля за процессом включения и исключения избирателей из списков необходима оперативная публикация данных».
На совещании (рабочей встрече) также обсуждались так называемые универсальные участки, где предполагалось голосование без предварительно поданного заявления. Но позже, как я уже отметил выше, от этой идеи отказались.
17 апреля пресс-служба ЦИК предложила нам опубликовать на сайте ЦИК текст, основанный на наших записках, но в более публицистической форме. Мы на следующий внесли в этот текст свои правки, и 21 апреля текст появился на сайте ЦИК за подписями Бузина и Любарева. По поводу голосования по месту нахождения мы писали:
«По мнению членов Экспертно-консультационной группы при Председателе ЦИК России, это важное нововведение может способствовать реализации избирательных прав граждан, реально проживающих не по месту регистрации. Однако данное предложение нуждается в более подробном законодательном регулировании, которое позволит исключить негативные эффекты, в том числе многократное голосование. В связи с этим мы предлагаем доработать законопроект в следующих направлениях.
В законе необходимо определить период и способы подачи заявлений. Важно, чтобы избиратели могли подавать заявления по своему выбору как в избирательные комиссии по месту жительства или по месту нахождения, так и дистанционно при помощи Интернета. Также в законе должен быть указан общий порядок работы избирательных комиссий с заявлением. В частности, нужно определить, в каком случае избирателю может быть отказано в удовлетворении его заявления. Более подробно этот порядок должен быть прописан в инструкции ЦИК России. Для повышения доверия к нововведению требуется оперативная (до дня голосования), доступная для всех граждан публикация данных по избирательным участкам о включении и исключении избирателей».
На встрече с Памфиловой 18 апреля мы узнали об изменении концепции в отношении голосования избирателей, не подавших заявления заблаговременно. От «универсальных» участков решили отказаться. Вместо этого было предложено дать возможность избирателям подавать заявления без указания участка, где он будет голосовать, начиная с последнего вторника и вплоть до субботы накануне дня голосования, но клеить на такие заявления специальную марку. Кроме того, Памфилова предложила публиковать сокращенные данные об избирателях, подавших заявления.
Мы в ЭКГ долго согласовывали текст записки и, наконец, 24 апреля Бузин послал ее Памфиловой. В ней, в частности, говорилось:
«Отказ от открепительных удостоверений должен содействовать, во-первых, расширению возможности реализации права голосовать для лиц, которые не могут проголосовать по месту жительства, а, во-вторых, повышению уровня доверия к итогам голосования. В настоящее время у многих граждан существуют серьезные опасения, что предлагаемый вместо открепительных удостоверений порядок реализации права голосовать, наоборот, приведет к расширению возможностей искажения волеизъявления граждан. Во многом эти опасения связаны с отсутствием информации о предлагаемом нововведении.
Главное, что надо донести до депутатов, которые будут рассматривать законопроект – то, что новый порядок уменьшит возможность многократного голосования, поскольку сократит возможность внесения избирателя в список избирателей более, чем на одном участке. Хотя порядок исключения избирателя из списка остается практически тем же, что и был при выдаче открепительного удостоверения, предполагается, что закон будет содержать требование публикации числа избирателей, включенных в список и исключенных из списка каждой участковой комиссии на основании подачи заявления о голосовании по месту нахождения. С другой стороны, это позволит проголосовать избирателям, которые фактически проживают далеко от своего места жительства и не могут по этой причине получить открепительное удостоверение…
К категории (3) относятся избиратели, которые позже, чем за 3 дня до голосования узнали о своем перемещении (срочный выезд к родственникам, в командировку или на курорт), или которые постоянно перемещаются без определенного расписания. Обеспечение голосования этой категории входит в противоречие с возможностью исключения их из списка месту жительства… Таким образом, в смысле легитимности выборов издержки любого вида обеспечения голосования для третьей категории избирателей превысят преимущества такого обеспечения…
Предлагаемый вариант с подачей избирателем заявления позднее чем за пять дней до дня голосования с приклеиванием на заявление специальной марки принципиально не отличается от варианта голосования по открепительным удостоверениям. Он имеет те же недостатки… При этом для открепительных удостоверений уже законом предусмотрены определенные меры, препятствующие злоупотреблениям, но не позволяющие их полностью избегать… В некотором отношении марки даже хуже, чем открепительные удостоверения».
26 апреля было совещание в ЦИК с широким кругом экспертов. На нем был представлен проект нормативного акта ЦИК, кратко называемый Порядком.
Я выступал на этом совещании и, в частности, сказал:
«Мы полагаем, что предложенный основной механизм, который предусматривает заблаговременную подачу избирателем заявления о включении его в список избирателей на другом участке по месту нахождения, – этот механизм имеет два существенных преимущества перед открепительными удостоверениями.
Первое преимущество – то, что он позволяет принять участие в выборах гражданам, которые живут далеко от своего формального места жительства, или, проще говоря, места прописки. А таких, видимо, не один миллион.
Второе преимущество – то, что заранее известно, сколько человек откуда убыло и куда прибыло. В ситуации с открепительными мы заранее не можем знать, на каких участках могут неожиданно появиться сотни новых избирателей. Здесь это все легко контролировать.
Однако эти преимущества могут проявиться только при правильном законодательном регулировании. Первый момент – это способы подачи заявлений. Здесь, по-моему, в предложенном варианте все правильно. Второй момент – сроки. Видимо, обсуждать их можно в пределах за пять дней или за три. Больше чем за пять дней до дня голосования – слишком большое ограничение, менее чем за три дня – опасно. Третий момент: важно, чтобы избиратель одновременно включался в список на одном участке и исключался на другом. Тогда мы избегнем и двойного учета, и наоборот – исчезнувших избирателей…
Четвертый момент: с точки зрения контроля и повышения доверия очень важно публиковать данные о числе включенных и исключенных избирателей по каждому участку… Это позволит, с одной стороны, проверить, соблюдается ли баланс включений и исключений, а с другой стороны, усилить контроль за теми участками, где появилось большое число вновь включенных избирателей.
Обращаю внимание: я говорю о публикации чисел. А вот публикация фамилий – это сомнительное предложение, обоюдоострое. Оно облегчает контроль со стороны тех, кто принуждает подчиненных к голосованию; а вот для предотвращения многократного голосования оно не слишком эффективно.
Остались еще некоторые спорные вопросы. В предлагаемом порядке предусмотрено, что повторное заявление не учитывается. Понятно, что это направлено против злоупотреблений. Но, с другой стороны, у избирателя могут измениться планы, и он окажется заложником ранее поданного заявления. А с практической точки зрения это приведет к тому, что избиратели будут на всякий случай оттягивать подачу заявления. Здесь все же желательно найти компромисс.
В предложенном порядке предусмотрены случаи, когда решение отдается на усмотрение участковой комиссии. Такие случаи неизбежны, но надо более четко прописать основания, по которому комиссия может принять то или иное решение.
Теперь о самом болезненном. Механизм, о котором я говорил перед этим, неудобен для некоторых категорий избирателей. Это те, кто перемещаются и заранее не знают, где окажутся в день голосования. И те, у кого в последние дня изменились планы. И понятно желание как-то помочь и этим избирателям.
Однако здесь большая опасность. Таких избирателей не очень много, да и не все они реально хотят голосовать. Скажем, когда у человека возникают какие-то непредвиденные обстоятельства, ему не до голосования. Но, пытаясь помочь проголосовать небольшой категории избирателей, мы рискуем открыть большие возможности для злоупотреблений или осложнить возможности для контроля. И это чревато снижением доверия к результатам выборов».
Следующее совещание в ЦИК состоялось 15 мая. В предложенной на совещании редакции Порядка были учтены два моих предложения: 1) крайний срок подачи спецзаявления с маркой сдвинут с 17 на 14 часов субботы; 2) голосование по спецзаявлениям с марками допущено не на всех участках, а на выборочных. На совещании выступали в основном представители политических партий. Многие из выступавших настаивали на том, что закон должен регулировать новую систему голосования более подробно. Но это было уже практически бесполезно. Параллельно с совещанием проходило заседание рабочей группы Госдумы, которое отвергало предлагаемые поправки к законопроектам Клишаса–Широкова, в том числе и направленные на более подробное регулирование этих процедур. Вот что я писал после совещания:
«Сегодня в ЦИКе в течение более 3,5 часов проходило совещание, или, как официально было объявлено, расширенное заседание рабочей группы. Обсуждался предлагаемый ЦИК Порядок подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения. В целом можно было бы сказать, что совещание прошло продуктивно. Выступили (в основном в форме вопросов) ряд экспертов и представители, по моим оценкам, 10 политических партий… Они донесли до руководителей ЦИК свою озабоченность, и по некоторым вопросам, насколько я понял, сумели поколебать позиции Эллы Александровны. Так что вроде бы продуктивно… Если бы не одно "но"…
На совещании нам даже прямо сказали: сейчас в Думе заседает группа депутатов, обсуждая поправки к этим законопроектам. Поэтому с середины с нашего совещания ушли и сенатор Анатолий Широков, и секретарь ЦИК Майя Гришина. Короче говоря, мы там в ЦИКе сидим и выпускаем пар, а в Госдуме в это время готовят решение те, кто не слышит наших вопросов и наших мнений!
…
У меня было вначале желание выступить на совещании, но оно постепенно испарялось. Впрочем, я-то в течение последних двух недель бомбардировал ЦИК своими мнениями и предложениями. И даже пара моих предложений оказалась учтенной – пусть и не совсем так, как я предлагал, но в целом некоторые опасности они минимизировали. Так что мне выступать было необязательно. Тем более что совещание и так затянулось.
Но если бы возможность выступить была, я бы продолжил ту линию, которую начали Олег Шеин, представитель ЛДПР Алексей Диденко и мой коллега Андрей Бузин. А они говорили о важности того, что будет написано в законе.
На мой взгляд, здесь есть несколько важных аспектов. Первый – закон читает значительно большее число людей, чем подзаконный акт ЦИКа. И они будут делать вывод на основании того, что прочитают в законе… Увы, уровень доверия такой, что подозревать будут худшее. В общем, если в законе будет написано не очень удачно, недоверие к новым процедурам может зашкалить.
Но есть и второй аспект. Статус закона и подзаконного акта разный. И разная ответственность за их невыполнение. За нарушение инструкции ЦИК ответственность может быть в лучшем случае дисциплинарная. Ни к уголовной, ни к административной не привлечешь. А уж отношение различных органов к закону и подзаконным актам – это отдельная тема».
1.4.4. Работа в ЦИК над Порядком голосования по месту нахождения для региональных выборов
Законопроекты Клишаса–Широкова стали федеральными законами 1 июня 2017 года (№ 103-ФЗ и 104-ФЗ). После этого ЦИК должна была достаточно быстро принять свой нормативный акт, который получил длинное название (сокращенно – «Порядок подачи заявления о включении избирателя в список избирателей по месту нахождения…» (для региональных выборов). Первый вариант этого документа был роздан на совещании 15 мая. Я посылал Алексею Нестерову свои предложения по пяти пунктам этого порядка (в условиях цейтнота трудно было готовить коллективные предложения от имени ЭКГ, но в целом коллеги меня поддерживали). ЦИК утвердила в окончательном виде Порядок 9 июня 2017 года. Эта окончательная редакция мало отличалась от версии от 15 мая и не учитывала наши предложения.
12 июня Бузин подготовил письмо Памфиловой, где писал:
«К сожалению, мы опять получили текст проекта Постановления ЦИК РФ (О Порядке подачи заявления о включении избирателя, участника референдума в список избирателей, участников референдума по месту нахождения на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, референдуме субъекта Российской Федерации) уже после принятия Постановления на заседании ЦИК.
Увы, некоторые поправки, которые мы предлагали в проект принятого документа, не были учтены. При этом мы должны констатировать, что рассмотрение наших поправок проходило без нашего участия. В настоящее время мы вынуждены обратить внимание на изъяны принятого Порядка, которые еще можно исправить путем внесения поправок новым постановлением ЦИК РФ. В следующей таблице перечислены принципиальные, с нашей точки зрения, изъяны Проекта с пояснениями и нашими предложениями. Прежде чем предложить конкретные формулировки поправок, хотелось бы понять, насколько наши предложения могут быть учтены».
На следующий день, готовясь ко встрече с Эллой Александровной, я написал коллегам:
«Если Э.А. скажет, что к документу они больше не вернутся, значит – все. Читать она все равно не будет. Отдаст Нестерову, и он ей объяснит, что это все обсуждалось и было аргументировано отвергнуто…
Я попытаюсь донести до Э.А. вот какую мысль. Есть вопросы, где наше мнение не может пересилить мнение сотрудников аппарата. Если Попов сказал "нужно 5 дней", а Бузин говорит, что достаточно 3 дней, то она послушает Попова – и будет права. Поскольку отвечать будет Попов, а не Бузин.
Но наша функция – повышение доверия. И в вопросах, касающихся повышения доверия, надо слушать нас, а не Нестерова с Булаевым. Опять-таки это вопрос разделения ответственности. Когда они спросят нас, "Голос" и т.п., можем ли мы подтвердить, что выборы прошли честно, мы им ответим: вы не позаботились, что бы мы (общество) получили достаточную информацию (хотя мы вас предупреждали), так что и подтвердить мы ничего не можем. Поэтому: публикация информации – это вопрос, где надо слушать нас, а не чиновников».
После разговора с Памфиловой я в тот же день писал коллегам:
«Разговор был непростой. Э.А. обижена, что мы якобы только критикуем, а положительное не замечаем (на самом деле это она не замечает, что мы не только критикуем). В результате у нее ощущение, что ее бьют со всех сторон. То, что аппарат занимается саботажем, она понимает, но не относит это на то, как он ведет себя в отношении наших предложений. При этом она мне пыталась рассказывать, как должно быть, а я ей все время пытался показать: "Но ведь в ваших документах ничего такого не написано!" Кое-где удалось донести.
В общем, она готова на доработку Порядка. Правда, я не сомневаюсь, что булаевы, гришины и нестеровы будут ее убеждать, что этого делать не надо. Но попробуем. Договорились, что после моего возвращения (т.е. после 22-го) сядем и будем смотреть. Нам надо будет вместе подготовить новые редакции нескольких пунктов Порядка. Много не надо – не переварят. Только самое главное – то, что связано с контролем и препятствиям для круизного голосования… И нужна именно новая редакция, а не поправки или замечания».
В результате мы 25 июня сделали согласованный вариант поправок, и Бузин послал их Нестерову и Памфиловой. И получили от Несетрова ответ, смысл которого был в том, что наши предложения будут учтены при доработке Порядка к президентским выборам.
С начала кампании ЕДГ-2017 я старался отслеживать подготовку к голосованию по месту нахождения. В частности, решения избирательных комиссий субъектов РФ о количестве марок для защиты заявлений, подаваемых менее чем за 4 дня до дня голосования. И у меня возникло беспокойство, поскольку я счел, что количество марок явно завышено.
7 июля я послал Максиму Лескову (тогда еще советнику председателя ЦИК) записку, где выразил свое беспокойство. В частности, я писал:
«Я знаю, что в ЦИКе болезненно относятся к критике всего, что связано с новым порядком голосования по месту нахождения. Но такая критика неизбежна по нескольким причинам. Во-первых, все новое всегда встречает критическое отношение. Но есть и другие факторы. Есть просто недоверие к власти со стороны оппозиции – и власть (в целом) это недоверие заслужила. При этом к региональным властям недоверие обычно больше, чем к федеральным… Но сейчас к этому может добавиться ситуация с числом марок. Мне об этом в силу моих обязанностей по мониторингу избирательной кампании неизбежно придется писать. Но полагаю, что журналисты и/или оппозиционные партии обратят на данный момент внимание и без меня – все же лежит на поверхности.
Почему так много заказывается марок? В регионах нет желания экономить бюджетные средства, или готовятся злоупотребления? А даже если не готовятся – большой избыток марок, которые при погашении наверняка будет лень считать, – само по себе создает почву для злоупотреблений…
А на очереди уже анализ перечня УИК, где можно будет проголосовать по механизму "4-". Пока я видел решение только ЦИК Мордовии, но уже оно также вызывает вопросы. Например, почему два УИК в одном селе?»
Лесков мне сразу ответил, что я поднимаю очень важные вопросы. И 11 июля мы получили от него приглашение на рабочее совещание в ЦИК 14 июля по ряду проблемных вопросов, поднимаемых в обращениях представителями экспертного сообщества (речь шла о моих вопросах по маркам и УИК и вопросам, которые поднимал Григорий Мельконьянц – о «Карте нарушений» и QR-кодам). Позже Андрей Бузин добавил в повестку еще ряд вопросов (о видеонаблюдении на президентских выборах; об увеличении объема данных, публикуемых в Интернете по итогам голосования; о практике рассмотрения жалоб на нарушения избирательных прав в правоохранительных органах).
На совещании 14 июля я сделал доклад «Анализ решений ИКСРФ по подготовке к реализации механизма "4-0"». В нем я анализировал и решения о количестве марок, и решения об определении избирательных участков, где мог проголосовать избиратель при предъявлении заявления с маркой. И в результате получил резкую отповедь Николая Булаева. Фактически он обвинил меня в некомпетентности. Возражали мне и другие участники совещания – члены ЦИК и сотрудники аппарата.
На следующий день я послал Элле Памфиловой и Алексею Нестерову подробное «послесловие» к совещанию. В нем я, в частности, писал:
«Честно говоря, удручает позиция Николая Ивановича. Отмахиваться от тревожных сигналов, конечно, проще всего. Но то, о чем я говорил, – не плод моей больной фантазии. Это все основано и на предшествующем опыте, и на общении со многими коллегами из разных регионов… Поэтому все изложенные мной данные снижают доверие к новому порядку голосования по месту нахождения. И если ЦИК действительно волнует доверие граждан, она должна внимательно относиться к таким проблемам. При этом надо понимать, что к самой ЦИК доверие еще есть. Не скажу, что 100%, такого нет, но все же уровень доверия к ЦИК достаточно высокий. А вот к региональным и местным властям, к региональным и местным избиркомам доверие в плане честности выборов довольно низкое. От них готовы ожидать разные подвохи…
Когда мы начинаем высказывать подозрения, Элла Александровна сразу просит нас объяснить ей, как именно будут осуществляться манипуляции. Я вынужден ее и всех огорчить. Методов фальсификаций много, какой именно будет использоваться, заранее предсказать трудно. Мы отдельные методы знаем – сталкивались с ними, получали информацию. Всех методов, я уверен, мы сами не знаем, тем более что мы никогда не занимались их придумыванием.
При этом мы хорошо знаем, что избирательные комиссии находятся в сильной зависимости от исполнительной власти, и, если у последней возникнет соблазн подкорректировать результаты выборов путем, например, "круизного голосования" (я предпочитаю использовать этот термин, а не "карусель"), то руководители зависимых от нее избирательных комиссий ей помогут или, по крайней мере, не будут мешать.
Если есть избыточное количество марок, то можно предполагать, что какая-то часть их будет незаконно изъята в надежде, что при погашении их не будут тщательно пересчитывать (обычно людям пересчитывать лень). Конечно, мне возразят, что потом можно будет сверить номера использованных марок. Но мне интересно, кто будет сверять (уверен, что никто) и главное – если даже выяснится, что были использованы марки, которые числятся погашенными, виновных не найдут. Впрочем, не так трудно все оформить так, чтобы комар носа не подточил…
Но вообще говоря, Николай Иванович проигнорировал мою главную мысль: число марок не должно быть сравнимо с числом открепительных, оно должно быть в несколько раз меньше… Тем не менее, я принимаю объяснение Эллы Александровны, что такое число заказанных марок – это просто перестраховка из-за трудностей прогнозирования. Тем более, что расходы на марки действительно ничтожные на фоне других расходов. В то же время моя рекомендация и к ЦИК, и к наблюдательским организациям: уделить серьезное внимание процессу погашения неиспользованных марок и реальному их подсчету при этом…
Я должен еще раз подчеркнуть свою мысль. Если мы хотим, чтобы механизмом "4-0" пользовались только те, у кого внезапно возникла необходимость куда-то поехать на день голосования, мы должны сделать этот механизм менее привлекательным, чем "5+". При этом есть факторы, которые делают его более привлекательным: не нужно указывать участок, можно подать заявление позже, а теперь еще добавляется то, что списки голосующих по "5+" будут опубликованы, а по "4-0" – не будут. Именно поэтому я считаю нормальным, если избирателю, голосующему по механизму "4-0", нужно будет потратить час на дорогу к избирательному участку. Это гарантия против того, чтобы данный механизм использовался не по назначению…
Меня смущает пункт 8.3 Порядка… Мы же знаем, что заявление об отмене решения комиссии об итогах голосования может быть подано в суд в течение 10 дней со дня принятия решения об итогах голосования, и этот срок восстановлению не подлежит. А пункт 8.3 нам говорит, что данные о номерах марок могут стать известны уже после того, как истечет срок обжалования итогов голосования. И если кандидат или партия обнаружат из этих сведений, что с марками на каких-то участках были манипуляции, они уже не смогут обжаловать итоги голосования на этих участках».
В ответ Элла Александровна написала мне письмо, очень характерное для нее. С одной стороны, она поблагодарила меня, Андрея Юрьевича, и всех остальных, за наши предложения. С другой стороны, посетовала на мой пессимизм и отметила, что волшебных способов изменить все кардинально и сразу нет.
Я ответил:
«У меня пессимизм умеренный. Я абсолютно согласен с Вами: волшебных способов нет, и никакое единичное решение ничего кардинально не изменит. Кардинально изменить может только комплекс решений. Именно поэтому я резко реагирую, когда на наши предложения нам отвечают: зачем это нужно, когда мы уже ввели куар-код (изменения в УК и т.п., нужное подчеркнуть)…
Я прекрасно знаю, что Вы лично прикладываете колоссальные усилия для изменения ситуации. Но при этом я не вижу таких же усилий со стороны многих других лиц – и в ЦИКе, и тем более за ее пределами – в ГД, в правоохранительных органах, в регионах. А ситуация действительно требует таких усилий ото всех.
Движение вперед, конечно, есть. Но не только Вам хотелось бы, чтобы оно было более быстрым. Я уверен, что того же хочет общество. Поэтому наши усилия и направлены на то, чтобы движение было быстрее».
18 июля Андрей Бузин предложил нам послать Памфиловой записку «О сборе и публикации сведений о голосовании по месту нахождения». Я высказался о ней критически, отметив, что в нем две очень разные части. Первая – напоминание о наших предложениях в раздел 5 Порядка. «Вторая часть имеет целью предложение вводить в ГАС данные из дополнительного списка. Оно конечно хорошо бы, да судя по реакциям на другие предложения, связанные с ГАС, совершенно непроходимо… С этой второй частью, во-первых, не стоит спешить. Хорошо было бы сейчас сосредоточить силы на внесение изменений в Порядок. А во-вторых, найти какие-то более убедительные доводы».
Прислушавшись к моей критике, Бузин 19 июля послал Памфиловой две отдельные записки – «Об анализе дополнительных списков» и «Еще раз о публикации сведений». Вторая записка была послана также Нестерову. В ней, в частности, Андрей писал:
«На нашей встрече 14 июля я обратил внимание на тот факт, что принятый порядок голосования по месту нахождения (для ЕДГ 2017) нуждается в доработке в части, связанной с публикацией данных. Наши предложения по этому поводу ЭКГ уже давно (25 июня) отослала А.С.Нестерову. Пока мы не получили никакой реакции по этому вопросу, а на встрече 14 июля возражений по этим предложениям не было, Вы согласились, что следует более четко прописать публикуемые данные. Поэтому я еще раз хотел бы обратить внимание на два пункта принятого Порядка». Дале шли конкретные предложения.
Текст Порядка изменен не был, но что-то из наших замечаний было учтено при публикации данных. К сожалению, при чтении документа нам не могло прийти в голову, как эти данные будут опубликованы. До того момента все, что публиковалось из ГАС «Выборы», имело иерархическую структуру: данные публиковались и по отдельным участкам и по территориям, соответствующим ТИК, и по регионам. И мы совершенно не ожидали, что в отношении голосования по месту нахождения ЦИК и ФЦИ поступят иначе.
Вот что мы (я, Александр Кынев и Андрей Максимов) писали в нашей книге о выборах 2017 года:
«Новый порядок голосования по месту нахождения требует тщательного изучения. К сожалению, информации о нем оказалось недостаточно. ЦИК России опубликовала данные о числе избирателей, подавших заявления на голосование по месту нахождения за пять и более дней до дня голосования, только по избирательным участкам – без сводных таблиц и агрегирования на более высоких уровнях. В таком виде никакой исследователь вручную не в состоянии получить сколько-нибудь понятную картину. Правда, программисты движения "Голос" сумели скачать эти данные и агрегировать их, в результате мы имеем возможность их анализировать. Данные о числе избирателей, подавших заявления за четыре дня до дня голосования и позднее (до 14 часов дня, предшествовавшего дню голосования), были опубликованы ЦИК с агрегацией по регионам…
В этих данных много неясного. Заявления, поданные за 45–5 дней до дня голосования, отражались в двух реестрах – на включение в список и на исключение из списка. По логике суммарные числа избирателей в обоих реестрах по региону должны были совпадать. Однако они не совпадали ни в одном регионе. При этом в Сахалинской области больше избирателей насчитывалось в реестрах на включение, а в остальных регионах – в реестрах на исключение. Как объяснили представители ЦИК, если у избирателя адрес, указанный в заявлении, не совпадал с его адресом в ГАС "Выборы", его вносили в реестры на исключение по обоим адресам, чтобы у данного избирателя не было возможности проголосовать дважды…
В целом можно сделать вывод, что новый механизм позволил существенной части граждан реализовать свои избирательные права. Предварительный анализ показывает, что перемещения избирателей происходили в основном из региональной периферии в региональные центры и другие крупные города. Таким образом, данный механизм позволил голосовать избирателям, официальное место жительства которых находится в сельской глубинке, а фактическое место жительства – в крупном городе. Очевидно, что на федеральных выборах таких граждан окажется значительно больше.
В то же время видно, что новый механизм не был до конца отработан, недостаточно обеспечена его открытость и возможность общественного контроля за его реализацией.
Кроме того, эксперты из Пермского края выяснили, что данный механизм (как, впрочем, ранее механизм голосования по открепительным удостоверениям) использовался для стимулирования избирателей к голосованию на определенных избирательных участках».
1.4.5. Работа в ЦИК над Порядком голосования по месту нахождения для президентских выборов
После сентябрьских выборов началась работа над Порядком голосования по месту нахождения для президентских выборов. 12 октября 2017 года мы получили от Алексея Нестерова проект Порядка, принятый за основу 11 октября. Нестеров просил нас прислать замечания и предложения не позднее 16 октября. В постановлении ЦИК говорилось, что проект должен быть доработан и представлен на рассмотрение ЦИК не позднее 18 октября.
Мы начали работу над поправками к нему. Однако я 13 сентября написал Нестерову:
«Постараемся прислать замечания и предложения в понедельник. Однако у меня возникли серьезные сомнения в том, что наши замечания будут учтены. Во-первых, сжатые сроки (явно не оправданные: до начала кампании еще полтора месяца) означают, что времени на серьезную работу над замечаниями не отведено.
Во-вторых, как Вы помните, мы еще в июле предлагали определенные поправки в Порядок для региональных выборов. У нас была надежда, что эти поправки будут внесены в тот Порядок до 10 сентября. Этого сделано не было. Однако нас уверяли, что уж в Порядке для президентских выборов наши предложения будут учтены. Сейчас я вижу, что они не учтены, во всяком случае главные наши предложения.
В то же время практика выборов 10 сентября выявила новые проблемы. Насколько я знаю, публичного анализа этой практики не было. К сожалению, я не смог участвовать в круглом столе 28 сентября, но, по информации от Андрея Юрьевича, на нем вопросы голосования по месту нахождения практически не обсуждались.
Напомню, что ряд наших поправок был связан с публикацией данных о числе избирателей, подавших заявления о голосовании и проголосовавших по месту нахождения. Мы опасались, что без учета наших предложений такая публикация не будет достаточно полной. И наши опасения оправдались. По итогам 10 сентября мы весьма критически оценили уровень открытости и гласности этой процедуры и считаем, что при таком уровне гласности нельзя обеспечить доверие к ней. Если эти недостатки повторятся на президентских выборах, их серьезная критика гарантирована…
Может быть, еще не поздно отложить его принятие хотя бы на неделю, а лучше – на две? Я не знаю, от кого зависит принятие такого решения, но прошу довести до них это мое мнение».
В ходе обсуждения ситуации с коллегами Григорий Мельконьянц высказал мнение, что нужно действовать максимально публично. И мы решил послать предложения как от ЭКГ (непубличные), так и от совета «Голоса» (предложения были близкие, но не идентичные). Предложения «Голоса» были 15 октября размещены на сайте движения, и я их еще разослал ряду членов ЦИК, в партии и в СМИ. Предложения ЭКГ Бузин послал 16 октября Памфиловой и Нестерову, сопроводив их своим комментарием: «С нашей точки зрения, представленный проект требует доработки. Мы сожалеем, что получили его слишком поздно, и не были привлечены раньше к его разработке и обсуждению. Более того, в проекте не учтены основные предложения, которые мы давали по Проекту, регламентирующему голосование по месту нахождения в ЕДГ 10.09.17. В связи с этим, мы полагаем, что проект нельзя принимать на заседании ЦИК РФ 18 октября, тем более в Ваше отсутствие» (Памфилова в это время находилась в отпуске).
Наши (и, вероятно, не только наши) просьбы не спешить возымели действие. 18 октября проект Порядка на заседании ЦИК не рассматривался. 20 октября было созвано заседание рабочей группы, куда пригласили также представителей «Голоса» и ЭКГ. Заседание получилось довольно широким: в нем принимали участие многие члены ЦИК, сотрудники аппарата, а по конференц-связи – руководители региональных избиркомов. Вел заседание зам. председателя ЦИК Николай Булаев. Эллы Памфиловой на совещании не было. Вот что я писал по итогам совещания:
«Насколько я смог понять, некоторые из предложений "Голоса" предполагается учесть. Но далеко не все и далеко не самые важные.
На заседании я увидел, как серьезно, тщательно и профессионально обсуждаются вопросы организации процесса голосования по месту нахождения, то есть внутренние вопросы. И одновременно стало ясно, насколько в ЦИКе (да и в региональных комиссиях) далеки от понимания вопросов внешних, касающихся открытости и гласности.
Наверное, это закономерно. ЦИК – бюрократическая организация, со всеми плюсами и минусами такой организации. Вот типичные ответы на наши предложения: "мы не хотим загружать себя и своих подчиненных лишней работой" и "мы не хотим публиковать данные, если у нас нет уверенности в их точности". Но это ответы, исходящие из внутренних интересов организации, но не учитывающие потребности общества.
Участвуя в различных обсуждениях, мы чувствуем уровень недоверия к новой процедуре, который в ЦИКе, вероятно, не замечают. Чтобы это недоверие преодолеть и поломать, нужна максимально возможная гласность. Но ЦИК пока не готова ее обеспечить…
А по поводу стандартной оговорки "мы не хотим публиковать данные, если у нас нет уверенности в их точности", то, увы. Точности нет и при таком подходе не будет… Не надо бояться публиковать предварительные данные – с соответствующей оговоркой. Это все же лучше, чем не публиковать никаких.
Я подозреваю, что нежелание публиковать данные связано в первую очередь с боязнью, что обнаружатся нестыковки. Не надо бояться нестыковок в предварительных данных! Надо бояться, чтобы нестыковки не остались в окончательных данных. А для этого их как раз желательно вовремя обнаружить, и публикация этому будет способствовать.
Отдельный вопрос – по публикации данных избирателей, подавших заявления. Здесь у нас в ЭКГ и "Голосе" мнения разделились. Но в целом ясно, что такая публикация дает инструмент как для принуждения к голосованию, так и для борьбы с таким принуждением. И вопрос лишь – что сильнее? Но мы предлагали, чтобы помимо имени, отчества и первой буквы фамилии публиковалось, с какого участка избиратель прибыл. А нам отвечают, что номер участка – это персональные данные (что меня сильно удивляет), что, зная номер участка, избирателя можно однозначно идентифицировать, а это недопустимо. При этом Роскомнадзор в принципе против публикации данных даже в формате "имя, отчество и первая буква фамилии". И я сейчас склоняюсь к тому, чтобы пойти на поводу у Роскомнадзора и не публиковать эти данные. Если мы не можем однозначно идентифицировать избирателя, то что нам такая публикация дает для контроля?...
И есть концептуальный вопрос, где наши разногласия с заместителем председателя ЦИК принципиальны (они, кстати, ранее уже проявились в дискуссиях о видеонаблюдении).
Он сказал, что закон предусматривает институт наблюдателей, которые присутствуют на избирательных участках. А институт "дистанционных наблюдателей" вреден. В соответствии с этой концепцией он считает, что надо максимальную информацию оглашать на участках, доводить до наблюдателей, а публиковать ее не обязательно.
Я даже не буду акцентировать внимание на том общеизвестном факте, что не 100% участков покрывается наблюдателями, тем более грамотными наблюдателями от оппозиции. И на том менее известном для ЦИК, но хорошо известном наблюдательскому сообществу факте, что не так уж много руководителей УИК оглашают даже то, что оглашать прямо предписывает закон. А также то, что устное слово, выражаясь бюрократическим языком, "к делу не пришьешь".
Главное: наблюдатель получает картину на единичном участке. А для понимания того, как оценивать выборы, нужна картина объемная – нужно видеть и каждый участок в отдельности, и все вместе, и с возможностью их группировки по разным признакам. Все это дает только подробная публикация в Интернете.
И "дистанционные наблюдатели" – это те эксперты, которые работают со всеми этими числовыми массивами, анализируя их. В том числе и мы. Зам. председателя ЦИК, видимо, хочет от нас избавиться. Ему гораздо комфортнее иметь дело с сотнями тысяч простых наблюдателей, которые владеют информацией только по одному участку. Чтобы общей информацией владел только он.
Но мы все равно будем заниматься анализом, как всегда. Вопрос только в одном: отразится ли наш анализ только в наших научных публикациях, или он будет иметь практическую пользу в сфере реформирования российских выборов. Но это зависит не от нас».
Примерно то же самое я чуть раньше написал Элле Памфиловой. Она в своем ответе выразила обиду за фразу о том, что ЦИК – типичная бюрократическая организации. Я ответил ей:
«Со стороны я вижу, что ЦИК осталась бюрократической организацией (слово "типичная" готов убрать). Ваше решение снять с повестки 18 октября вопрос о Порядке голосования по месту нахождения было абсолютно правильным. Сомневаюсь, что я единственный, кто об этом просил. Уверен, что в результате документ получится лучше, чем был бы, если бы не сделали отсрочку (хотя он нас полностью все равно не удовлетворяет). Но ведь предварительное решение вынести документ на утверждение через неделю после его принятия за основу было очевидно ошибочным. И принято оно было, вероятно, потому, что не хотелось широко обсуждать, надеялись лишь на небольшую аппаратную работу».
Порядок был в окончательном виде принят 1 ноября 2017 года. Я написал об этом подробный пост. Здесь процитирую лишь небольшой фрагмент:
«Принятый Порядок предусматривает публикацию данных о числе избирателей, записавшихся на каждый участок. Правда, публикация эта осуществляется, с моей точки зрения, довольно поздно: в пятницу, то есть менее чем за двое суток до начала голосования. Мы пытались добиться более ранней публикации, но руководитель Федерального центра информатизации (ФЦИ) при ЦИК жестко сказал, что раньше они не успеют. Кроме того, 8 сентября эта публикация была осуществлена безобразно: данные публиковались только на страницах каждой УИК, без сводных таблиц и агрегации на более высоких уровней. В таком виде она почти бесполезна: для получения агрегированной информации нужно либо затратить огромные силы, либо писать программу для скачивания данных. Нам не удалось добиться включения во вновь принятый документ требования о публикации сводных таблиц, но нас заверили, что это будет сделано».
Далее я отмечал, что нам удалось добиться поправки, предусматривавшей подсчет и публикацию данных о числе избирателей, проголосовавших по заявлениям, поданным за 45–5 дней до дня голосования».
1.4.6. Голосование по месту нахождения на выборах 2018 года
По итогам президентских выборов в нашем докладе (авторы – Кынев, Любарев и Максимов, вышел 4 апреля 2018 года) было сказано:
«При этом ЦИК вновь опубликовала большую часть информации исключительно на страницах УИК – без агрегации по ТИК и регионам. Такую информацию невозможно анализировать без привлечения программистов, автоматизировано скачивающих информацию с сайта. Коллегам из движения "Голос" удалось собрать данные по всем участкам и регионам… Подробные данные о голосовании избирателей, подавших заявления за 5 и более дней до дня голосования, недоступны…
В первую очередь стоит обратить внимание на разницу в числе избирателей, включенных в список избирателей на основании заявлений, и числе избирателей из Реестра избирателей, подлежащих исключению из списка избирателей. В идеале эти числа в целом по стране должны быть равны. Реально же, как и на региональных выборах в сентябре 2017 года, число исключаемых избирателей больше числа включаемых. Разница составляет 159 244 человека (2,8% от числа включаемых). В 2017 году такую разницу объясняли тем, что у части избирателей адрес в заявлении не совпал с адресом в регистре избирателей, и таких избирателей приходилось включать в реестр на исключение на двух участках – по обоим адресам. Однако остается сомнение, что таких избирателей оказалось столь много.
К сожалению, у нас нет данных о соотношении размеров внутрирегиональной и межрегиональной миграции. Такие данные может предоставить ЦИК, если произведет соответствующий анализ по базе обработки заявлений. Однако данные из таблицы 4 указывают на преобладание внутрирегиональной миграции, поскольку по всем регионам число "открепившихся" и "прикрепившихся" близкое…
Количество прикрепившихся и открепившихся по разным участкам распределено весьма неравномерно. В каждом регионе есть участки с большим числом прикрепившихся и есть участки с большим числом открепившихся. Есть и участки, где одновременно очень много прикрепившихся и открепившихся. Такие участки обнаруживаются не только в крупных городах, но и в совсем небольших городках…
Хотя Порядок, утвержденный ЦИК России, предусматривал процедуры, делающие невозможным двукратное и многократное голосование, несоблюдение этих процедур на ряде участков позволило некоторым избирателям убедиться в принципиальной возможности двукратного голосования.
В целом можно сделать вывод, что новый порядок показал свою полезность для значительного числа избирателей, однако во многих отношениях он требует доработки».
После выхода доклада я продолжал попытки разобраться с данными по «мобильным избирателям». 17 апреля я писал Алексею Нестерову:
«1. Когда-то я Вас спрашивал, какая доля межрегиональной и внутрирегиональной миграции. Сейчас, насколько я понял, такие расчеты есть. Элла Александровна на последней встрече две недели назад называла цифры, но я их не запомнил. Они нигде не обнародованы?
2. Как Вы знаете, осталось много вопросов, в том числе и по электоральной миграции. И по большой разнице между прикреплением и откреплением, и по Питеру. Услышим ли мы ответы на эти вопросы? И не нужно ли создать какую-то совместную исследовательскую группу?»
Нестеров мне ответил, что эти данные пока не обнародованы, но в ближайшее время их планируют обнародовать.
22 мая 2018 года движение «Голос» провело круглый стол по обсуждению голосования по месту нахождения. В нем участвовали не только представители общественности, но и члены ЦИК Антон Лопатин и Александр Кинёв и руководитель управления аппарата ЦИК Алексей Нестеров. Я в своем выступлении обратил внимание на ряд проблем (в основном тех, что были затронуты в докладе Кынева–Любарева–Максимова). По поводу отмеченного мной дисбаланса представители ЦИК пояснили (цитирую по сообщению с сайта движения «Голос»):
«Алексей Нестеров прокомментировал эти особенности, указав на то, что при подаче заявления на смену участка через портал "Госуслуги" в месте адреса некоторые избиратели писали не адрес места жительства, а адрес своего пребывания. Из-за этого избирательные комиссии вынуждены были направлять сведения на исключение его из списков по нескольким адресам, чтобы предотвратить возможное двойное голосование. Поэтому, по мнению ЦИК России, количество сведений на исключение превышает количество поданных заявлений. Однако в ходе обсуждения выяснилось, что представители ЦИК не могут гарантировать, что все расхождение (около 160 тыс. избирателей) обусловлено именно этим фактором».
И еще цитата: «Сопредседатель движения "Голос" Андрей Бузин обратил внимание, что проект нового порядка по сравнению с прежним был существенно улучшен. При этом Бузин заострил внимание на ключевой проблеме, решение которой, по его мнению, не вполне зависит от избирательных комиссий, – это принуждение избирателей к голосованию по "месту нахождения", нарушающее закрепленный в законе принцип добровольности участия в выборах. Одним из решений могло бы стать введение уголовной ответственности за воздействие на гражданина с целью принудить его к участию в выборах».
30 мая Нестеров прислал нам проекты порядков для осенних выборов 2018 года. Я отреагировал на следующий день:
«Я вижу, что предложение о том, что проверкой должны заниматься ТИК и фиксировать это, учтено. А вот предложение о публикации данных по всем уровням – почему-то не учтено. Опять будет такая публикация, которой невозможно пользоваться? Еще у наших коллег из ВНК возникло вполне разумное пожелание, чтобы члены ТИК могли ознакомиться с реестрами и списком до их передачи в УИК. Тут главная проблема в том, что непонятно, сколько времени они будут находиться в ТИК. Может быть, как предлагают коллеги, установить срок, ранее которого эти документы не должны покидать ТИК?»
Нестеров ответил по поводу последнего вопроса. Я в ответ написал 1 июня: «И мой вопрос о публикации остался без ответа. Поймите, публикация данных только по УИК без агрегации на более высоких уровнях воспринимается (не только мной) как издевательство и тоже не способствует повышению доверия».
Андрей Бузин послал Нестерову 1 июня свои подробные комментарии.
1 августа движение «Голос» опубликовало подробный аналитический доклад «"Мобильный избиратель": выявленные проблемы и последовавшие изменения». В преамбуле его было сказано: «По итогам президентских выборов ЦИК России уже сделал выводы и внес положительные изменения в механизм голосования по месту нахождения. Однако они не смогут решить основных проблем, считают эксперты движения». Далее перечислялись проблемы, в том числе уже обозначенные в докладе Кынева–Любарева–Максимова и на круглом столе 22 мая.
В тот же день на заседании ЦИК Николай Булаев заявил (цитирую по сообщению пресс-службы):
«Некоторые эксперты утверждают, что "Мобильный избиратель" работает некорректно, потому что нет информации о движении открепившихся и прикрепившихся избирателей в разрезе каждой участковой избирательной комиссии. Отмечу, что ЦИК России дает информацию о том, какое количество людей прикрепляется и открепляется по каждому избирательному участку. Это информация абсолютно корректна. Нас пытаются обвинить в том, что количество открепившихся и прикрепившихся избирателей не совпадает. Напомню, что мы работаем в таком режиме, что если при подаче заявления человек указывает неточный адрес, то исключается он из двух адресов – из того, который указан в Реестре избирателей, а также из того, который он указал ошибочно.
В качестве примера превратного толкования сути механизма "Мобильный избиратель" Николай Булаев назвал одну из публикаций в СМИ, где упоминается поселение Могойтуй в Забайкальском крае. "Нас обвиняют в том, что в этом поселении 600 избирателей написали 600 с лишним заявлений. Но дело в том, что в Забайкальском крае два поселения Могойтуй – сельское в Акшинском районе с населением около 600 человек, и городское поселение Могойтуй Могойтуйского района, где проживает более 8 000 человек", – сказал Николай Булаев. При обработке заявлений, чтобы избежать ошибок, реестры из ЦИК России на исключение избирателей направлялись в оба поселения. В сельском поселении заявления подали 10 человек, а в городском – 600.
"Мобильный избиратель" – корректная программа, корректный проект, который доказал свою состоятельность, – подчеркнул заместитель Председателя ЦИК России».
2 августа у нас была встреча в ЦИК, где мы обсуждали в том числе и эти вопросы, но я тогда про выступление Булаева не знал. Посмотрев трансляцию с его выступлением (где выражения были более резкие, чем в отчете пресс-службы), я 3 августа написал Нестерову (цитирую небольшую часть письма):
«К нам нельзя предъявить претензию, что мы предварительно не обращались в ЦИК. Я лично Вам писал про этот участок – чуть ли не 18 марта. Этот случай был в нашем черновике доклада, который мы подготовили к круглому столу 22 мая, где были, насколько я помню, Вы, Лопатин и Кинёв. Если материал не дошел до Булаева, то это уже проблема внутрициковской коммуникации. Если дошел, то понятно, кто кривит душой.
Ответа от Вас по Могойтую мы не получили. Хотя я помню, что на одной из встреч была достигнута договоренность, что Вы письменно нам ответите на все наши недоумения. Теперь, когда я прочитал ответ, я убедился, что был прав. Не было в селе Могойтуй 600 открепившихся, а в реестре они были. Вы объяснили, почему так произошло. Если Вы считаете, что это нормально, то я так не считаю. Пусть не ЦИК в этом виновата, но такие ситуации не способствуют доверию».
Нестеров мне в тот же день ответил, что, по его мнению, столь жесткая реакция Николая Ивановича была вызвана тем, что этот вопрос неоднократно обсуждался и они неоднократно говорили, чем вызваны те или иные аномалии. Далее шли подробнейшие объяснения.
Я ответил Нестерову 4 августа (привожу небольшую часть письма):
«Спасибо за подробный и откровенный ответ! Я вижу, что по ряду вопросов мы пока не достигли взаимопонимания. При этом у меня ощущение, что мы вас слышим, а вы нас – нет (когда я пишу вы с маленькой буквы, я имею в виду многих из ЦИК).
У Вас прорвалось слово "крамола". Да и из выступлений Николая Ивановича и Эллы Александровны я вижу, что вы воспринимаете то, что мы пишем в наших докладах и записках, как обвинения в нарушениях. Но мы в большинстве случаев пишем не о прямых нарушениях, а о проблемах. И нам бы хотелось, чтобы вы признали наличие таких проблем. В частности, мы обращаем внимание на недостаточную прозрачность механизма "мобильного избирателя". Мы уверены, что этот механизм нетрудно сделать более прозрачным, и это повысит к нему доверие. Мы, имея обратную связь с общественностью, видим, что доверие пока неполное. И вы (в частности, Элла Александровна) напрасно думаете, будто главным источником недоверия являемся мы. Нет, это идет сразу от многих источников. А мы лишены возможности с этим спорить, поскольку и нам многое непонятно».
7 августа я опубликовал пост «Проблемы голосования по месту нахождения: вопрос не закрыт». В нем я, в частности, писал:
«1. Булаев заявляет: "Нас пытаются обвинить в том, что количество открепившихся и прикрепившихся избирателей не совпадает. Напомню, что мы работаем в таком режиме, что если при подаче заявления человек указывает неточный адрес, то исключается он из двух адресов – из того, который указан в Реестре избирателей, а также из того, который он указал ошибочно".
Действительно, такие объяснения мы слышали неоднократно, начиная с прошлого сентября. Булаев и другие представители ЦИК считают такое объяснение исчерпывающим. Нас же оно удовлетворяет не полностью, о чем мы прямо написали в докладе. Мы уверены, что только при соблюдении баланса можно говорить о полной прозрачности системы "мобильного избирателя".
Представьте себе, что аудитор проверяет фирму. И видит, что у нее расход 5814 тыс. руб., а приход 5655 тыс. руб. Он резонно спрашивает: откуда взялись 159 тыс.? А ему отвечают: у нас деньги лежали в банке, это проценты с них. Естественно, он скажет: включите проценты в сумму прихода. Дальше, правда, у него может возникнуть вопрос: где вы нашли банк с таким высоким процентом, но это уже следующий этап.
Здесь то же самое. Я уверен, что ФЦИ нетрудно сделать так программу, чтобы она выдавала число избирателей, данные о которых были включены сразу в два реестра на исключение. Нужно учесть и другие факторы, влияющие на баланс, в частности, тех, кого ниоткуда не исключили из-за отсутствия регистрации или еще по какой-либо причине.
В общем, утверждения, что баланс невозможен, нас не удовлетворяют. Мы уверены, что он возможен, просто надо немного подкорректировать программу. И что пока не будет баланса, не будет и доверия. Мы об этом говорили в ЦИКе осенью, но они не прислушались. Почему же они теперь удивляются, что мы критикуем? Мне кажется даже неудобным объяснять, что отсутствие баланса – это окошко для злоупотреблений. Если люди, склонные к злоупотреблениям, поймут, что всегда есть разрыв в 2–3%, они могут в этих рамках начать мухлевать.
2. [О казусе в селе Могойтуй] … Из этих объяснений стало понятно, что на данном УИК действительно в реестре на открепление значатся 647 избирателей. Но из этих же объяснений понятно, что реально с него открепилось на два порядка меньше. Тем самым в ЦИКе подтвердили, что наше недоумение было оправдано. Это ведь значит, что официальные данные не вполне правильно отражают реальную картину электоральной миграции. Пусть это сейчас непросто исправить, но это проблема. Мы ее и заявляем как проблему. А в ЦИКе не хотят эту проблему признавать. Значит, она не будет исправлена никогда.
3. В газете «Ведомости» (см. статью А.Корня от 1 августа "“Голос” нашел многочисленные нестыковки в данных “Мобильного избирателя”") приводится еще одно разъяснение:
"Не находит подтверждения и преобладание “внутрирегиональной миграции”, якобы доказывающей принуждение избирателей, настаивает Булаев: по данным ЦИК, межсубъектовая миграция составила более 32%, а миграция внутри субъекта – 43%. Лишь 25% избирателей прикреплялись внутри одного ТИК, среди них много членов участковых комиссий, работников правоохранительных органов, врачей, сотрудников МЧС и никто не смог убедительно доказать факт административного использования “Мобильного избирателя” для оказания давления на этих людей, подчеркивает член ЦИК".
Давайте разберемся. Вывод о преобладании внутрирегиональной миграции я сделал сразу же, как только собрал данные о числе прикрепившихся и открепившихся по регионам – 17 марта (отдельно отмечу, что это потребовало немалой работы из-за того что ЦИК опубликовала эти данные только по УИК). И этот вывод был опубликован. У меня не было и не могло быть точных цифр, это был интуитивный вывод, основанный на экспертном опыте.
Потом я долго ждал, что ЦИК подтвердит мои выводы. Иногда цифры назывались, но я не доверяю числовым данным, воспринимаемым на слух. И вот, наконец, есть цифры на бумаге. И они мой вывод подтверждают.
Итак, межрегиональная миграция – 32% (то есть около 1,8 млн человек). Внутрирегиональная получается 68% (100% – 32%, или 43% + 25%, то есть около 3,8 млн человек). При этом 43% (или около 2,4 млн человек) – это перемещение внутри региона, но между ТИК. И 25% (или около 1,4 млн человек) – это перемещение внутри одного ТИК.
Сразу скажу: для серьезного анализа этих данных недостаточно. Нужны такие же данные по каждому из регионов. И они у ЦИК есть, но выцарапать их пока не получается. Что ж, ограничимся пока тем, что есть.
Напомню данные, которые в свое время обнародовал Булаев и которые приведены в нашем докладе. На президентских выборах 2012 года по открепительным удостоверениям проголосовало 1 600 046 избирателей, из них внутри своего региона 1 312 613 избирателей, в другом регионе – 287 433. Иными словами, тогда межрегиональная миграция составляла 18%.
Это значит, что механизм "мобильного избирателя" повысил долю межрегиональной миграции, как этого и следовало ожидать. Но повысил ее, по моим оценкам, в недостаточной степени. Число межрегиональных мигрантов выросло примерно в 6 раз. Но и число внутрирегиональных мигрантов тоже выросло – почти в три раза.
Почему выросло число межрегиональных мигрантов – понятно. Большинству из них было практически нереально получить открепительные удостоверения. С внутрирегиональной миграцией ситуация несколько отличается. Конечно, есть регионы с огромной территорией, и там тоже получить открепительные удостоверения для голосования в другой части региона непросто. Но все же для значительной части внутрирегиональных мигрантов возможности голосовать по открепительному удостоверению были.
К сожалению, в тех данных, которые озвучивались по 2012 году, нет числа мигрантов внутри одного ТИК. Но можно отметить, что по 2018 году число таких мигрантов оказалось больше, чем вся внутрирегиональная миграция 2012 года.
На этот счет есть два объяснения. Мы считаем, что высокая степень внутрирегиональной миграции обусловлена принуждением избирателей к голосованию по месту нахождения. И у нас есть достаточно фактов такого принуждения. Насколько они убедительны? Для Булаева, видимо, не убедительны. Для общества, надеюсь, вполне, особенно для тех, чьи родственники или знакомые с таким принуждением сталкивались.
ЦИК объясняет высокую долю внутрирегиональной миграции тем, что это члены участковых комиссий, наблюдатели, а также дежурившие на избирательных участках работники правоохранительных органов, сотрудников МЧС и т.п. Но тогда непонятно, почему их число выросло по сравнению с 2012 годом в три раза. А также выросло в несколько раз в тех регионах, где механизм "мобильного избирателя" действовал в сентябре 2017 года (эти данные тоже есть в нашем докладе).
Чье объяснение ближе к истине, можно будет понять, если будут доступны данные о миграции по регионам. Если они подтверждают выводы ЦИК, то я не понимаю, почему ЦИК их не хочет обнародовать. Поэтому пока они не обнародованы, мы будем придерживаться своей гипотезы».
Забегая вперед, отмечу, что в марте 2019 года мы увидели на сайте ЦИК электронную версия сборника электоральной статистики по президентским выборам. В нем по «мобильному избирателю» оказалось крайне мало информации – меньше, чем ЦИК давал вскоре после выборов.
А 8 сентября 2018 года я послал Элле Памфиловой эмоциональное письмо – свой «крик души»:
«Не хочется Вас огорчать, но – хоть убейте – не могу не критиковать систему информирования о "мобильных избирателях". Я понимаю, что это Ваше детище и Вам обидно, когда его критикуют. Но это и мое и Бузиным детище – мы первые начали о нем говорить.
И я никак не могу понять: мы об этом говорили после прошлого сентября, и нам показалось, что нас поняли, говорили: ну, первый раз сделали по быстрому. Потом говорили: после марта. И никто нам не объяснил, почему так трудно сделать данные в виде иерархических сводных таблиц – как все остальные данные.
Вам не нравится, когда я предполагаю злой умысел, но такие подозрения невольно закрадываются. В этот раз опять все сделано так, чтобы затруднить контроль. Со сроками не справились: данные появились в субботу не ранее 4 утра. Тут я еще могу понять: сократили с пяти дней до трех, хотя и говорили, что все рассчитали. Москве разрешили продлить, и в результате по Москве данные в ГАС не совпадают с данными в ТИК… И главное: почему несмотря на нашу критику данные публикуются в самом неудобном виде?»
Но, несмотря на мою постоянную критику, и в 2019, и в 2020 годах информирование осталось на том же неудовлетворительном уровне.
