1. Взаимодействие с ЦИК и Памфиловой в 2016–2020 годах
1.1. Начало
1.1.2. Первая реакция на назначение Памфиловой
Назначение Эллы Памфиловой в ЦИК стало неожиданностью практически для всех. Конечно, демократическая общественность поднимала публично вопрос о новом составе ЦИК. Так, 9 февраля 2016 года было опубликовано Обращение экспертов ОГФ к Президенту РФ. В нем, в частности, говорилось:
«Приближающиеся выборы – это не только инструмент политической конкуренции, но и механизм достижения согласия в обществе по поводу того, кому оно доверяет осуществление властных полномочий. Результаты выборов должны быть признаны всем обществом… Совместная задача государства и общества состоит в том, чтобы выборы были организованы и проведены в строгом соответствии с законом, а их результаты отражали реальную волю избирателей… Состав ЦИК должен обеспечивать максимально широкое представительство общественных интересов, не только парламентских партий, но и иных общественно-политических сил. В то же время, считаем, что недопустимо рассмотрение членства в составе комиссии как очередного этапа в государственной и политической карьере действующих и бывших чиновников и должностных лиц. Сам процесс отбора кандидатур должен происходить максимально открыто и гласно, с привлечением не только тех, кто сегодня находится во власти, но и таких общественных структур, которые в состоянии заслужить доверие в разных частях общества».
Среди подписавших Обращение были Л.М.Алексеева, Е.Ш.Гонтмахер, Л.Д.Гудков, А.Е.Любарев, А.Н.Максимов, Г.А.Мельконьянц, В.В.Познер, И.Ю.Юргенс.
Никакого открытого и гласного отбора кандидатур, конечно же, не было. И в целом в новом составе ЦИК оказалось немало бывших депутатов, для которых членство в ЦИК стало завершающим этапом карьеры. Но все же главной сенсацией стало назначение в состав ЦИК указом Президента Эллы Александровны Памфиловой. Это произошло 3 марта 2016 года. Практически сразу пришло осознание того, что с должности Уполномоченного по правам человека в РФ можно уйти в ЦИК только на должность ее председателя. Поэтому эксперты и журналисты дружно заговорили о том, что Элла Александровна станет новым председателем ЦИК вместо Чурова, которого в новый состав комиссии никто не включил.
До этого момента я был знаком с Эллой Александровной довольно поверхностно. Мы, конечно, следили за ее карьерой, начиная с ее деятельности в руководимой Евгением Примаковым Комиссии Верховного Совета СССР по вопросам привилегий и льгот. Я помню ее участие в конференции «Экспертный анализ нарушений хода избирательной кампании депутатов Государственной думы РФ», проведенной Ассоциацией «Голос» в декабре 2003 года. Тогда она, будучи председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ, в частности, сказала:
«Необходимо в России создавать дееспособную систему общественного наблюдения за ходом выборов, потому что иначе мы так и не сможем изменить качество этих выборов. Хорошо, что появилась такая организация “Голос”. Я рассчитываю на сотрудничество с вами, чтобы у нас была действительно полная объективная картина».
В 2005 году я был одним из организаторов Международной конференции «Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов» (ее проводили совместно Независимый институт выборов, где я тогда работал, и Ассоциация «Голос»). Элла Памфилова была среди участников конференции. Она запоздала к началу и стояла в дверях. Я подошел к ней и с некоторым трудом уговорил ее пройти в зал.
Вот отрывки из ее выступления:
«Я не согласна с мнением, что изъяны нашего законодательства – в основном технические и технологические. Давайте честно скажем, что основные изъяны все-таки носят принципиально политический характер. Основная причина – это опасения нашей властной бюрократии, что в процессе выборов они могут потерять свои ключевые позиции…
У меня вызывает большую тревогу то, что ущербно положение об организации гражданского контроля за ходом выборов. У нас с коллегами из общественных организаций есть такая очень тяжело осуществляемая мечта – она была еще на прошлых выборах – мы пытались, пытаемся и не оставляем эти попытки создать систему широкомасштабного гражданского контроля за ходом выборов. Сейчас, с изменением законодательства, это стало труднее. Но такие попытки мы не будем оставлять…
Очень хорошо, что был сделан анализ нарушений в других странах, но я бы хотела сказать, что не должно нас это радовать, не должно это нас оправдывать. И не стоит делать бесконечные ссылки, что в других странах плохо или еще хуже, чем у нас. Я думаю, что это для нас совершенно не оправдание. Давайте будем делать, чтобы было лучше».
Руководимое Памфиловой движение «Гражданское достоинство» поддерживало финансово наш Независимый институт выборов, периодически заказывая нам подготовку различных аналитических доклады. Мне приходилось отвозить наши доклады в ее офис на Новой площади, но с ней самой я при этом не пересекался.
В 2007 году Элла Памфилова, будучи председателем Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, создала Гражданский пул «Право на выбор–2008». Формально в него входил председатель совета директоров Независимого института выборов Александр Иванченко. Но на одно из заседаний он взял меня с собой, а в другом я участвовал вместо него, и я тогда немного пообщался с Эллой Александровной. Пул она распустила после того, как Путин возглавил список «Единой России» и у нее возник конфликт интересов.
В 2013–2014 годах, когда «Гражданское достоинство» было оператором, распределяющим государственные гранты для НКО, фонд «Голос–Урал» дважды получал такие гранты.
В 2014 году Элла Памфилова, будучи уже Уполномоченным по правам человека, создала при себе Экспертный совет, и я был включен в его состав. В первом заседании этого совета она сама не участвовала, а второе она вела, и я оказался сидящим рядом с ней. Мы обсуждали подготовку ежегодного доклада Уполномоченного, в который по инициативе Памфиловой был включен довольно большой раздел, составленный из материалов правозащитных организаций.
Столь же поверхностным (или даже более поверхностным) было на тот момент мое знакомство еще с несколькими членами вновь сформированной ЦИК.
Самым давним было знакомство с Валерием Владимировичем Гальченко – в 1996 году, когда он был зам. председателя Московской областной Думы. Чуть ранее, в декабре 1995 года, Гальченко участвовал в выборах губернатора Московской области, вышел во второй тур, где проиграл действующему главе Анатолию Тяжлову. Итоги голосования во втором туре вызвали у него подозрения, и мой приятель Анатолий Трофимов, работавший одно время в аппарате Московской областной Думы, предложил ему провести их анализ. Анатолий привлек к этой работе меня, поскольку я тогда пытался наладить контакты с Александром Собяниным и Владиславом Суховольским. Мы сделали довольно большую часть работы, но потом то ли у Гальченко кончились деньги, то ли он потерял к этой работе интерес, но работа была остановлена. Некоторые ее итоги я позже опубликовал. Больше никаких контактов до 2016 года у меня с Гальченко не было. Когда я ему в 2016 году напомнил о той работе, у меня создалось ощущение, что он про это напрочь забыл.
Наиболее близкое знакомство было у меня с Майей Владимировной Гришиной. В январе–марте 2002 года мы с ней регулярно встречались в Госдуме на заседаниях рабочей группы, готовящей новую редакцию Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Иногда общались и в думском кафе в перерывах между заседаниями. Она тогда возглавляла отдел федерального законодательства в Правовом управлении ЦИК и фактически была главным автором всех избирательных законов. Я был включен в рабочую группу неформально, но активно участвовал в ее работе (см. мои заметки). Позже были еще контакты в связи с подготовкой законов о выборах Госдумы и Президента, но в течение последующих 12 лет контакты были крайне редкими.
Несколько раз я встречался с Евгением Ивановичем Колюшиным, но у меня сложилось впечатление, что он не испытывал ко мне симпатии.
С Николаем Владимировичем Левичевым я встречался лишь раз, в 2012 году, когда мы с ним и Сергеем Мироновым обсуждали возможность повторного внесения в Госдуму проекта Избирательного кодекса РФ, подготовленного под моим руководством. Впервые они его внесли в феврале 2012 года во время президентской кампании – тогда посредником между нами был депутат Валерий Зубов. Совет Думы вернул им законопроект из-за отсутствия заключения Правительства РФ. После того как такое заключение (отрицательное) было получено, мы встретились очно, но руководители «Справедливой России» сочли повторное внесение в той обстановке нецелесообразным.
С Борисом Сафаровичем Эбзеевым у меня был единственный разговор на конференции в Санкт-Петербурге в 2012 году, он тогда заинтересовался нашим проектом Избирательного кодекса.
С Валерием Александровичем Крюковым я лишь заочно контактировал в 2010 году, когда писал для «Журнала о выборах» реплику по поводу его статьи об «оптимальной пропорциональности».
С остальными 8 членами ЦИК у меня до 2016 года никаких контактов не было.
1.1.2. Первая реакция на назначение Памфиловой
Назначение Памфиловой в ЦИК было воспринято в основном положительно, Но были высказаны и полярные точки зрения. С одной стороны, Андрей Перцев писал: «Замена председателя означает разворот Центризбиркома: от вбросов, рисовок и фальсификаций – к строгости и прозрачности». С другой стороны, Антон Орех отозвался пессимистично: «У нас скоро выборы, а у выборов должен быть главный счетовод. А у счетовода должно быть новое лицо. Возможно даже женское. Но даже если это будет лицо Эллы Александровны Памфиловой, не питайте иллюзий относительно самого процесса. Я подозреваю, что будущие выборы будут даже вульгарнее предыдущих – и именно для этого им нужно иметь максимально приятное лицо».
Комментарии тех, кто хорошо знал работу ЦИК, были более сдержанными. В частности, я писал 4 марта 2016 года в посте, озаглавленном «Новый состав ЦИК внушает надежду»:
«И если Элла Памфилова станет председателем, в первую очередь следует ожидать существенного изменения отношения ЦИК к наблюдателям и наблюдательским организациям. В этом убеждает ее позиция в течение многих лет, в период ее пребывания в разных должностях… Конечно, надо понимать, что далеко не все в наших выборах зависит от ЦИК и тем более от ее председателя (в частности, избирательное законодательство безнадежно испорчено). И есть к тому же застарелые проблемы, которые вообще не решаются с наскока. Так что иллюзий быть не должно: будущие выборы не будут стопроцентно чистыми. Но все же есть надежда, что они будут чище предыдущих».
Андрей Бузин в тот же день также выражал надежду, но в более пессимистических тонах:
«Состав ЦИК будет определять лишь детали, но не главные особенности наших выборов… Памфилова, вероятно, наладит регулярный прием жалоб на нарушения. Может, будет устраивать встречи с правозащитниками. Но ЦИК, как ответственный за федеральные выборы орган, не пойдет поперек пожеланий своего основного куратора, хотя в общем-то, эти пожелания и есть нарушение принципа свободных выборов… Конечно, всегда остается надежда на перемены к лучшему. И гражданское общество будет пытаться довести до сведения тех назначенцев, которые представляются ему не совсем безнадежными, свое мнение о наших выборах и об их изъянах. Впитывание этих попыток есть одна из функций нового ЦИК РФ. Буферная функция, функция прослойки между гражданами и реальной властью».
Более подробно тогда же ситуацию охарактеризовал Александр Кынев:
«Руководство ЦИК переживет полное обновление и смену имиджа, что, вероятно, и является главной целью перемен. Предприняв за последнее время целый ряд мер, резко ужесточающих условия проведения выборов, власть теперь нуждается в “компенсации”, своеобразном политическом макияже на уже возведенной конструкции… Фактически новым членам ЦИК придется отвечать за последствия чужих решений. Одиозный имидж прежнего руководства ЦИК в сочетании с принятыми мерами были крайне опасны для репутации предстоящих выборов…
Что изменится теперь? Возможно, отношения комиссии и общества станут более открытыми и дружелюбными. Возможно, легче будет проходить регистрация кандидатов на федеральных выборах. Однако не стоит забывать, что ЦИК – это коллегиальный орган, где решения принимаются не председателем, а большинством голосов… Грубо говоря, в силах ЦИК закрыть глаза на те или иные безобразия или все же попытаться разрешить их за счет своего влияния и авторитета. Это возможно, когда где-то идут локальные выборы. Но когда речь о выборах про всей стране, отреагировать на все сигналы, даже при наличии такого желания, непросто».
В конце своей статьи Кынев отметил: «Создает ли данная ситуация имиджевые риски уже для нового руководства ЦИК? Несомненно. Поэтому если оно всерьез настроено на перемены, ему понадобятся союзники в обществе». Этот тезис мне показался очень важным, и я его потом повторял.
Самым же употребительным был другой тезис, также прозвучавший в статье Кынева: Памфилову назначили для смены имиджа. Вот пример из другого источника:
«Решение направить ее в комиссию с последующим избранием главой ЦИК можно назвать блестящим ходом Кремля. Репутация Центризбиркома за то время, что им руководил Чуров, изрядно потускнела… Переход Памфиловой в ЦИК решает задачу обеления репутации этого ведомства – приходит человек, который пользуется уважением даже самых ярых критиков власти, но при этом является “системным”».
Я, в принципе, тоже об этом говорил. Вот фрагменты из моего интервью татарстанскому телевидению «Эфир-24», опубликованного 14 марта 2016 года (которое, увы, в Интернете не сохранилось):
«Выбор Президента говорит о том, что Владимир Путин хочет, чтобы Центризбирком выглядел политически солидно и пользовался уважением общества… Новым назначенцам Путина будет трудно в ЦИКе, но надеюсь, они смогут справиться с работой… Они же не оппозиционеры, и никто из них не будет противостоять режиму. Это будут те люди, которые будут стараться в том, чтобы выборы в Думу были относительно чистыми. Хотя понятно, что чистыми на 100 процентов выборы-2016 не будут… Элла Памфилова это тот человек, который готов браться за трудную работу. Но думаю, что теперь у нее для этого есть достаточный уровень самостоятельности и отсутствие команд со стороны Администрации Президента. Потому что Памфилову уважают – людей, пользующихся авторитетом и у власти, и у оппозиции, в России очень мало… Все Памфилова изменить не может, но с моей точки зрения может изменить многое – в том, чтобы избирательные права граждан реально были защищены. Особенно нужно исправлять произвол на местах, и исправлять особенно жестко и настойчиво. ЦИК, конечно, орган коллегиальный, и тут все зависит не только от председателя, но и от всего состава комиссии. Но состав нынешнего ЦИКа гораздо лучше, чем предыдущий, и он может находить оптимальные решения для борьбы с региональным произволом. Элла Памфилова эти решения точно умеет находить… У Чурова тоже были встречи и взаимодействия, и встречи с политическими силами, но все это не воплощалось в конкретную политику. Главное здесь не количество встреч, а способность ЦИКа воспринимать аргументы партий и облегчать им в рамках закона процесс избирательной компании».
На вопрос «Наверное, федеральная власть начала помогать Памфиловой?» я ответил так:
«Я надеюсь, что она не будет мешать Элле Александровне. Во власти ведь есть разные силы, и понятно, что назначение Памфиловой это желание тех сил, которые хотят чтобы на выборах было почище, но в Кремле есть люди, которые хотят, чтобы все было управляемо, и они будут противостоять честным выборам – тут сомнений быть не должно».
Позднее (уже в 2020 году) я более четко выразил свои тогдашние представления о смысле назначения Памфиловой:
«Самой распространенной была версия, что Памфилову поставили, чтобы улучшить имидж выборов. Но мы всегда старались уточнить: Чуров тоже заботился об имидже, и сильно заботился, но это не помогло. Поскольку тут нужны были не пиар-акции, а реальные улучшения. Мне казалось, что, ставя Эллу Александровну на эту должность, в администрации понимали необходимость таких реальных улучшений и готовы были ей помогать».
Теперь мне видится так, что мы все ошибались в одном: цель назначения Памфиловой была другая. Ибо решение принимал Президент, и у него были свои соображения. Об этом мне как-то сказала сама Элла Александровна, позднее она это озвучила в своем интервью. По ее словам, Президент так объяснял ее назначение: она не принадлежит ни к каким группировкам. Для него именно это было первостепенным: чтобы ЦИК не стал участником борьбы придворных групп. Имидж выборов для него, видимо, не на первом месте.
И при таком подходе трудно было ожидать от президентской администрации поддержки тем мерам по оздоровлению выборов, которые ждала общественность и которые в принципе готова была продвигать Памфилова.
Мы этого тогда не знали. Но чувствовали, насколько непросто будет сделать что-либо в направлении реальной демократизации выборов, и это видно из приведенных выше цитат. И уже в день, когда Эллу Александровну на первом заседании нового ЦИК избрали председателем, Андрей Бузин сделал горький прогноз, оказавшийся к сожалению, точным: «Вытащить из этой пропасти выборы ЦИКу, назначенному, в общем-то, действующей властью, не под силу. А Элле Александровне, скорее посочувствовать можно: думаю, это лебединая песня ее демократическому имиджу».
Понимая все это, мы тем не менее пошли на взаимодействие с новым ЦИК и ее председателем, полагая, что нельзя упускать даже малейший шанс.
18 марта 2016 года Андрей Бузин предложил мне, Александру Кыневу, Григорию Мельконьянцу и Станиславу Рачинскому текст обращения к новому составу ЦИК. Я поддержал идею, но меня не устроила тональность предложенного текста. В частности, в переписке я отметил: «Оценочная часть нужна, но в более мягкой форме. Поставь себя на место Памфиловой, которая берется за геркулесову работу, а ей тут говорят, что все настолько плохо». Критически оценил текст и Рачинский. В результате 20 марта я предложил свой текст, который частично пересекался с текстом Андрея. Также я предложил присоединиться к нам Григорию Голосову, Дмитрию Орешкину и Илье Шаблинскому.
Мы вместе приняли решение, что обращение должно быть публичным. Далее текст коллективно дорабатывался еще в течение нескольких дней и 25 марта был направлен в «Новую газету». В тот же день оно за нашими 9 подписями появилось на сайте газеты.
Вот наиболее важные (с моей точки зрения) фрагменты этого обращения:
«Мы вынуждены констатировать, что институт российских выборов в настоящее время не соответствует своему предназначению, предусмотренному Конституцией РФ, – быть высшим выражением власти народа.
Мы считаем, что наши выборы имеют системные дефекты. Это обусловлено рядом причин, в том числе исторических. Однако, по нашему мнению, одним из главных факторов, препятствующих выполнению институтом выборов его конституционного предназначения, является неадекватно большая роль исполнительной власти в организации избирательного процесса. Администрация фактически оказывается организатором, игроком и судьей, и такое положение неизбежно приводит к искажению самой сущности выборов…
Мы понимаем, что процесс выздоровления российских выборов неизбежно займет длительное время. Также мы сознаем, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не имеет возможности быстро решить все застарелые проблемы. Тем не менее, у ЦИК России имеются правоприменительные рычаги для постепенного улучшения существующего положения…
Мы считаем наиболее важными следующие шаги нового состава ЦИК России:
1. Реорганизация Общественного научно-методического консультационного совета (ОНМКС) при ЦИК России – с тем, чтобы этот Совет стал реальным интеллектуальным центром, содействующим и во многом направляющим оздоровление института российских выборов.
2. Налаживание конструктивного взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися контролем за избирательным процессом.
3. Принятие инструкций и разъяснений по вопросам, недостаточно урегулированным избирательным законодательством в целях защиты избирательных прав граждан, недопущения ограничений политической конкуренции, злоупотребления административным ресурсом.
Полагаем также, что ЦИК России следует играть большую роль в разработке избирательного законодательства, как это было вплоть до 2005 года. Считаем, что после единого дня голосования 18 сентября 2016 года ЦИК России вместе с ОНКМС при взаимодействии с общественностью могли бы на основе анализа правоприменения предложить план кардинальных изменений законов о выборах и референдуме».
Официальной реакции на наше обращение не было. Тем не менее, диалог постепенно начал налаживаться. Немалую роль в этом сыграло участие Эллы Памфиловой в первом Форуме общественных наблюдателей (ФОН).
Сама идея Форума возникла у нас в конце 2015 года – с целью объединить усилия наблюдательских организаций («Голос», «Гражданин Наблюдатель», «СОНАР», «Выборы – Народный контроль», «Наблюдатели Петербурга», Ассоциация наблюдателей Татарстана и др.). После длительной подготовки мы наметили проведение Форума на 14–15 мая 2016 года в гостинице «Измайлово». И, когда Памфилова была назначена членом ЦИК, Григорий Мельконьянц пригласил ее на Форум.
Мы не очень верили в то, что она примет приглашение. Но она приняла и пришла. И это стало реальным началом диалога.
Я хорошо запомнил этот момент. Форум уже шел, прошло несколько выступлений. В какой-то момент мы с Ильей Шаблинским вышли из зала в коридор, чтобы обсудить предстоящее специальное заседание СПЧ, посвященное гражданскому наблюдению на выборах. И вдруг мы увидели, как по длинному гостиничному коридору в нашу сторону идет Элла Александровна – одна, без сопровождения (потом мы узнали, что сотрудник аппарата ЦИК Алексей Нестеров присутствовал на Форуме с самого начала). Я не удержался и прямо сказал ей, что для меня это приятная неожиданность.
Об ее участии в Форуме я кратко написал в своей заметке. Привожу соответствующий фрагмент:
«В первую очередь хочется отметить беспрецедентный характер этого факта. Насколько я помню, никто из предшественников Памфиловой не удостаивал вниманием подобные мероприятия общественников. Секретарь ЦИК Ольга Кирилловна Застрожная иногда приходила. Вешняков и тем более Чуров – нет.
Еще один характерный штрих. Как обычно ведет себя всякое начальство? Оно первым делом требует микрофон, делает установочное выступление и тут же уходит.
Элла Александровна приехала не к началу Форума, наверное, на то были причины. В это время выступала Инна Куртюкова от “Гражданина Наблюдателя”. Когда Инна закончила, ведущий Григорий Мельконьянц сразу предложил выступить Памфиловой. Но она отказалась, сказав, что хочет сначала послушать наши выступления. И только в конце утренней сессии согласилась выступить, а потом еще отвечала на разные вопросы, в том числе и довольно критические.
Попробую воспроизвести по записи некоторые ее высказывания. Абсолютную точность фраз не гарантирую, но за смысл ручаюсь.
“Наша программа-минимум – провести нормальные выборы в условиях действующего законодательства”.
“После выборов задача – серьезно их проанализировать и подготовить рекомендации по изменению законодательства”.
“У ЦИК широкие возможности. Есть много проблем, которые в компетенции ЦИК. Есть также немало проблем, которые не в компетенции ЦИК, но мы их тоже пытаемся решать”.
“Без опоры на наблюдателей и СМИ невозможно провести честные выборы”.
“Мы должны изменить посыл, который был раньше: вы не враги, мы – союзники”.
“Будем рекомендовать избирательным комиссиям в регионах взаимодействовать с наблюдателями”.
Конечно, это пока больше слова. Но само появление председателя ЦИК на Форуме общественных наблюдателей – это уже дело. Кстати, сотрудник аппарата ЦИК провел на Форуме весь день».
Когда Элла Александровна уходила, я подошел к ней и попросил принять нас с Шаблинским. Она согласилась, и мы с Ильей встретились с ней в ее кабинете 19 мая. Из того разговора в памяти остались два момента.
Когда я по какому-то поводу упомянул Игоря Борисова, она сказала: я знаю, что у вас с ним непростые отношения. Но я буду работать со всеми – и с вами, и с Борисовым и Бродом.
И еще запомнилась ее фраза: «Вы меня тоже критикуйте». Надо сказать, что ЦИК я критиковал и продолжал критиковать. Саму же Эллу Александровну я все равно публично старался не критиковать, понимая, насколько сложно ее положение.
21 апреля 2016 года я написал первое письмо Элле Памфиловой как председателю ЦИК. Оно касалось реорганизации Общественного научно-методического консультативного совета, и я его немного коснусь в соответствующем разделе.
В 2020–2021 годах я собрал вместе письма, которые послал Памфиловой за прошедшие четыре года. Всего получилось 126 писем. В эту подборку я не включал краткие письма, которые писал непосредственно в почтовом браузере, не сохраняя копию в вордовском файле, а также письма, которые посылал от имени ЭКГ (то есть тут только личные письма). Небольшое число писем адресовано одновременно Памфиловой и либо Алексею Нестерову, либо Максиму Лескову.
Интенсивность переписки сильно различается по годам: в 2016 году было всего 9 писем, в 2017 – 27, в 2018 – 28, в 2019 – 59, в 2020 – 3 (последнее письмо датировано 5 февраля 2020 года). Наиболее интенсивно я писал письма в июле 2019 года: за месяц послано 23 письма.
Эти письма я буду упоминать в соответствующих разделах данных записок.
