2.2. Работа над новым федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» в 2001 – 2002 годах
2.2.3. Поправки: статистический анализ
2.2.5. Результаты деятельности Рабочей группы
2.2.6. "Бездарно потерянные" полтора месяца
2.2.7. Заседания комитета по государственному строительству
2.2.8. Как ЦИК готовила материалы
2.2.9. Как я пытался исправить закон
2.2.12. Мои поправки: общий итог
2.2.13. Заключение, написанное в 2002 году
В 2002 году, когда работа над новым Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» была завершена, я подробно изложил историю работы над этим законом на своем сайте. Материал я назвал «Как я участвовал в работе над Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Здесь я решил воспроизвести большую часть этого материала, немного его подредактировав: не вижу смысла писать о том же другими словами.
Во введении я писал: «Для чего я пишу эти заметки? Только ли для того, чтобы отметить и подчеркнуть свою роль в разработке нового избирательного законодательства? Признаюсь честно, и для этого тоже. Поскольку мой вклад (а он все же немалый) нигде официально не зафиксирован. Формально я не был ни автором поправок, ни членом Рабочей группы. Моя фамилия обычно не произносилась, она не упомянута, по-видимому, ни в одном протоколе. Когда обо мне говорили в третьем лице, то чаще всего упоминали безликое "эксперт" (точнее, во множественном числе – "эксперты", так получалось солиднее). Но все же не это главное. Мне показалось важным попытаться зафиксировать, как протекает у нас законотворческий процесс. И, в частности, как рождается новое избирательное законодательство».
Как и у многих участников избирательных процессов 1999–2000 годов, у меня накопилась масса претензий к избирательному законодательству. И в первую очередь – к «рамочному» закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В апреле–мае 2000 года я подготовил 16-страничную записку с замечаниями к этому закону (более 150 замечаний). Эта записка была передана в МГИК Валентину Горбунову, с ней я также знакомил многих коллег (в т.ч. Виктора Шейниса). 3–4 июня 2000 года я участвовал в конференции по второму этапу проекта «Информатика для демократии – 2000+» (см. раздел 1), проходившей в подмосковном Голицыно. На этой конференции я также выступал с критическими замечаниями в адрес избирательного законодательства. В тот момент была надежда, что Фонд ИНДЕМ организует работу по подготовке альтернативного проекта «рамочного» закона. Однако этим надеждам не суждено было сбыться.
В начале июля 2001 года на сайте ИНДЕМа появился проект Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Как впоследствии выяснилось, это был еще не окончательный вариант проекта; два месяца спустя президент внес в Думу проект, отличающийся от того, который был размещен на сайте ИНДЕМа. Однако отличий было немного, хотя некоторые отличия были принципиальные.
Знакомство с проектом показало, что большинство моих замечаний осталось без внимания. Лишь небольшая часть моих замечаний оказалась реализованной (у меня нет никаких оснований считать, что повлияла именно моя записка): исключение избирателя из списка при выдаче ему открепительного удостоверения; возможность образования ТИК для руководства зарубежными участковыми комиссиями; запрет для прокуроров быть членами избирательных комиссий; присутствие наблюдателей при проведении досрочного голосования; исчерпывающий перечень оснований для отказа в регистрации; исключение деятельности, способствовавшей повышению явки, из определения предвыборной агитации; классификация СМИ; неувеличение объема бесплатного эфира и печатной площади при совмещении выборов; возможность несовпадения контрольных соотношений и некоторые другие.
После ознакомления с проектом я начал готовить новый список замечаний. Однако, дойдя до выдвижения кандидатов, я понял, что надо действовать по-другому. Мне хотелось инициировать обсуждение не закона вообще, а множества конкретных проблем. Поэтому я предложил Фонду ИНДЕМ, на сайте которого уже началось обсуждение законопроекта, открыть «форум». Мое предложение было поддержано, и в конце августа "форум" на сайте ИНДЕМа был открыт. А я начал посылать на этот «форум» короткие тексты, содержащие замечания по конкретным статьям (или проблемам) законопроекта. Первые 4 моих текста появились там 30 августа. Всего до 20 сентября я разместил на «форуме» 14 своих оригинальных выступлений, дойдя до проблем агитации.
Одновременно мой коллега Андрей Бузин подготовил и разместил на сайте ИНДЕМа в начале сентября статью, в которой он резко критиковал проект по концептуальным вопросам и предлагал подготовить альтернативный проект. Для затравки дискуссии я поместил с согласия Бузина на «форуме» два фрагмента из его статьи и свои ответы на эти фрагменты.
К сожалению, больше никто ничего на «форуме» не разместил, хотя я 6 сентября разослал в десяток адресов электронное письмо с предложением посылать на «форум» свои отклики и замечания. В результате я охладел к «форуму» и не стал продолжать серию своих выступлений.
25 сентября 2001 года я получил от Виктора Шейниса электронное письмо, в котором он предлагал мне и Бузину подготовить поправки к законопроекту и обещал те поправки, с которыми он будет согласен, внести через депутатов от «Яблока». 3 октября Шейнис организовал в Думе совещание, в котором участвовал также депутат от «Яблока» Александр Шишлов, Владислав Луценко (бывший помощник Шейниса и соавтор многих его публикаций, а в то время сотрудник правового управления ЦИК), представители Института развития избирательных систем и мы с Бузиным. Большинство участников совещания высказали негативное отношение к проекту. Но, исходя из прогноза, что проект в первом чтении будет все равно принят, было решено начать немедленно работу над поправками.
В тот же день я написал электронное письмо депутату от СПС Борису Надеждину о своем желании сотрудничать с ним в подготовке поправок. На следующий день я получил ответ, в котором Надеждин сообщал, что мои поправки ему интересны и ко второму чтению можно прислать «сколь угодно поправок, структурированных в стандартную таблицу».
Однако приступить к работе над поправками мне удалось лишь в конце октября: я был сильно занят в связи с выборами в Госдуму по Чертановскому округу (см. подраздел 3.5) и формированием окружных комиссий по выборам в Мосгордуму (см. подраздел 4.3.2).
20 октября я послал Надеждину и «яблочникам» свои предложения, которые включали 10 наиболее принципиальных замечаний, 47 поправок, которые я готов был написать, а также некоторые дискуссионные вопросы. Шейнис ответил, что готов без дополнительного обсуждения поддержать 29 предложенных поправок, а по остальным нужен дополнительный разговор.
29 октября я послал Надеждину и «яблочникам» первую серию своих поправок – 14 поправок. Всего было послано 13 серий, последняя порция – 26 ноября. Кроме того, редакция трех поправок была мною изменена в процессе работы над другими поправками, и я посылал также исправленные варианты.
В начале ноября председатель МГИК Валентин Горбунов попросил меня передать ему подготовленные мной поправки. 9 ноября я передал ему свои поправки – в тот момент их было 118. Позже Горбунов подготовил большую серию поправок (191 поправка), в которую включил и 69 моих поправок (некоторые в переработанном виде). В свою очередь я при дальнейшей работе над поправками учел некоторые идеи Горбунова, которые он высказал в беседе со мной.
22 ноября я получил от Леонида Кириченко таблицу его поправок. Некоторые из них я использовал при подготовке последней серии поправок.
Всего у меня получилось 206 поправок. Эти поправки относились ко всем главам закона (кроме главы по финансированию).
«Яблоко» четырежды (14, 19, 26 ноября и 5 декабря) проводило совещания по поправкам, на которых обсуждались поправки, подготовленные экспертами фракции, мной и Бузиным. В этих совещаниях помимо Шейниса, Бузина и меня участвовали депутаты Шишлов и Сергей Попов, руководитель аппарата фракции Валерий Горячев, эксперты фракции Виолетта Максимова и Павел Салин. В ходе обсуждения часть моих поправок была отвергнута, некоторые переработаны.
Депутаты–«яблочники» вносили поправки несколькими порциями. Первая большая группа поправок была внесена Сергеем Митрохиным, Поповым и Шишловым 30 ноября (в последний день, когда официально можно было вносить поправки). В этой группе было 52 поправки, из них 9 моих. Вторая большая группа поправок была внесена этими же тремя депутатами 25 декабря, т.е. значительно позже срока подачи поправок. В этой группе было 150 поправок, из них 115 моих.
Что касается Надеждина, то 26 ноября я передал ему вновь все свои поправки, отсортированные по статьям проекта. 30 ноября он сообщил мне, что внес их все в неизменном виде. Однако впоследствии я обнаружил в таблицах лишь 85 своих поправок, внесенных Надеждиным. Надеждин объяснил это следующим образом. Сотрудники ЦИК попросили его внести большую группу подготовленных ими поправок от своего имени, что он и сделал. После этого обнаружилось, что многие поправки, внесенные Надеждиным, противоречат друг другу (т.е. мои поправки противоречат поправкам ЦИК). И Надеждин разрешил сотрудникам ЦИКа «убрать лишние». При этом сам он формально никакие поправки не отзывал.
Поправки, подготовленные Горбуновым, были официально внесены депутатом из фракции «ОВР» Валерием Гребенниковым (позже эти поправки были «переписаны» на депутата из той же фракции Георгия Бооса). Однако, во-первых, эти поправки оказались в дополнительной (шестой) таблице, т.е. таблице поправок, поданных после срока, хотя Горбунов говорил мне, что поправки поданы вовремя. Во-вторых, в этой таблице оказались лишь 127 поправок Гребенникова (из них 34 мои).
Некоторые мои поправки оказались внесены дважды, а некоторые – трижды. В то же время часть поправок не внесли ни Надеждин, ни «яблочники», ни Гребенников. Восемь из этих поправок (или аналогичных поправок) внесли другие субъекты законодательной инициативы (очевидно, подготовив их независимо от меня). Однако 26 моих поправок не были внесены никем. А среди них были и достаточно важные.
2.2.3. Поправки: статистический анализ
Работу по составлению таблиц поправок проделали, очевидно, сотрудники ЦИК (по-видимому, Майя Гришина и Владислав Луценко). Всего получились 6 таблиц. Первые 4 таблицы были составлены в декабре и содержали поправки, сгруппированные по главам: первая – главы 1–3, вторая – глава 4 (избирательные комиссии), третья – главы 5–7, четвертая – главы 8–11. Пятая таблица – поправки, внесенные депутатами от «Яблока» Митрохиным, Поповым и Шишловым 25 декабря. Шестая таблица – остальные поправки, внесенные позже срока (в нее попали и поправки Гребенникова, хотя Горбунов утверждал, что они были внесены вовремя).
Общее число поправок определить трудно. В кулуарах говорили о четырех и даже 12 тысячах поправок. На пленарном заседании Александр Салий назвал число – более трех тысяч. Однако и это число завышено.
Дело в том, что при составлении таблиц получилось так, что не каждый ряд таблицы содержал поправку. Нумерация рядов в таблицах 1–4 и 6 была сквозная, последний ряд имел номер 2757. Таблица 5 содержала 150 поправок. Таким образом, всего в шести таблицах содержалось 2907 рядов. Нужно еще учесть, что многие поправки дублировались (не только мои поправки, но, например, поправки депутата Олега Шеина дублировались поправками Государственной Думы Астраханской области), некоторые поправки (например, ряд поправок Александра Салия) содержали лишь перенумерацию статей и пунктов, ряд поправок был подан лицами, не обладающими правом законодательной инициативы (губернаторы, уполномоченный по правам человека, комиссия законодательного собрания), во многих «поправках», присланных законодательными органами субъектов РФ, были лишь замечания, но не было текста самой поправки.
Более точную картину дают, по-видимому, таблицы, подготовленные ко второму чтению. Таблица № 1 (принятые поправки) содержала 1186 поправок, таблица № 2 (отклоненные поправки) содержала 1071 поправку, таблица № 3 (решение Комитета не принято) содержала 2 поправки, дополнительная таблица № 1а содержала 5 поправок, дополнительная таблица № 2а содержала 9 поправок. Итого 2273 поправки.
Разумеется, часть поправок в процессе работы была снята авторами. Однако, снимали свои поправки в основном члены рабочей группы Салий, Надеждин и сотрудники ЦИК. В то же время в ходе работы появлялись новые поправки (подготовленные в основном сотрудниками ЦИК). Так что общее количество поправок можно оценивать в пределах 2,5 тысяч.
Большая часть «яблочных» поправок была внесена тройкой – Митрохин, Попов и Шишлов. В два приема они внесли 202 поправки (из них 124 моих). Кроме того, Митрохин внес один еще 4 т.н. «радикальные» поправки, а Попов – еще 15 поправок. Небольшое число поправок внесли также депутаты от «Яблока» Игорь Артемьев и Михаил Емельянов.
В СПС главную роль во внесении поправок играл Борис Надеждин. Он внес 236 поправок (из них 85 моих и некоторая часть – трудно сказать какая – подготовленные ЦИКом). Группа молодых депутатов, перешедших в СПС из «Единства» (Александр Баранников, Андрей Вульф, Владимир Коптев-Дворников и Владимир Семенов) внесла 29 поправок. Сергей Ковалев внес 130 поправок, часть из них самостоятельно, а большую часть – в соавторстве с депутатами из других фракций – Виктором Зоркальцевым (КПРФ), Гаджи Махачевым («Народный депутат») и Александром Чуевым («Единство»). Вышедший из фракции СПС Виктор Похмелкин внес 128 поправок. Таким образом, общий вклад «правых» составил более 500 поправок.
Еще более значительный вклад принадлежит коммунистам и «агропромышленникам». Рекордсменом является Александр Салий – 286 поправок. За ним следует пара Надежда Корнеева и Александр Швецов, которая внесла 142 поправки. Александр Шульга внес 62 поправки. Большая группа коммунистов во главе с Сергеем Афанасьевым внесла еще 49 поправок. Александр Кравец внес 32 поправки.
Из фракции «ОВР» подавляющее большинство поправок (127) внес Валерий Гребенников (эти поправки были подготовлены председателем МГИК Валентином Горбуновым; позже они были «переписаны» с Гребенникова на Георгия Бооса). Шесть поправок внес Валерий Крюков. Три поправки по «женскому» вопросу внесла Екатерина Лахова (одну самостоятельно, одну в соавторстве с еще двумя депутатами от «ОВР» и одну в соавторстве с пятью депутатами от «ОВР», включая Вячеслава Володина).
В группе «Регионы России» наибольшую активность проявил Олег Шеин, внесший 105 поправок. 14 поправок внес Борис Резник. По 12 поправок внесли Сергей Чикулаев и группа из двух депутатов из «Регионов России» (Виктор Алкснис и Анатолий Грешневиков) и одного «агрокоммуниста» (Владимир Пашуто).
Наименее активными оказались фракции ЛДПР, «Единство» и группа «Народный депутат». От ЛДПР поступили только четыре поправки – их внес руководитель фракции Игорь Лебедев. Если не считать Чуева и Махачева, подавших почти сотню поправок в соавторстве с Ковалевым и Зоркальцевым, то наибольшую активность в пропрезидентских фракции и группе проявили Игорь Лисиненко и Олег Ковалев (оба из «Единства»). Первый внес 17 поправок (из них 12 – к главе 1), второй – 56 поправок. Из группы «Народный депутат» поправки подали лишь Сергей Шишкарев (6 поправок), Александр Белоусов (2 поправки) и Николай Овчинников (2 поправки в соавторстве с депутатом от «Единства» Олегом Уткиным).
Из членов Совета Федерации небольшое число поправок внесли Павел Сажинов, Сергей Васильев и Аслан Джаримов. Значительное количество поправок было внесено законодательными органами 32 субъектов РФ.
Но были в таблицах еще поправки, помеченные «ОФЗ» (по-видимому, отдел федерального законодательства) или «***». Под этими именами скрывались сотрудники ЦИК (Майя Гришина, Владислав Луценко, возможно и др.). Таких поправок я насчитал 381. Впоследствии некоторая часть этих поправок была снята, а другая (большая) часть (иногда в подредактированном виде) была приписана некоторым депутатам (Надеждину, Салию или Уткину).
С учетом того, что часть подготовленных ЦИКом поправок была изначально внесена Надеждиным, следует признать, что сам ЦИК был вынужден сильно исправлять подготовленный им же законопроект. Это свидетельствует о том, насколько недоработанным был проект, подготовленный ЦИКом и внесенный Президентом в Думу.
На одном из совещаний (см. подраздел 2.2.2) я спросил у «яблочных» депутатов, можно ли мне будет участвовать в работе Рабочей группы. Мне ответили, что это, в принципе, возможно, и что они постараются это организовать. Аналогичный вопрос я задал по электронной почте Борису Надеждину. Однако Надеждин ответил: «Войти Вам в ЭТУ группу нереально. А вот участвовать в анализе поправок можно – через меня».
Тем не менее в конце января Виолетта Максимова сообщила мне, что депутат от «Яблока» Сергей Митрохин договорился с руководителем Рабочей группы Александром Салием о моем участии в ее работе. И с этого момента я начал участвовать в ее заседаниях и не пропустил ни одного.
Кто официально был включен в состав Рабочей группы, я точно не знаю. Знаю только, что три депутата и два представителя ЦИК. На заседаниях из депутатов обычно присутствовали руководитель группы Салий (избран от КПРФ, входил в состав Агропромышленной группы) и депутат от КПРФ Сергей Афанасьев. Реже появлялся член ЦИК с правом совещательного голоса Вадим Соловьев. Еще реже присутствовал Надеждин. В одном заседании участвовал Валерий Гребенников (тогда он еще не был председателем Комитета), на одном заседании короткое время был Александр Шишлов.
Таким образом, в Рабочей группе участвовали в основном представители КПРФ и СПС. Парадокс в том, что в отношении избирательного законодательства позиции этих двух фракций (а также «Яблока») оказывались ближе друг к другу, чем к позиции центристских фракций. Поэтому многие решения Рабочей группы были впоследствии ревизованы с участием центристского большинства (см. подраздел 2.2.7).
От ЦИК участвовали трое: секретарь ЦИК Ольга Застрожная, зав. отделом Майя Гришина и Владислав Луценко (бывший помощник Виктора Шейниса). Гришина участвовала во всех заседаниях, кроме одного, Застрожная и Луценко пропускали заседания чаще.
На всех заседаниях также присутствовал сотрудник аппарата Комитета по государственному строительству Станислав Шелемин. В обсуждении поправок он практически не участвовал, а фиксировал достигнутые договоренности.
Из «посторонних» помимо меня иногда появлялись еще двое: председатель МГИК Валентин Горбунов и Олег Каюнов (член ЦИК с правом совещательного голоса от «Яблока», бывший сотрудник аппарата Комитета, а в то время помощник депутата Павла Медведева, один из активных сподвижников Шейниса в разработке избирательного законодательства). Горбунов начал участвовать в заседаниях Рабочей группы одновременно со мной, участвовал в нескольких заседаниях подряд, а потом перестал приходить.
В общем, количество участвовавших в заседаниях постоянно менялось. В начале нередки были заседания, в которых участвовало 10 человек. А в конце было заседание, на котором присутствовали только Салий, Гришина, я и Шелемин.
До моего появления, насколько мне известно, состоялись лишь два заседания, на которых были обсуждены поправки из таблицы № 1 – до статьи об образовании избирательных округов.
Я участвовал на первом этапе в 14 заседаниях (29, 30, 31 января, 1, 4, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 15, 18 и 19 февраля). Как видно, в течении трех недель мы заседали почти каждый день. Большая часть заседаний длилась целый день: с 10 до 18 с часовым перерывом на обед. Некоторые заседания длились полдня.
Поправки рассматривались в том порядке, в каком они были помещены в таблицы (см. подраздел 2.2.3). Когда была закончена таблица № 1 (статьи с 1 по 19), были обсуждены поправки к тем же статьям в дополнительных таблицах № 5 и 6. В дальнейшем поправки обсуждались по статьям: закончив статью в одной из основных таблиц (№ 1–4), переходили к поправкам к этой же статье в дополнительных таблицах № 5 и 6.
Характер обсуждения во многом зависел от того, присутствовал ли Надеждин. Он обычно выслушивал аргументы сторон и подводил итог спору, предлагая компромиссный вариант или четко становясь на чью-либо сторону. Его мнение в большинстве случаев было решающим.
В отсутствие Надеждина споры зачастую принимали затяжной характер. Разногласия между Салием и ЦИКом становились практически неразрешимыми, особенно если присутствовала Застрожная. Бурными были также споры между Застрожной и Горбуновым.
В результате по ряду вопросов решение принять не удалось, и они были отложены. Таких вопросов было около двух десятков. А по некоторым вопросам, по которым решение было принято, представители ЦИКа впоследствии утверждали, что оно окончательно принято не было (например, по структуре главы 4).
По многим поправкам приходилось принимать решение об их принятии в другой редакции. На заседании лишь обговаривался общий характер исправлений, а окончательная редакция поправки как-то сама собой возлагалась на Гришину.
После того, как Рабочая группа прошла все поправки, было решено, что сотрудники ЦИК подготовят получившийся текст законопроекта и таблицы принятых и отклоненных поправок, после чего необходимо будет еще раз пройти по тексту закона, а также вернуться к отложенным вопросам. Но это в полном объеме сделано не было (см. подраздел 2.2.6).
2.2.5. Результаты деятельности Рабочей группы
В результате деятельности Рабочей группы получился проект, сильно отличавшийся от принятого в первом чтении – сильнее, чем проект, принятый в первом чтении отличался от действовавшего закона.
Радикальные изменения коснулись не только содержания, но и формы. В первом чтении был принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Получилась неудобная структура «закона в законе», осложненная тем, что как во внешнем, так и во внутреннем законе имелись переходные положения. От такой формы решили отказаться – и в результате была подготовлена уже не новая редакция старого закона, а формально новый закон со старым названием.
Александр Салий настоял на том, чтобы все, что касалось референдума, было перенесено в отдельную главу, а из остальных глав слово «референдум» было изъято. Он также добился изменения структуры главы 4 (избирательные комиссии): каждому типу комиссий следовало посвятить отдельную статью.
Что касается содержания, то о масштабе изменений можно судить по следующим цифрам. Из 35 наиболее существенных новелл законопроекта, принятого в первом чтении (при отборе наиболее существенных новелл я ориентировался на статью Александра Вешнякова в № 3 «Журнала о выборах» и на его выступление при рассмотрении проекта в первом чтении) была поддержана или усилена 21 новелла, ослаблены 4 и отвергнуты 10 новелл. В то же время дополнительно были внесены 17 существенных новелл, не предусмотренных ЦИКом.
Отвергнута была значительная часть предложений ЦИКа по «вертикализации» системы избирательных комиссий (обязательное включение в комиссии субъектов РФ и муниципальных образований представителей вышестоящих комиссий, назначение или представление председателей комиссий «сверху»), голосование по почте и по доверенности, возможность сбора подписей в специально отведенных местах, возможность сбора нотариально заверенных подписей, запрет призывов к неучастию в выборах, ограничения круга лиц и организаций, имеющих право оказывать консультационные и информационные услуги, и др. Фактически отвергнуто было и предложение ЦИКа по существенному сокращению протокола об итогах голосования: сократить решили лишь строки, связанные с недействительными бюллетенями.
Был достигнут компромисс по вопросу о пороге явки. ЦИК предлагала установить для любых выборов в качестве минимального 25%-ный порог с правом его увеличения. Рабочая группа по предложению Бориса Надеждина решила снизить «рамочный» порог явки до 20% без права его повышения региональными законами, отменить порог на повторных и дополнительных выборах любого уровня и разрешить региональным законодателям отменять его для выборов депутатов представительных органов местного самоуправления.
ЦИК предлагала сократить максимальную продолжительность избирательной кампании (точнее, периода от назначения выборов до дня голосования) до 100 дней. Рабочая группа поддержала идею, предложенную (через «яблочников») автором этих строк, чтобы максимальная и минимальная продолжительность избирательной кампании была установлена разная для разных уровней выборов. Для федеральных выборов максимальная продолжительность была увеличена до 120 дней, для региональных этот срок остался на уровне 100 дней, а для местных был уменьшен до 80 дней.
В проекте, принятом в первом чтении, решение вопроса о проведении региональных выборов по смешанной системе предлагалось отдать на усмотрение региональных же законодателей. По требованию фракций КПРФ, СПС и «Яблока» этой норме был придан императивный характер.
Наиболее важной группой новелл, принятых по инициативе депутатов, оказались поправки, связанные с уменьшением возможностей для отказа в регистрации и отмены регистрации. Перечень оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации был сокращен: изъяты из этих перечней, во-первых, нарушения порядка агитации (кроме нарушений п. 2 ст. 29 Конституции РФ), во-вторых, недостоверность сведений о доходах и имуществе. Кроме того, перечень оснований для отмены регистрации стал исчерпывающим. Еще более радикальные изменения коснулись порядка отмены регистрации. Рабочая группа решила предоставить такое право только суду. Круг лиц, которые могут обращаться в суд с таким заявлением, был ограничен избирательными комиссиями и кандидатами. Было также решено ограничить срок подачи заявлений об отмене регистрации 8 днями до дня голосования.
По инициативе председателя МГИК Валентина Горбунова было решено разрешить начинать предвыборную агитацию не после регистрации, а после выдвижения кандидата. По инициативе депутата Виктора Похмелкина избиратели были исключены из числа субъектов выдвижения кандидата (осталось лишь самовыдвижение и выдвижение избирательными объединениями или блоками). По инициативе депутата Сергея Митрохина была принята норма, обязывающая проводить выборы губернаторов по двухтуровой системе.
В ходе спора по поводу права ЦИК делегировать своих представителей в комиссии субъектов РФ секретарь ЦИК Ольга Застрожная аргументировала свою позицию стремлением сделать комиссии субъектов независимыми от губернаторов. В этот момент мне удалось обратить внимание членов Рабочей группы на то, что более эффективен другой способ: формировать данные комиссии только представительными органами власти. Это предложение было горячо поддержано Надеждиным, а Застрожная не смогла найти аргументы против. В результате Рабочая группа поддержала поправки, предложенные «яблочником» Игорем Артемьевым (эта же идея содержалась и в поправке, преложенной тройкой Митрохин–Попов–Шишлов, но у них она оказалась в связке с другой, не поддержанной идеей).
Ряд серьезных поправок, предложенных депутатами и принятых Рабочей группой, касались усиления контроля за подсчетом голосов: подсчет бюллетеней путем перекладывания, регламентация порядка подведения итогов голосования в комиссиях выше участковых, назначение повторного пересчета при выявлении нарушений порядка составления протокола, публикация в Интернете итогов голосования по каждому избирательному участку.
2.2.6. «Бездарно потерянные» полтора месяца
15 апреля, беседуя с корреспондентом «Независимой газеты» Анной Закатновой, Александр Вешняков заявил, что «полтора месяца бездарно потеряны». Это заявление не могло не вызвать у меня удивление и возмущение.
Что же происходило в течение полутора, точнее двух месяцев – с момента, когда Рабочая группа закончила по первому кругу обсуждать поправки (19 февраля), до заседания Комитета по государственному строительству, утвердившего таблицы принятых и отклоненных поправок (15 апреля)? Были ли эти полтора или два месяца «бездарно потеряны»? И если потеряны, то для кого, или для чего? Кто виноват в задержке с принятием закона? Давайте попробуем проследить за ходом событий.
Итак, 19 февраля Рабочая группа закончила рассматривать поправки. Впереди была большая работа – необходимо было подредактировать большое число поправок, внести все поправки в текст законопроекта, разделить таблицы на принятые и отклоненные и для каждой поправки написать мотивировку принятия или отклонения. И вся эта работа легла на зав. отделом ЦИК Майю Гришину. Не знаю, торопил ли Гришину Вешняков. Во всяком случае полный новый текст появился лишь 11 марта.
Первоначально предполагалось, что Рабочая группа соберется через неделю, т.е. 26 февраля. Потом Александр Салий решил, что в последнюю неделю месяца нельзя будет собрать депутатов: они работают в округах. Рабочая группа собралась 4 марта. К этому времени был подготовлен текст только первых трех глав. Эти главы и были обсуждены на заседании. Текст четвертой главы появился только на заседании, и его не стали обсуждать, т.к. не были к этому готовы.
6 марта попытались обсудить четвертую главу (избирательные комиссии). Но оказалось, что не устранены разногласия по структуре этой главы. ЦИК не стала выполнять решение Рабочей группы о выделении для каждого типа комиссий отдельной статьи. Оказалось, что Салий со своими помощниками подготовил другой текст законопроекта, который в некоторых частях (в частности, в главе 4) кардинально отличался от текста, подготовленного ЦИКом. Ольга Застрожная утверждала, что они изначально не согласились с изменением структуры главы. Ситуация осложнялась тем, что, помимо разногласий по структуре, у Застрожной и Салия были существенные разногласия и по содержанию: Салий настаивал на том, чтобы подробно прописать в этом законе полномочий всех комиссий, а Застрожная утверждала, что это не целесообразно и даже опасно – в такой спешке можно допустить серьезные ошибки. Когда ЦИК подготовила текст следующих глав (5–7), выяснилось, что и в них у Салия с ЦИКом масса разночтений. Назревал скандал.
Тем не менее все время шла речь о том, что надо торопиться: 14 марта закон должен рассматриваться Комитетом по государственному строительству, а 20 марта вынесен на пленарное заседание. 12 марта на заседание Рабочей группы пришел Борис Надеждин. Оценив ситуацию, он предложил изменить порядок работы. Салий и Гришина должны были сесть вместе и выявить все разногласия. Надеждин особенно подчеркнул, что просит их не пытаться эти разногласия преодолевать, а только выявить – чтобы их можно было обсудить дальше на Рабочей группе. Затем Надеждин предложил рассмотреть на Рабочей группе отложенные вопросы в конце марта, когда не будет пленарных заседаний. И выносить закон на Комитет только в начале апреля. С ним согласились. Но дальше все пошло совсем не так. Салий и Гришина, действительно, день за днем сидели вместе и обсуждали тексты. Но Рабочая группа больше не собиралась.
21 марта на заседание Комитета были вынесены 20 наиболее принципиальных вопросов – некоторые отложенные вопросы, а также вопросы, по которым либо ЦИК, либо Салий не были согласны с решением Рабочей группы. Комитет по ряду принципиальных вопросов отменил решения Рабочей группы (см. подраздел 2.2.7), и это потребовало существенной переделки текста. И вновь Надеждин говорил о необходимости продолжить работу Рабочей группы. И вновь с ним никто не спорил. А Рабочую группу тем не менее не собирали.
Следующий раз закон был вынесен на заседание Комитета 11 апреля. К этому времени ЦИК успела подготовить и таблицы поправок. Но до них на этом заседании дойти не успели: вновь обсуждали разногласия – некоторые повторно. Наконец, 15 апреля на рассмотрение Комитета были вынесены таблицы поправок. И рассмотрены – более двух тысяч поправок в течение трех часов. Именно после этого заседания Вешняков высказал цитированную в начале этой заметки мысль о «бездарно потерянных полутора месяцах».
Итак, попробуем ответить на поставленные в начале заметки вопросы. Во-первых, очевидно, что значительная часть времени ушла на подготовку текстов и таблиц. Может быть, на это ушло бы меньше времени, если бы председатель ЦИК не заставлял своих сотрудников заниматься ревизией достигнутых на Рабочей группе договоренностей (см. подраздел 2.2.8). Во-вторых, именно несогласие ЦИК с решениями Рабочей группы привело к длительным спорам на заседаниях Комитета и к последующей переделке текста и таблиц. В-третьих, работа была бы более эффективной, если бы ЦИК и Салий выполнили рекомендации Надеждина.
2.2.7. Заседания Комитета по государственному строительству
Комитет по государственному строительству посвятил подготовке законопроекта ко второму чтению пять своих заседаний. Комитет состоял из 13 депутатов: двое из фракции КПРФ (Сергей Афанасьев и Анатолий Лукьянов), двое из фракции «ОВР» (Валерий Гребенников и Анатолий Тяжлов), двое из фракции СПС (Гасан Мирзоев и Борис Надеждин), двое из группы «Регионы России» (Александр Винидиктов и Николай Шаклеин), один из фракции «Единство» (Олег Уткин), один из фракции «Яблоко» (Сергей Попов), один из Агропромышленной группы (Александр Салий), один из группы «Народный депутат» (Николай Овчинников), один депутат, не входящий в объединения (Александр Невзоров).
На тех заседаниях, где я присутствовал, всех 13 депутатов не было. В частности, ни разу я не видел там Невзорова и Тяжлова. Однако депутаты часто оставляли доверенности на голосование друг другу, причем далеко не всегда представителю той же или хотя бы родственной фракции. Так, после того, как Гребенников стал председателем Комитета, он получил от Невзорова доверенность на год.
Первое заседание состоялось 21 марта. На него Салий и ЦИК вынесли 20 наиболее принципиальных вопросов, по которым им не удалось достигнуть договоренности. Из них 14 вопросов, по которым ЦИК не согласился с решением Рабочей группы, два вопроса, по которым Салий не согласился с решением Рабочей группы, два вопроса, которые были отложены, и два вопроса, связанные с изменением структуры закона или его главы.
Обсуждение было длительным и бурным. Александр Вешняков вел себя излишне агрессивно и некорректно. В результате дебатов из 14 вопросов, по которым ЦИК был не согласен с решением Рабочей группы, Комитет поддержал ЦИК по 9, согласился с решением Рабочей группы по двум вопросам, еще по двум были достигнуты компромиссы, а один вопрос был отложен.
В частности, Комитет поддержал предложение ЦИК вернутся к принятым в первом чтении нормам, обязывающим включать в состав комиссий субъектов РФ и муниципальных образований назначенцев вышестоящих комиссий и предусматривающих избрание председателей этих комиссий по представлению «сверху». Единственная уступка со стороны Вешнякова состояла в том, что он отказался от прямого назначения председателя комиссии субъекта РФ в том случае, если комиссия отвергнет две предложенные ЦИКом кандидатуры. В то же время Комитет шестью голосами против четырех поддержал решение Рабочей группы о том, что комиссия субъекта РФ должна формироваться только представительным органом власти субъекта, в то время как Вешняков настаивал на возврате нормы о паритетном формировании этой комиссии представительным и исполнительным органом власти субъекта.
По настоянию Вешнякова Комитет не поддержал решение Рабочей группы о предоставлении права выдвигать кандидатов без сбора подписей и залога не только партиям, прошедшим в Госдуму, но и партиям, получившим более 3% голосов избирателей. К сожалению, при обсуждении этого вопроса отсутствовал инициатор данной поправки Надеждин. Однако хотелось бы отметить следующее. Данный вопрос – чисто политический. И Вешняков, вмешавшийся в его решение, явно превысил здесь свои функции.
Также Вешнякову удалось продавить возврат нормы о возможности голосования по почте, причем в таком варианте, который позволял ЦИКу определять все вопросы, связанные с порядком голосования.
Рабочая группа приняла поправку «яблочников», позволявшую создавать избирательные фонды региональным отделениям партий, а также создавать фонды для финансирования общих мероприятий кандидатов по одномандатным округам, выдвинутым одной партией или блоком. ЦИК предлагал эту поправку отклонить. Попов (не без моей подсказки) на заседании настаивал на сохранении последней части поправки, позволяющей создавать общий фонд для кандидатов–одномандатников. Комитет решил сохранить эту часть, но потребовал от Попова изменить ее редакцию.
Рабочая группа по предложению Надеждина приняла решение о том, что заявление об отмене регистрации должно быть подано не позднее чем за 15 дней до дня голосования, а в особых случаях – не позднее чем за 8 дней (чтобы окончательное решение кассационной инстанции могло быть принято не позднее чем за 3 дня). ЦИК настаивала на том, что срок подачи заявления нельзя делать больше 5 дней. Комитет поддержал мнение ЦИК, однако в последний момент Надеждин предложил проголосовать также за то, чтобы окончательное решение было принято не позднее чем за 3 дня до дня голосования. Комитет за это проголосовал, хотя было понятно, что совместить это решение с предыдущим невозможно.
Салий не был поддержан Комитетом по обоим вопросам, которые он выносил на заседание. По одному из отложенных вопросов Комитет также поддержал ЦИК, приняв решение о вступлении в силу нормы, позволяющей парламентским партиям выдвигать кандидатов без сбора подписей и залога, после ближайших выборов в Госдуму. По другому вопросу (о возможности придания юридической силы результатам, полученным с помощью сканеров) решение было отложено.
Вопрос о выделении всех норм, связанных с референдумом, в отдельную главу также был отложен. По предложению Салия посвятить отдельную статью формированию и полномочиям каждого типа комиссий был достигнут компромисс: в отдельную статью было решено выделить только участковые комиссии.
Следующий раз Комитет обсуждал закон 11 апреля. Это заседание состоялось уже после того, как Гребенников сменил Лукьянова на посту председателя Комитета. И вновь речь шла о вопросах, вызывавших разногласия. В этот раз таких вопросов оказалось 14. Из них три вопроса – те, что были отложены на предыдущем заседании, еще семь вопросов, по которым ЦИК не согласился с решением Рабочей группы, один вопрос, по которому решение Рабочей группы не было четко зафиксировано, одна новая поправка Салия, одна новая поправка Уткина и один вопрос, решенный на предыдущем заседании, к которому Салий просил вернуться.
И в этот раз из 7 вопросов, по которым ЦИК был не согласен с решением Рабочей группы, Комитет поддержал ЦИК по 5, а по двум остальным был достигнут компромисс.
По настоянию Вешнякова были отклонены принятые Рабочей группой две поправки Надеждина к определению понятия «предвыборная агитация». Была также отклонена компромиссная поправка Афанасьева по вопросу об юридическом образовании членов ЦИК (радикальная поправка, предполагающая отказ от обязательности юридического образования, была внесена Гребенниковым по инициативе моей и Валентина Горбунова; на Рабочей группе после долгих дебатов Афанасьев предложил в качестве компромисса добавить «как правило»; теперь же даже Гребенников эту поправку не поддержал, а Афанасьев отсутствовал). Была восстановлена норма первого чтения о назначении председателей окружных, территориальных и участковых комиссий вышестоящими комиссиями. Из оснований для расформирования комиссий Вешняков потребовал убрать фальсификацию (моя идея, поддержанная Надеждиным) – Надеждин был вынужден согласиться, что поправка написана недостаточно грамотно, и согласился снять ее, но обещал написать новую (однако так и не написал).
Компромисс был достигнут по поправкам Надеждина, связанным с ограничением права глав регионов и муниципальных образований избираться более двух сроков подряд: одну поправку Надеждин снял, с другой ЦИК согласился. Другой компромисс был связан с возможностью расформирования избирательной комиссии между двумя турами: по предложению Надеждина было решено сохранить возможность расформирования только для участковых комиссий.
Рабочая группа предлагала ЦИКу формировать окружные комиссии по выборам в Госдуму, однако это решение не было четко зафиксировано. Вешняков отказался от «подарка», и Комитет поддержал его предложение сохранить норму первого чтения, согласно которой эти комиссии формируются комиссией субъекта РФ.
Поправка Уткина (поддерживаемая Вешняковым), предусматривающая возможность оплаты работы члена избирательной комиссии по месту его основной работы, была отклонена.
Салию удалось (несмотря на противодействие Вешнякова) добиться поддержки его новой поправки, запрещающей досрочное голосование не только на федеральных, но и на региональных выборах (это была его реакция на разрешение голосования по почте). Салий также добился возврата к вопросу о выделении для каждого типа комиссий отдельной статьи. Комитет отменил решение, принятое на предыдущем заседании, но новое решение принять не удалось. Вопрос был отложен.
Также был вновь отложен и вопрос о выделении референдума в отдельную главу. По другому отложенному вопросу Комитет поддержал предложение ЦИК о возможности придания юридической силы результатам, полученным с помощью сканеров. Еще по одному отложенному вопросу был достигнут компромисс: Президенту было предоставлено право регулировать своими указами пробелы по вопросам референдума, но не по вопросам выборов.
Следующее заседание Комитета состоялось 15 апреля. На нем отсутствовал Салий – он задержался в Пензе, где накануне прошли губернаторские выборы. На это заседание были приглашены все авторы поправок. Однако, кроме членов Комитета, пришли лишь два депутата – Олег Шеин и Виктор Похмелкин. Первый просил поддержать лишь одну свою поправку: о праве депутатов, избранных по одномандатным округам, на следующих выборах регистрироваться без сбора подписей и залога. Комитет эту поправку отклонил. Похмелкин просил поставить на голосование четыре концептуальных вопроса. Два из них (полное исключение возможности отмены регистрации и снятие верхнего предела расходов избирательного фонда) были проголосованы и не получили поддержки. Два других (не требовать от кандидатов сведений о доходе и имуществе и право СМИ, кроме государственных и муниципальных, свободно публиковать любые агитационные материалы) Похмелкин снял после разъяснений Вешнякова.
Далее обсуждалось лишь очень небольшое число поправок. Наибольшие дебаты вызвало предложение Уткина вернуться к решенному 21 марта вопросу о формировании комиссий субъектов РФ и отклонить поправку о формировании этих комиссий только представительными органами. На этот раз за отклонение поправки было подано 7 голосов (голоса всех центристов, включая и голос Невзорова).
Возникла дискуссия и по формулировке пункта о сроках введения в действие смешанной системы выборов региональных парламентов. Было решено изменить неудачную формулировку. По срокам были разные мнения – от двух месяцев до года, и сошлись на компромиссном варианте – полгода.
После этого Вешняков попросил вернуться к ранее решенному вопросу и разрешить Президенту регулировать своими указами пробелы по вопросам не только референдума, но и выборов. Он мотивировал это тем, что в регионах могут не принять вовремя законы, предусматривающие проведение выборов по пропорциональной системе. Предложение Вешнякова было поддержано.
К заседанию Комитета Попов предложил новую поправку, связанную с порядком образования избирательных округов. Эта поправка была обсуждена, и Попову было поручено ее доработать.
На этом заседании Комитет утвердил таблицы принятых и отклоненных поправок с учетом принятых решений по небольшому числу поправок. Оставшиеся нерешенными вопросы по структуре были отложены до возвращения Салия.
Эти вопросы Комитет обсуждал на следующий день, 16 апреля (я на том заседании не присутствовал). Комитет поддержал предложение Салия выделить вопросы, связанные с каждым типом комиссий, в отдельные статьи. А по референдуму было поддержано мнение ЦИК не выделять его в отдельную главу (и никому не пришло в голову компромиссное предложение – выделить в отдельную главу хотя бы отдельные статьи, посвященные референдуму).
Последний раз Комитету пришлось собираться 24 апреля, за два дня до второго чтения. Формально главным был вопрос о докладчике: было поручено от имени Комитета выступать на пленарном заседании Салию.
Однако фактически главным был вопрос о дополнительных поправках. Салий подготовил дополнительную таблицу, включавшую 6 поправок, из которых 5 возникли в результате моего воздействия (см. подраздел 2.2.9). Еще одна поправка (Гребенникова) была связана с более корректной формулировкой пункта о сроках введения в действие смешанной системы выборов региональных парламентов.
Комитет принял из этих шести поправок пять, отклонив одну – в ней предлагалось отменять результаты выборов при нарушении победителем п. 2 ст. 29 Конституции РФ, независимо от того, повлияло ли это нарушение на результаты выборов. Поскольку таблицы поправок к этому времени уже были розданы депутатам, эти пять поправок образовали дополнительную таблицу принятых поправок (таблица 1а). Отклоненная поправка была включена в дополнительную таблицу отклоненных поправок (таблица 2а).
Надеждин предложил Комитету еще 9 поправок. Однако Гребенников настоял на том, чтобы эти поправки Комитет не рассматривал. Затем, однако, Надеждину было позволено просто ознакомить с ними Комитет. При этом выяснилось, что 4 поправки из 9 отражают решения Рабочей группы, не реализованные ЦИКом (см. подразделы 2.2.8 и 2.2.9). В результате было решено включить эти четыре поправки в дополнительную таблицу отклоненных поправок (таблицу 2а).
В эту же таблицу по требованию Вешнякова была включена и поправка Митрохина–Попова–Шишлова, позволявшая создавать общий фонд для кандидатов–одномандатников – так как Попов не представил ее уточненную редакцию. Попова на этом заседании не было, и он не смог этому воспрепятствовать.
2.2.8. Как ЦИК готовила материалы
Согласно Регламенту Государственной Думы подготовка законопроекта ко второму чтению – обязанность профильного комитета. Некоторые члены Комитета по государственному строительству в кулуарах говорили: это – наш закон, ЦИК больше не имеет к нему отношения. Но на практике получилось совсем не так.
Как я уже отмечал (см. подраздел 2.2.3), таблицы поправок для рассмотрения на Рабочей группе, по-видимому, готовились сотрудниками ЦИК. Так же сотрудниками ЦИК готовились материалы и в дальнейшем: тексты законопроекта с учетом принятых поправок, таблицы принятых и отклоненных поправок и др.
Почему так произошло? Возможно, у Комитета не нашлось сотрудников, на которых можно было возложить эту огромную работу. Однако главным фактором, по-видимому, стало стремление ЦИК держать все в своих руках, чтобы было легче влиять на содержание законопроекта – стремление, которому ни руководитель Рабочей группы (Александр Салий), ни председатели Комитета (Анатолий Лукьянов, затем Валерий Гребенников) не смогли или не захотели воспрепятствовать.
Ситуация осложнялась тем, что значительное число поправок по решению Рабочей группы следовало принять не в их начальном виде, а в новой редакции (кстати, Регламентом это не предусмотрено). А подготовить новую редакцию – творческая работа, которую мог выполнить не каждый. И как-то само собой разумелось, что эту работу должна делать Майя Гришина.
Однако и в этой ситуации правильным было бы разделить обязанности: формальную работу по сортировке поправок на принятые и отклоненные и по внесению поправок в текст следовало поручить сотрудникам Комитета, а подготовку новой редакции поправок – сотрудникам ЦИК (кстати, некоторые поправки я готов был взять на себя). В этом случае злоупотребления и подтасовки были бы затруднены.
Следует отметить, что Салий с сотрудниками параллельно готовил собственный текст законопроекта, который сильно отличался от текста, подготовленного сотрудниками ЦИКа. Однако, во-первых, в тексте Салия поправки, редакцию которых Рабочая группа решила изменить, оставались в неизменном виде. Во-вторых, Салий не подготовил таблицы поправок. И когда на одном из заседаний Комитета поступило предложение рассматривать в качестве основного текст Салия, а не текст ЦИК, Вешняков легко парировал тем, что текст ЦИК соответствует подготовленным ЦИКом же таблицам, а текст Салия им не соответствует.
Салий обвинил сотрудников ЦИК в искажении решений Рабочей группы. Однако на этом этапе расхождения между текстами Салия и ЦИК, по-видимому, не были связаны с сознательными подтасовками. Скорее всего, они были вызваны разным пониманием того, что было решено на Рабочей группе. Именно на текст от 11 марта я и буду опираться в дальнейшем как на текст, зафиксировавший решения Рабочей группы.
В дальнейшем, однако, сотрудники ЦИК (по некоторым данным – по прямому указанию Вешнякова) начали искажать решения Рабочей группы. Не знаю, был ли в курсе этого Салий, но других членов Рабочей группы о внесенных изменениях не информировали.
По результатам заседания Комитета 21 марта (так было помечено в сноске) был подготовлен новый текст (датирован 2 апреля). Знакомство с этим текстом показало, что помимо изменений, принятых на заседании Комитета, в проект был внесен и ряд других изменений, противоречащих решениям Рабочей группы. При первом знакомстве с текстом от 2 апреля я обнаружил в нем 12 отступлений от договоренностей, достигнутых на Рабочей группе.
И лишь 23 апреля, во время заседания фракции «Яблоко», я обнаружил еще одно отступление от договоренностей, достигнутых на Рабочей группе, которое по своему значению было, по-видимому, важнее других. Из пункта, посвященного порогу явки, в тексте от 2 апреля исчезло всего одно слово – «федеральными», и получилось, что порог явки может быть повышен по сравнению с «рамочным» 20-процентным не только федеральным законом, но и законом субъекта РФ.
Следует отметить, что я не занимался тотальной сверкой текстов, а лишь бегло просматривал текст, обращая внимание в основном на свои поправки. Поэтому думаю, что отступлений от решений Рабочей группы на самом деле значительно больше.
Следует отметить еще один любопытный аспект. Если Салий (вероятно, по неопытности) с самого начала стал перенумеровывать статьи и пункты, то сотрудники ЦИК поступали в начале более грамотно: в случае появления новой статьи ей присваивался номер 22-1, 69-1 и т.п., и другие статьи не приходилось перенумеровывать. Аналогично поступали и с нумерацией пунктов. Однако в тексте от 2 апреля и последующих статьи были перенумерованы, что затруднило сверку текста с таблицами поправок, в которых сохранилась исходная нумерация. Трудно отделаться от мысли, что это было сделано сознательно, чтобы осложнить работу депутатов с законопроектом.
В период с 1 по 4 апреля были подготовлены и таблицы принятых и отклоненных поправок. После заседаний Комитета 11, 15 и 16 апреля были подготовлены новые варианты этих таблиц (датированы 18 апреля). В отношении таблиц хотелось бы сделать два замечания.
Во-первых, я обнаружил, что две мои поправки (внесенные Митрохиным–Поповым–Шишловым) не попали ни в одну из таблиц от 1–4 апреля. По этим двум поправкам Рабочая группа не смогла принять решение, и они были отложены. В таблицы они не попали, по-видимому, потому, что о них просто забыли. 15 апреля я сообщил об этом Гришиной, и одна этих из поправок появилась в таблице отклоненных от 18 апреля. О другой поправке мне пришлось вновь говорить 24 апреля, и она была включена в дополнительную таблицу отклоненных поправок (таблицу 2а), хотя правильнее ее было включить в таблицу № 3 (таблицу поправок, решение по которым не принято).
Во-вторых, стоит отметить, что мотивировки принятия или отклонения поправок были написаны крайне небрежно. Зачастую о принципиальных поправках писалось: «улучшает редакцию» (для принятых) или «ухудшает редакцию» (для отклоненных). В некоторых формулировках отсутствовала логика. Были и поправки, для которых вообще не указывалась причина отклонения.
2.2.9. Как я пытался исправить закон
Еще в процессе работы в Рабочей группе я пытался участвовать в редактировании поправок. Вначале я послал Борису Надеждину таблицу, включавшую 29 моих поправок, которые, как я считал, не попали ни в одну из таблиц (см. подраздел 2.2.2; потом оказалось, что некоторые из них все же были внесены Валерием Гребенниковым или кем-то еще). Затем я посылал Надеждину две свои поправки, которые я подредактировал с учетом замечаний, высказанных на Рабочей группе. 5 февраля я послал Владиславу Луценко обе эти поправки и две поправки из числа не попавших ни в одну из таблиц, но о которых я говорил перед этим на Рабочей группе (Рабочая группа по ним четко не определилась, но их идея была сочтена заслуживающей внимания).
20 и 25 февраля, после окончания первого круга работы Рабочей группы, я послал Луценко и Надеждину еще пять поправок, подготовленных или переделанных с учетом замечаний, высказанных на Рабочей группе.
5 марта, после очередного заседания Рабочей группы и ознакомления с текстом закона от 1 марта (см. подразделы 2.2.6 и 2.2.7) я послал Луценко для Майи Гришиной свои предложения по тексту первых трех глав из 7 пунктов, а также напомнил об одной из своих поправок, посланных 20 февраля. Никакой реакции на эти предложения не последовало. Мои варианты формулировок никто не пытался учесть.
После ознакомления с текстом закона от 11 марта, я начал готовить подробные замечания (с текстом формулировок). Всего получилось 38 пунктов замечаний (некоторые содержали подпункты) – на 13 страницах. Я их посылал по электронной почте в три приема (13, 15 и 17 марта) Луценко, Надеждину, Сергею Митрохину, Виолетте Максимовой и Сергею Афанасьеву и лично передавал на дискете помощнику Александра Салия.
18 и 21 марта я получил от Леонида Кириченко его замечания к тексту закона. С учетом этих замечаний я подготовил еще 6 пунктов своих замечаний; еще три подпункта добавились после заседания Комитета по государственному строительству 21 марта (см. подраздел 2.2.7) – в том числе в одном подпункте я предложил новую редакцию поправки, которую Комитет поручил подправить Сергею Попову. Эту четвертую группу замечаний я направил 24 марта по тем же адресам. И вновь – никакой реакции.
26 марта я обратился к Луценко с просьбой сообщить мне судьбу 13 наиболее важных моих замечаний. Луценко 1 апреля ответил, обещав в скором времени прислать «свой разбор». 4 апреля я получил от него подробный ответ – и не по 13, а по всем 47. Фактически он поддержал лишь 7 моих замечаний и еще 2 – частично. При этом он написал: «Не могу гарантировать соответствующие изменения текста со стороны ЦИК сейчас, но посылаемое в принципе может быть продавлено через группу». Остальное, по его мнению, «или непробиваемо или достаточно урегулировано в законопроекте».
Тогда же мне удалось получить текст от 2 апреля и таблицы поправок. Текст произвел на меня гнетущее впечатление. Я увидел, что многие положения, обсужденные на Рабочей группе, пропали (см. подраздел 2.2.8), а мои замечания в подавляющем большинстве не учтены. В результате противоречия и пробелы исчислялись десятками.
На следующий день я написал об этом Надеждину. В письме я задал вопрос: «Может быть, еще не поздно (по крайней мере, для членов комитета) внести новые поправки и попытаться их отстоять?» Надеждин ответил, что у него «аналогичные чувства по проекту от ЦИКа». Но на вопрос о новых поправках он не ответил ничего.
Я подготовил и 8 апреля отправил Надеждину и Попову (а также передал помощнику Салия) новый текст замечаний к проекту (без формулировок). Он был разбит на 4 раздела. Первый раздел – противоречия и пробелы – 43 замечания. Второй раздел – отступления от договоренностей на Рабочей группе – 9 замечаний. Третий раздел – спорные вопросы – 16 замечаний. Четвертый раздел содержал предложение: «Вернуть переработанный проект на первое чтение, с тем чтобы была возможность вновь вносить в него поправки (не меняющие концепцию, но достаточно серьезные)». В сопроводительном письме я писал: «Как вы можете убедиться, нерешенных проблем еще очень много (помимо тех, которые нерешенными считает ЦИК). Поэтому, на мой взгляд, необходимо срочно предпринять какие-то действия. Это может быть:
а) внесение новых поправок и требование рассмотреть их на Рабочей группе или Комитете;
б) требование собрать Рабочую группу до рассмотрения поправок на Комитете;
в) обращение в СМИ.
В любой из ближайших дней готов приехать в Думу для консультаций и объяснения своих позиций. Если вы готовы внести новые поправки, то они могут быть готовы в течение максимум одного дня». В ответ Надеждин обещал осмыслить до заседания Комитета (11 апреля).
На следующий день я написал Надеждину и Попову новое письмо, в котором писал: «Я хотел бы получить ответ на один срочный вопрос: возможно ли до четверга внести новые поправки, чтобы их можно было рассмотреть на Комитете? И готовы ли Вы их внести? Если сегодня утром я получу положительный ответ, к концу рабочего дня я эти поправки Вам представлю».
Надеждин ответил: «Де-юре уже ничего внести нельзя. Де-факто члены комитета могут вносить до формирования окончательных таблиц ко 2-му чтению. Лично я займусь этим законом в четверг с утра» (имелось в виду 11 апреля, день заседания Комитета; накануне, 10 апреля Дума должна была рассматривать во втором чтении т.н. «поправку Игошина–Надеждина», так что Надеждин был действительно занят).
Несмотря на то, что депутаты не ответили на мой вопрос, готовы ли они внести новые поправки, я подготовил таблицу из 46 поправок и 10 апреля послал их Надеждину и Попову, а также передал их Салию. Эти поправки соответствовали в основном моим замечаниям, отправленным за два дня до этого. Из этих 46 поправок 9 представляли новую редакцию старых поправок (в т.ч. 7 моих, из них 2, изначально не попавшие в таблицы), 17 – поправки, возникшие в результате изменений, внесенных в законопроект, и только 18 – поправки, которые можно было бы внести сразу после первого чтения (в т.ч. 5 – по подсказке Кириченко); еще 2 поправки – мои отложенные поправки, которые ЦИК забыл включить в таблицы (см. подраздел 2.2.8).
12 апреля я послал Надеждину, Попову и Митрохину новое предложение: «Если сейчас уже поздно вносить новые поправки, то, по-видимому, можно (и даже нужно) внести новую редакцию старых поправок. Иначе на Комитете в понедельник противники будут цепляться за неудачные или устаревшие детали и постараются их провалить». Я послал Надеждину таблицу из 8 поправок (из них две двойные) и Попову и Митрохину – таблицу из 10 поправок (из них одна двойная). Две поправки в таблицах дублировались.
Однако ни Надеждин, ни Попов с Митрохиным не внесли ни одной из предложенных мной поправок. Попов также не внес новую редакцию поправки, которую ему на заседании Комитета 21 марта было поручено подготовить (а эта поправка также была в моих таблицах), в результате его уже было принятая поправка была перенесена в число отклоненных (см. подраздел 2.2.7). В то же время Попов 15 апреля перед заседанием Комитета в срочном порядке подготовил новую поправку, которую ему захотелось внести. А после 15 апреля вносить поправки стало невозможно: Гребенников объявил, что Комитет больше не будет рассматривать никакие вновь поступившие поправки.
Салий обещал, что даст мне возможность выступать на заседании Комитета 15 апреля по поправкам. Однако сам он на это заседание не попал. К заседанию Комитета я подготовил рекомендации – какие поправки отстаивать или оспаривать – и передал их Надеждину и Попову. Надеждин мои рекомендации проигнорировал. Попов воспользовался некоторыми из рекомендаций (иногда и мне удавалось сказать несколько слов), но Гребенников вел заседание в таком жестком режиме, что реально обсуждать большое число поправок было невозможно. Надеждин на этом заседании (а также на следующем, 16 апреля) говорил о необходимости вернуться к рассмотрению проекта в Рабочей группе и о том, чтобы не спешить с вынесением его на пленарное заседание. Но все это – как в пустоту.
18 апреля текст законопроекта был передан в Правовое управление Думы. Ранее Салий говорил, что Правовое управление просило 10 дней для подготовки заключения и, соответственно, на пленарное заседание проект мог быть вынесен не раньше, чем через две недели после его рассмотрения на Комитете. Но теперь, очевидно, просьба Правового управления была проигнорирована. Гребенников и Вешняков вели дело к тому, чтобы назначить второе чтение на 24 апреля.
Надеждин предложил мне передать мои замечания в Правовое управление. 18 апреля он написал мне, что Салий согласен передать туда мои предложения. Я подготовил новую таблицу из 52 поправок. Она мало отличалась от таблицы, подготовленной 10 апреля и содержавшей 46 поправок: 5 поправок из той таблицы было убрано (4 в той или иной степени были учтены, а на одной решил не настаивать), зато были включены дополнительно 11 поправок (из них 6 – старые поправки в неизменной редакции, 3 – новые поправки, вызванные изменениями, внесенными в текст после 10 апреля, 2 – которые я забыл включить 10 апреля). Кроме того, я написал для Правового управления еще 8 замечаний, не реализованных в поправках.
Салий, действительно, был не против того, чтобы я передал в Правовое управление свои замечания, но предпочел, чтобы с управлением общался Надеждин. По моей просьбе Надеждин позвонил туда и договорился. 19 апреля (в пятницу) я передал зав. отделом управления Рафику Надееву свою записку, содержащую 52 поправки и 8 замечаний. Однако Надеев сразу сказал, что поправки он не пишет, поэтому в моих поправках он не будет разбираться. Поэтому в понедельник, 22 апреля я передал ему текст из 52 замечаний, соответствующих моим поправкам.
23 апреля, заглянув в комнату Салия, я увидел его, обсуждающего что-то с Застрожной и Гришиной. Помощник Салия сказал, что они обсуждают мои замечания. Застрожная и Гришина увидели меня, но никак на это не отреагировали и не пригласили присоединиться к обсуждению.
В этот день состоялось заседание Совета Думы, на котором решался вопрос о дате второго чтения. Как позже рассказал Сергей Иваненко, сначала пятью голосами против четырех Совет проголосовал за 15 мая. Но затем к Владимиру Жириновскому подошел представитель Администрации Президента и что-то шепнул на ухо. После этого Жириновский попросил переголосовать, и на этот раз благодаря его голосу Совет принял решение вынести закон на второе чтение 26 апреля.
В этот же день по просьбе Григория Явлинского я принял участие в заседании фракции «Яблоко», на которое был приглашен Вешняков (накануне я по просьбе «яблочников» подготовил сводку о результатах прохождения поправок). На этом заседании «яблочники» настаивали на трех вопросах: на обеспечении равного доступа всех участвующих в избирательной кампании партий к бесплатному эфиру и печатным площадям, на установлении таких сроков отмены регистрации, которые позволяли бы кассационной инстанции принять окончательное решение до дня голосования, и на скорейшем введении в действие смешанной системы выборов в регионах. По первому вопросу Вешняков продолжал настаивать на предоставлении партиям бесплатного эфира в зависимости от результатов предыдущих выборов (вообще говоря, это – политический вопрос, и у ЦИКа не должно быть по нему своего мнения). По второму вопросу Вешняков был готов на компромисс. По третьему он был непреклонен.
На этом заседании Иваненко прямо спросил Вешнякова, зачем такая спешка с принятием закона и такое беспрецедентное давление. В ответ Вешняков стал говорить о том, что принятие закона «умышленно затягивается». Он также сказал, что его сотрудники в данный момент утрясают последние юридико-технические проблемы с «экспертами Надеждина» (скорее всего, он не знал, что «эксперты Надеждина» в единственном числе в данный момент сидели и слушали его).
Слушая Вешнякова, я обнаружил не замеченное ранее отступление в тексте законопроекта от решения Рабочей группы, позволяющее повышать порог явки законом субъекта РФ (см. подраздел 2.2.8). После заседания Явлинский извинился, что не смог предоставить мне слово: слишком силен был напор Вешнякова.
В конце дня Салий получил от Станислава Шелемина новый текст закона. Салий сказал мне, что многие мои замечания учтены и что часть замечаний отвел Надеждин. При этом Салий отказался дать мне текст в электронном виде (впервые Салий отказал мне в передаче материалов).
Утром 24 апреля я послал Надеждину, Попову, Митрохину и Максимовой свои рекомендации к заседанию Комитета из 5 пунктов. В первом пункте я предлагал свою редакцию нормы о сроках отмены регистрации (о которой была достигнута договоренность Вешнякова с «Яблоком»). Во втором пункте я просил вынести на обсуждение Комитета мою поправку, которой не было в таблице поправок, которую Комитет обсуждал 15 апреля, и которая после того заседания была включена в таблицу отклоненных поправок; эта поправка предлагала не учитывать голоса «против всех» в многомандатных округах. В третьем пункте я обращал внимание на то, что одна поправка (предлагающая не обязывать кандидатов оплачивать из своего фонда публикацию партийной программы) оказалась невключенной ни в таблицу принятых, ни в таблицу отклоненных. В четвертом пункте я обращал внимание на то, что втихаря в текст законопроекта были внесены существенные изменения, противоречащие решениям Рабочей группы (был приведен пример с порогом явки, а также изменения сроков кампании и выдвижения кандидатов). В пятом пункте я обращал внимание на то, что редакция ряда поправок была существенно изменена (приводился пример жесткого закрепления размера избирательного залога).
«Яблочники» не стали ничего делать: Попов был нездоров (хотя и появился в Думе), а Митрохин был занят подготовкой молодежной акции против ввоза ядерных отходов. Надеждин подготовил к заседанию свой перечень из 9 поправок. Лишь 4 из них были связаны с моими замечаниями и предложениями. При этом одна поправка в точности воспроизводила первый пункт моих предложений, посланных утром. Еще одна поправка восстанавливала принятую Рабочей группой норму о возможности повышения порога явки федеральным законом, однако одновременно поправка содержала не обсуждавшееся на Рабочей группе положение о возможности повышения законом субъекта РФ до 40% порога явки на выборах в органы государственной власти субъекта (по словам Надеждина, об этом он договаривался с Вешняковым). Еще в двух поправках Надеждин предлагал исключить пункты, которые я в своих поправках предлагал подредактировать.
Из остальных 5 поправок наиболее примечательной была поправка, предлагавшая назначать не менее двух третей комиссии субъектов РФ представительным органом власти субъекта (по словам Надеждина, о таком компромиссе ему удалось договориться накануне с зам. главы Администрации Президента Владиславом Сурковым), а также поправка о двухмесячном сроке введения в действие смешанной системы на региональных выборах.
Первоначально Комитет вообще отказался рассматривать поправки Надеждина, но затем согласился на включение тех четырех поправок, которые отражают решения Рабочей группы, в таблицу отклоненных поправок.
Перед заседанием Комитета я смог ознакомиться с новым текстом закона и дополнительной таблицей поправок, которую подготовили Салий с Застрожной и Гришиной. И увидел, что из моих более чем полсотни замечаний так или иначе реализовано всего 9 (из них 3 – сделанные с подачи Л.А. Кириченко). При этом в пяти случаях была подготовлена поправка, включенная в дополнительную таблицу, а в четырех – просто были внесены изменения в текст, о чем другие депутаты не были проинформированы. Следует сказать, что в трех случаях из девяти реализация замечаний меня не удовлетворила. В частности, в понятийный аппарат были введены понятия «недействительная подпись» и «недостоверная подпись», однако в моем замечании главным было то, что недействительность и недостоверность подписи должны иметь разные последствия.
Из тех пяти моих поправок, которые были включены в дополнительную таблицу, Комитет поддержал только четыре (см. подраздел 2.2.7). Накануне пленарного заседания я подготовил рекомендации, включавшие номера 2 принятых поправки, которые я рекомендовал отклонить, 11 принятых поправок, редакцию которых я считал необходимым изменить, 24 отклоненных поправок, которые я рекомендовал отстаивать (из них 1 поправка общая Надеждина и Митрохина–Попова–Шишлова, 3 поправки Надеждина, 12 поправок Митрохина–Попова–Шишлова и 8 поправок других субъектов законодательной инициативы), 2 отклоненных поправок, которые я считал необходимым отстаивать в иной редакции, а также перечень 16 новых поправок, которые я считал необходимым подготовить для раздачи в зале. Понимая, что такое большое количество может быть трудно реализуемым, я расставил все поправки в порядке убывания важности (в моем представлении).
«Яблочники» вновь ничего делать не стали. Надеждин подготовил свои рекомендации, в них предлагалось поддержать 40 отклоненных поправок, в т.ч. 20 тех же, что и в моих рекомендациях. Кроме того, Надеждин подготовил четыре поправки для раздачи в зале – из тех, что озвучил на заседании Комитета 24 апреля. Но эти четыре поправки поставить на голосование не удалось (см. подраздел 2.2.10).
Второе чтение законопроекта состоялось в пятницу, 26 апреля. Оно началось в 12.30, сразу после перерыва, продолжалось до конца дневного заседания (14 ч.) и все вечернее заседание (с 16 ч. до 18 ч.). Председательствовала в начале Любовь Слиска, затем ее сменил Геннадий Селезнев.
Александр Салий выступил с довольно коротким докладом, Александр Вешняков с докладом не выступал. Сразу перешли к рассмотрению поправок. Из принятых поправок на отдельное голосование были поставлены лишь четыре, из них две поставил Сергей Афанасьев (из фракции КПРФ) и одну Салий. Еще одну поправку попытался снять Валерий Гребенников – это была его поправка из дополнительной таблицы о полугодовом сроке введения в действие смешанной системы выборов в регионах; он решил ее снять, так как центристы подготовили новую поправку со сроком до 14 июля 2003 года. Но Сергей Иваненко напомнил, что после утверждения таблицы комитетом депутат перестает быть хозяином своей поправки и не может ее отозвать. Поэтому поправка Гребенникова была проголосована и отклонена.
Три другие принятые поправки, поставленные на отдельное голосование, были поддержаны. Правда, в начале не обошлось без конфуза. Самой первой Афанасьев предложил отклонить поправку, разрешающую комиссии вписывать в бюллетень кандидата, если он зарегистрирован меньше чем за неделю до выборов. Поправка была проголосована и получила всего 222 голоса. Тогда Вешняков попросил слово и заявил: «Любовь Константиновна, я прошу представлять меня здесь представителем Президента Российской Федерации по этому закону. Поэтому я прошу с учетом этого прислушиваться к позиции Президента Российской Федерации, по данной поправке в том числе». Слиска немедленно извинилась, сказав, что не знала о том, что Вешняков по данному закону является представителем Президента. Тут же слово попросил Николай Гончар и предложил переголосовать. Во второй раз за поправку проголосовали 296 депутатов.
Несколько попутных замечаний. Посмотрев Регламент Думы, я обнаружил, что в нем не предусмотрено выступление по поправкам ни представителя Президента, ни представителя субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект – только автора поправки и представителя профильного комитета. Конечно, разумно предоставлять слово автору закона, но все-таки как быть с Регламентом? Может быть, такой вопрос у меня не возник бы, но Слиска, сославшись на Регламент, не дала слово по одной из поправок Борису Надеждину, пытавшемуся выступить от фракции СПС. И еще вопрос: на каком основании Слиска дала слово Вешнякову, если не знала, что он представитель Президента?
Любопытно, что Салий попытался поддержать аргументацию Афанасьева (хотя данная поправка была оформлена как поправка Салия), за что Вешняков сделал ему замечание: Салий должен был докладывать не свое мнение, а позицию Комитета. Следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев Салий не отстаивал позицию Комитета, а просто сообщал, что Комитет был за или против. А аргументировать приходилось Вешнякову.
Теперь два слова об аргументации Вешнякова и его оппонентов. Афанасьев и Салий говорили почему-то о восстановлении незаконно снятого кандидата (хотя в этом случае его просто не надо вычеркивать – до окончательного решения вопроса; другое дело: случай незаконного отказа в регистрации). А Вешняков в защиту своей позиции говорил о том, что кандидат может за три дня снять свою кандидатуру. Может быть, если бы он четко объяснил, что поправка в основном рассчитана на два совсем других случая, связанных со снятием кандидатом своей кандидатуры: замену его в «тройке» списка и замену его следующим при повторном голосовании – не пришлось бы дважды голосовать.
Все же основные дебаты развернулись по отклоненным поправкам. На голосование были вынесены 29 поправок (или групп поправок): 12 поправок вынес Надеждин, 6 – Александр Шульга (Агропромышленная группа), 3 – Афанасьев, 2 – Салий, 2 – Владимир Семенов (СПС), одну – Борис Кибирев (КПРФ), одну группу – Нина Останина (Агропромышленная группа), одну группу – Екатерина Лахова (ОВР), одну – Вадим Булавинов («Народный депутат»). Две поправки голосовались дважды: поправка Семенова и др. о предоставлении активного избирательного права с 16 лет и группа поправок Останиной и др. о женской квоте в списках кандидатов.
Надеждин первоначально предполагал вынести на отдельное голосование 36 поправок (накануне в его списке было 40), но в ходе заседания был вынужден отказаться от вынесения большей части поправок (в какой-то момент, когда за его поправку проголосовали три депутата, депутат Юрий Тен попросил его снять все поправки).
Из этих 29 поправок поддержку большинства получили только 4 – те, которые поддержал Вешняков: по трем поправкам, вынесенным Надеждиным, он изменил свое мнение под давлением СПС и «Яблока» (по равному доступу партий к бесплатному эфиру и по срокам отмены регистрации), четвертую, вынесенную Булавиновым, он поддерживал с самого начала (о введении в действие смешанной системы выборов в регионах 14 июля 2003 года).
Характерно, что после того, как одна поправка, вынесенная на голосование Надеждиным, была поддержана Вешняковым (он преподнес это как подарок Надеждину ко дню рождения), а затем и большинством депутатов, Булавинов откровенно заявил:
«Уважаемые коллеги, ну, рассмотрение данного вопроса как бы показывает, что голосуй – не голосуй, все равно получишь мнение избирательной комиссии. Поэтому, может быть, сразу скажут, где еще подарки, чтобы нам времени не терять и закончить с этим вопросом».
Впрочем, справедливости ради стоит отметить, что когда голосовались поправки, розданные в зале, две поправки, поддержанные Вешняковым, не получили поддержки большинства. Впрочем, в тех двух случаях Вешняков скорее не возражал против принятия поправок, чем их поддерживал.
Еще несколько штрихов. Почему-то Надеждин и Семенов не пытались ставить на голосование сразу группы поправок, хотя ряд выносимых ими поправок были связаны между собой (обе поправки о предоставлении активного избирательного права с 16 лет, вынесенные Семеновым; две поправки о равных правах партий на бесплатный эфир, вынесенные Надеждиным). Зато Лахова предложила проголосовать одновременно за две поправки, в которых предлагались две разные редакции одного пункта.
Особо я хотел бы остановиться на одной своей поправке, внесенной Митрохиным–Поповым–Шишловым. Надеждин поставил ее на отдельное голосование, сказав: «Просто ее нельзя отклонить... У нас нету утверждения в законе о том, что каждый избиратель имеет один голос, при голосовании, скажем, за выборы Президента России или Государственной Думы. Я не понимаю, почему это произошло, предлагается написать это в закон, о том что в одномандатном округе у каждого один голос, а в многомандатном – равное число».
В ответ Вешняков аргументировал отклонение поправки следующим образом: «Уважаемый Борис Борисович, ну, опять идея неплохая, но реализована очень коряво, поэтому, к сожалению, поддержать нельзя». Ниже я привожу формулировку первого чтения, которая осталась неизменной, и свою формулировку – просто для того, что читатель смог сам решить, какая из них «реализована очень коряво».
Формулировка Вешнякова: «Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов».
Моя формулировка: «Каждый избиратель имеет один голос при голосовании по одномандатному избирательному округу, по спискам кандидатов, по каждому вопросу референдума. Число голосов, которое имеет избиратель на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в представительный орган местного самоуправления по многомандатным округам, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Это число должно быть одинаковым для всех избирателей, в том числе и в случае образования избирательных округов с разным числом мандатов».
После отклоненных поправок на голосование были поставлены две поправки, по которым Комитет не определился. Первой была поставлена поправка Олега Уткина, предлагающая ограничить число участников избирательного блока тремя (любопытно, что эту поправку предложил представитель «Единства» и поддержали ОВР и СПС – все эти блоки были образованы более чем тремя объединениями). Комитет по этой поправке проголосовал 6 на 6. Вешняков ее поддержал, и поправка прошла.
Второй была поправка Гребенникова, связанная с припиской зарубежных избирателей к избирательным округам. Вешняков выступил против по существу, кроме того, он заметил: «На комитете вообще такая проблема не обсуждалась. И я удивлен, почему она оказалась сейчас в этом блоке поправок». В ответ Гребенников заявил: «Александр Альбертович, позвольте, в конце концов, как-нибудь уже нам решать, что мы рассматривали, что не рассматривали. Что это за такой окрик: не рассматривалось и, я считаю, что это не может быть здесь рассмотрено?» Судя по тому, что этой поправки еще не было в таблицах, которые были подготовлены 18 апреля, Гребенников в данном случае проявил крайнее лицемерие: запретив всем депутатам вносить поправки после 15 апреля (см. подраздел 2.2.9), он сделал исключение для себя. Депутаты, разумеется, послушали Вешнякова и поправку не поддержали.
После этого на голосование был поставлен вопрос: рассматривать ли поправки, распространенные в зале? Большинство проголосовало за это. Депутаты успели рассмотреть три такие поправки.
Первой была поправка Афанасьева, предлагающая ввести в действие смешанную системы на региональных выборах 1 января 2003 года. Она была отклонена.
Затем бурно обсуждалась поправка Лаховой, Володина и Райкова. Среди отклоненных поправок были поправки двух групп депутатов, предлагавших ввести квоту для женщин. Они были отклонены. Поправка, которая предлагалась на этот раз, была на ту же тему, но как компромиссная, то есть менее жесткая. Вешняков заявил, что, по его мнению, она не противоречит ни Конституции, ни международным нормам. «Поэтому в данном случае вам решать. И в данном случае лично я проголосовал бы за». Несмотря на такую поддержку за эту поправку проголосовало всего 167 депутатов – меньше, чем за «некомпромиссную» поправку Останиной (тогда за было 190).
Последней рассматривалась поправка Олега Морозова, предлагавшая установить для выборов губернаторов порог явки не менее 35%. Вешняков сказал, что «с этим можно согласиться». Тем не менее поправка получила лишь 196 голосов.
В этот момент на часах было 17:59, но еще не все поправки, розданные в зале, были рассмотрены (в частности, не были рассмотрены четыре поправки Надеждина). Естественно, нужно было ставить на голосование вопрос о продлении заседания. Но Селезнев, не смущаясь, предложил проголосовать за принятие закона во втором чтении. За это проголосовало 326 депутатов, и закон был принят. После чего Селезнев спокойно поставил на голосование ставшее уже бессмысленным предложение о продлении заседания (за это все же проголосовало 6 депутатов).
К третьему чтению в закон была внесена некоторая правка с учетом замечаний Правового управления Думы (лингвистической и юридической экспертиз). Были учтены еще пара моих замечаний.
В то же время в результате неграмотных действий Правового управления были испорчены две мои поправки (одна перед вторым чтением, вторая – перед третьим). В одном случае был восстановлена безумная норма, обязывающая оплачивать из избирательного фонда рекламу фирм, принадлежащих или руководимых кандидатами (в моей поправке это относилось только к рекламе с упоминанием имени кандидата). В другом случае была искажена поправка, определяющая, в каком случае отмена результатов выборов влечет признание их недействительными, а в каком – только отмену результатов по отдельному кандидату или списку. Кроме того, не до конца были выверены внутренние ссылки: я обнаружил несколько неправильных ссылок. Но с этими «мелочами» я уже не пытался обращаться ни к Салию, ни к сотрудникам ЦИКа.
Закон был принят в третьем чтении 22 мая. За это проголосовали 368 депутатов. Перед голосованием Борис Надеждин объявил, что СПС не поддержит закон, поскольку не принят ряд существенных поправок.
2.2.12. Мои поправки: общий итог
В сентябре 2001 года Виктор Шейнис предсказывал, что КПД от наших поправок будет «ниже, чем у паровой машины, но выше, чем у топлива, сжигаемого в открытых кострах». После принятия закона я попробовал оценить эффективность моей работы над поправками. Итак, мною были подготовлены 206 поправок (см. подраздел 2.2.2). Из них 26 никем не были внесены. По остальным 180 поправкам итог следующий.
Приняты в первоначальной редакции – 27 (из них в 13 предлагались дополнение или замена текста, а в 14 – изъятие). Приняты в измененной редакции с сохранением основного смысла – 28. Приняты частично – 10. Учтена в других поправках идея данной поправки – 28. Таким образом, можно говорить об абсолютном успехе 55 поправок и об относительном – 38; в сумме получается 93.
Отклонены 87 поправок, из них 11 попали в таблицу принятых, но по сути они не были учтены; еще 3 были отклонены в связи с тем, что другие поправки сделали их бессмысленными. С моей точки зрения наиболее важны из принятых с моей подачи:
· поправка, определяющая сроки приема предложений по составу избирательных комиссий (п. 8 ст. 22);
· поправка, предусматривающая невозврат залога при снятии кандидатом своей кандидатуры или при отмене его регистрации (п. 13 ст. 38);
· поправки, исключающие недостоверность сведений о доходах и имуществе из числа оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации (п. 23 ст. 38 и п. 5 ст. 76);
· поправка, исключающая пункт об ограничении круга лиц, которым разрешается оказывать консультационные и информационные услуги (такую поправку предложили несколько субъектов законодательной инициативы);
· поправка, позволяющая публиковать предвыборную программу партии не только за плату, но и на бесплатной основе (п. 10 ст. 48);
· поправки, обеспечивающие равный доступ партий к государственным и муниципальным СМИ (п. 1 ст. 50 и п. 1 ст. 51);
· поправка, обеспечивающие равные возможности для кандидатов использовать мероприятия, организуемые органами власти (п. 6 ст. 53);
· поправка, обязывающая выделять достаточное место для размещения агитационных материалов кандидатов (п. 7 ст. 54);
· поправка, обязывающая все комиссии погашать неиспользованные бюллетени (п. 20 ст. 63);
· подсчет бюллетеней путем перекладывания (п. 18 ст. 68);
· поправка, регламентирующая порядок приема протоколов нижестоящих комиссий (п. 2 ст. 69).
Менее успешной была судьба замечаний и поправок, которые я написал после окончания работы в Рабочей группе. Тем не менее и из этих замечаний в той или иной степени были реализованы 12.
2.2.13. Заключение, написанное в 2002 году
«Я впервые столкнулся с законотворческой деятельностью Государственной Думы, и многое меня удивило. В первую очередь я понял, что Регламент Думы не приспособлен для работы над такими большими и многоплановыми законами, каким является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации".
Формально принятие проекта в первом чтении означает одобрение концепции закона. Но закон "Об основных гарантиях..." не имеет единой концепции, он включает не менее десятка концептуальных вопросов. Эти вопросы бессмысленно решать на рабочей группе или на заседании профильного комитета: на пленарном заседании расклад голосов может быть совсем другим. А главное: решать их надо в начале работы над законом, потому что от того, как они будут решены, зависит работа над остальными нормами.
Уверен: если бы концептуальные вопросы были решены сразу, в ходе первого чтения, дальнейшая работа над проектом пошла бы быстрее. А так получилось, что в ходе подготовки проекта ко второму чтению в него было внесено много принципиальных изменений, которые повлекли переработку многих статей закона (см. подраздел 2.2.5). Эта переработка привела к необходимости заново перечитать законопроект и подготовить ряд новых поправок или изменить редакцию прежних поправок. Наиболее правильным в такой ситуации было бы возращение закона на первое чтение. Такая возможность предусмотрена Регламентом. Но этот вопрос даже не обсуждался: «сверху» торопили принять закон как можно быстрее.
Большая часть норм закона носит процедурный или юридико-технический характер. Вот этим-то нормам и должен был бы уделять свое главное внимание профильный Комитет по государственному строительству, состоящий в основном из квалифицированных юристов. Увы, Комитет большую часть времени посвятил спорам по концептуальным, политическим вопросам, а для решения большинства процедурных и юридико-технических проблем у Комитета времени не хватило, да и желания ими заниматься заметно не было (см. подраздел 2.2.7).
Кажется очевидным, что в спешке можно выпустить закон, страдающий многими дефектами. В данном случае так и произошло (см. подраздел 2.2.9). Эти дефекты обернутся трудностями при подготовке других избирательных законов, конфликтами и судебными тяжбами в ходе избирательным кампаний. Неужели качество закона никого не интересует? Или некоторые пробелы и нестыковки сохранены сознательно: чтобы оставить возможность для манипуляций?!
А теперь самый интересный вопрос: зачем была нужна спешка? Если верить Вешнякову, то для того, чтобы осенние выборы прошли уже по новому закону. Но если бы Вешняков действительно этого хотел, он должен был действовать совсем по-другому. Надо было в опережающем порядке принять закон, содержащий всего одну поправку к действовавшему Закону "Об основных гарантиях..." – о сокращении периода между назначением и проведением выборов со 180 до 120 или 100 дней. Так, чтобы эта поправка вступила в силу хотя бы в апреле.
Теперь же получается комичная ситуация. Закон вступит в силу не ранее 18 июня. Это значит, что все выборы, которые должны пройти 15 декабря и ранее, можно будет проводить по старому закону: достаточно назначить их до 18 июня. А это – выборы президента Калмыкии и законодательных органов в 5 регионах, включая Санкт-Петербург. А сколько еще местных и дополнительных выборов?! В календаре ЦИК по состоянию на 17 мая уже стоят даты выборов и 13 октября, и 27 октября, и 17 ноября и даже 24 ноября! Я понимаю так, что эти выборы уже назначены. Думаю, что в ближайшие дни пойдет вал назначений выборов (при том, что реально кампании начнутся не раньше августа). И с этим уже ничего не сделаешь.
О роли ЦИК стоит поговорить отдельно. Разумеется, там работают специалисты, хорошо знающие проблемы выборов, имеющие опыт работы над избирательным законодательством. Однако следует признать и то, что ЦИК в данном процессе не вполне объективен. В ходе обсуждения поправок было сильно заметно стремление руководителей этого органа взять себе как можно больше полномочий и при этом не обременять себя лишней ответственностью. Так что не совсем правильным было решение возложить на ЦИК всю работу по изменению избирательного законодательства.
Кроме того, в моей голове (и, видимо, не только в моей) плохо укладывается тот факт, что Вешняков выполняет роль представителя Президента. Вроде бы ЦИК и его председатель должны быть независимы от органов власти. А тут – выполнение прямых поручений Президента! И после этого ЦИК под руководством все того же Вешнякова будет организовывать президентские выборы, на которых нынешний Президент будет баллотироваться?!
А действия сотрудников ЦИК, произвольно изменявших решения Рабочей группы (см. подраздел 2.2.8)? Ведь это попахивает фальсификацией. А уж ЦИКу стоило бы за версту сторонится любых действий, которые можно квалифицировать как фальсификация. Или у него уже такая репутация, что ничего не страшно?!
Еще поражает явное несоответствие между декларациями Вешнякова и его позицией по многим конкретным вопросам. Говорится о необходимости сделать избирательные комиссии независимыми от местных властей – и настаивается, чтобы губернаторы сохраняли право назначать половину состава комиссий субъектов РФ. Говорится о необходимости борьбы с фальсификациями – и убирается норма, позволяющая расформировывать комиссию, допустившую фальсификацию. Говорится о необходимости уходить от сбора подписей – и вводятся нормы, препятствующие внесению избирательного залога. Говорится о необходимости препятствовать выдвижению кандидатов, не имеющих целью избрание – и выхолащивается норма, направленная на достижение этой цели.
Вообще, остается сомнение: действительно ли Вешняков стремится к созданию "федеральной избирательной вертикали"? Результат получился таким, что создается "вертикаль", скорее, региональная. Председатель ЦИК довольно быстро отказался от самого главного элемента "федеральной вертикали" – от права ЦИК настаивать на своей кандидатуре председателя комиссии субъекта РФ. Фактически, комиссия субъекта сможет избирать председателем того, кого захочет (разумеется, не она, а губернатор). Отказался Вешняков и от предложенного ЦИКу права формировать окружные комиссии по выборам в Госдуму. Их будет формировать комиссия субъекта РФ.
А комиссии субъектов по-прежнему будут формироваться при решающей роли губернаторов. Даже такая, казалось бы, прогрессивная поправка, как увеличение партийной квоты в комиссиях до 1/2, пойдет губернаторам на пользу. Ведь теперь для комиссии численностью в 14 членов при 6 партиях, имеющих квоту, можно будет запросто так поделить партийных выдвиженцев: законодательный орган назначает 4, а губернатор – 2 (при прежней квоте в 1/3 пришлось бы 3:3). Кроме того, у комиссий субъектов теперь есть право влиять на состав и избрание руководителей комиссий муниципальных образований, и я уверен, что этим правом они воспользуются куда лучше, чем аналогичным правом ЦИК.
К сожалению, проблемы местных выборов волнуют и ЦИК, и депутатов Госдумы куда меньше, чем проблемы выборов федеральных и региональных. Возможно, они эти проблемы просто не чувствуют. Комиссии муниципальных образований защищали от вмешательства "сверху" и меньшее число депутатов, и с меньшими усилиями, чем комиссии субъектов, хотя в первом случае оснований для вмешательства значительно меньше, чем во втором. А некоторые новеллы закона в совокупности позволяют сделать выборы депутатов представительных органов местного самоуправления безальтернативными.
В общем, при такой организации законотворческого процесса – не видать нам хороших законов!».
Еще в ходе работы над законопроектом я сделал несколько публикаций: сначала вышла статья «Готовятся новые правила для региональных выборов» (Российский региональный бюллетень, 26.02.2002), после принятия закона во втором чтении – статья «Принят новый избирательный закон» (Российский региональный бюллетень, 06.05.2002), а также письмо в журнал «Новое время» (опубликовано 02.06.2002). После третьего чтения я закончил статью, которая вышла под заголовком «На перекрестке мнений» (Выборы: Законодательство и технологии, 2002, № 5).
После окончания работы над законом я, помимо написания подробного материала, изложенного в предыдущих частях этого подраздела, дал интервью для «Демократического обозревателя». В конце его я сказал: «Думаю, что в целом новая редакция лучше прежней. Классическое ленинское "шаг вперед – два шага назад" в данном случае, видимо, не вполне подходит. Точнее будет изначальный чеховский вариант: "шаг назад – два шага вперед". Но шаги маленькие».
Также я написал по предложению Виктора Шейниса статью для «Независимой газеты» (вышла 31.07.2002 под заголовком «Закон с недоделками. За гарантии избирательных прав еще придется побороться»), а также статью «Осенние выборы в регионах пройдут по разным законам» (Российский региональный бюллетень, 29.07.2002). В двух последних статьях речь шла не только о принятии обсуждаемого закона, но и о новом законопроекте.
Увидев, что «недоделки» Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не удается исправить в ходе работы над ним, я решил пойти другим путем, подготовив новый законопроект. И достаточно быстро написал проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"». Поводом стали не только «недоделки» данного закона, но и событие, произошедшее накануне подписания закона президентом: он был подписан 12 июня 2002 года, а 11 июня Конституционный Суд принял постановление № 10-П, в котором некоторые нормы «гарантийного» закона 1997 года были признаны неконституционными. Впрочем, в новом законе одного из этих неконституционных положений (о возможности отмены регистрации кандидата избирательной комиссией) уже не было, но оставались оспоренные положения, касающиеся повторного голосования.
Мой законопроект предлагал внесение изменений в 22 статьи «гарантийного» закона. Некоторые изменения предусматривали просто замену неправильных ссылок на правильные. Но были и некоторые принципиальные предложения, в частности, касавшиеся наименования избирательного блока. Предлагалось дополнить протокол участковой комиссии строкой о числе открепительных удостоверений, выданных в вышестоящей комиссии (без этого было невозможно проверить баланс открепительных удостоверений). Предлагалось существенно изменить сроки публикаций итогов голосования в Интернете. Более четко было сформулировано положение о «плавающем» заградительном барьере, даны определения числа избирателей, принявших участие в выборах, и числа избирателей, принявших участие в голосовании. Кроме того, были решены вопросы повторного голосования, затронутые в постановлении Конституционного Суда.
Я предлагал еще некоторые новеллы, но они были отвергнуты депутатами, с которыми я обсуждал законопроект. Мне удалось договориться о внесении законопроекта с тремя депутатами из разных фракций и групп – Владимиром Лысенко («Регионы России»), Сергеем Митрохиным («Яблоко») и Борисом Надеждиным (СПС). Предлагал я присоединиться еще некоторым депутатам, но с ними не получилось. Проект был официально внесен в Думу 25 июня – в тот самый день, когда новый «гарантийный» закон вступил в силу.
Увы, законопроект пролежал без движения до 2004 года, то есть до следующего созыва, куда ни один из его инициаторов не попал. Профильный комитет во главе с Владимиром Плигиным предложил проект отклонить. И на заседании Думы 28 мая 2004 года он был отклонен: за голосовал всего один депутат, против – 63, один воздержался. Остальные 385 не голосовали.
