Аркадий Любарев, Москва
Завершается подготовка ко второму чтению новой версии закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Это будет уже формально третья, а фактически четвертая версия "рамочного" закона, устанавливающего единые правила для прямых выборов органов власти любого уровня.
Еще в Госдуме первого созыва предпринималась попытка разработать избирательный кодекс. Однако противники кодификации избирательного законодательства апеллировали к Конституции, согласно которой вопросы избрания органов власти субъектов Федерации относятся к ведению самих субъектов. Тогда законодатели решили отталкиваться от другого положения Конституции, которое относит к совместному ведению Федерации и субъектов защиту прав и свобод человека. Так, в 1994 г. появился небольшой по объему закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".
В ходе прошедших в регионах в 1995-1996 гг. выборов выявилась масса недостатков региональных законов о выборах, что неудивительно. Во-первых, субъекты Федерации не имели опыта законодательной деятельности: право принимать законы появилось у них лишь с принятием Конституции 1993 г. Во-вторых, во многих регионах власть, не имевшая реальной оппозиции, делала избирательное законодательство максимально удобным для собственного переизбрания.
Утратив доверие к региональным законодателям, депутаты Госдумы второго созыва решили сделать "рамочный" закон более подробным. Так, в 1997 г. появился довольно объемный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В 1999 г. в него был внесен ряд существенных дополнений. В результате объем ныне действующего закона в пять с половиной раз превышает объем закона 1994 г.
После очередного цикла федеральных и региональных выборов за обновление избирательного законодательства взялся Центризбирком. В октябре 2000 г. он обнародовал доклад "О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах", представивший программу его законодательных инициатив. Первым шагом в реализации этой программы стало принятие в июне 2001 г. закона "О политических партиях". Следующий шаг - подготовка проекта новой редакции закона "Об основных гарантиях...".
Разработанный Центризбиркомом проект был внесен в Госдуму президентом России 28 августа 2001 г. и принят в первом чтении 30 октября. Однако уже сейчас становится ясно, что ко второму чтению будет подготовлен законопроект, существенно отличающийся от внесенного.
В предыдущем выпуске РРБ сообщалось об инициативе представителей партии "Единая Россия", пожелавших внести в закон поправки, ужесточающие требования к избранию губернаторов, а также региональных и местных депутатов. Эта инициатива оказалась не больше чем "законодательным пиаром", поскольку соответствующие поправки официально не были внесены. Впрочем, срок подачи поправок истек еще 30 ноября.
Всего же к проекту, принятому в первом чтении, подано более 2,5 тыс. поправок. При этом наибольшую активность проявили депутаты от КПРФ, СПС и "Яблока" (те, кто больше всего страдает от использования административного ресурса), а наименее активными оказались депутаты от ЛДПР, "Единства" и группы "Народный депутат".
Помимо депутатов Госдумы высокую активность проявили региональные законодатели: к проекту поступили поправки от законодательных органов 32 субъектов Федерации.
Кроме поправок на подготовку проекта ко второму чтению существенное влияние оказали два недавних решения Конституционного суда. 25 декабря 2001 г. суд рассмотрел жалобу ряда граждан на часть вторую ст. 208 Гражданского процессуального кодекса, согласно которой решения, вынесенные судами по делам об оспаривании решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан, вступают в законную силу немедленно после их провозглашения. Суд признал неконституционным положение, на основании которого исключается возможность обжалования в кассационном порядке судебных решений. Это означает, в частности, что решения судов о снятии кандидата с регистрации или о восстановлении регистрации кандидата теперь могут быть обжалованы в кассационном порядке, а следовательно, решение о том, будет ли участвовать данный кандидат в выборах, может затянуться на две недели.
15 января 2002 г. Конституционный суд по жалобе А. Траспова проверил конституционность ст. 64 закона "Об основных гарантиях..." и аналогичной статьи закона о выборах депутатов Госдумы. Суд признал не соответствующими Конституции положения, которые при незаконном отказе в регистрации кандидата ограничивают полномочия суда по отмене результатов выборов. Теперь если после выборов будет установлено, что какой-либо кандидат был незаконно не допущен к участию в них, результаты этих выборов могут быть отменены.
Эти два решения заставляют законодателей корректировать закон, чтобы свести к минимуму возможности снятия с регистрации кандидатов. В принципе, уже во внесенном проекте были предусмотрены некоторые новеллы в этом направлении, но довольно робкие. Сейчас уже практически достигнут консенсус о том, что снимать с регистрации кандидатов может только суд. Будет предусмотрен закрытый перечень оснований как для отказа в регистрации, так и для ее отмены. При этом, по-видимому, уже не будет предусмотрена возможность снятия кандидата с дистанции за недостоверность сведений о доходах и имуществе.
Одним из основных мотивов в новой редакции закона по-прежнему остается недоверие к региональным законодателям. Предполагается более жестко оговорить, какие дополнительные нормы могут содержаться в законах субъектов Федерации. Некоторые факультативные нормы станут императивными. Предпринимается попытка установить рамки для норм, регулирующих размер избирательных фондов кандидатов.
В качестве одной из главных причин создания новой редакции "рамочного" закона председатель Центризбиркома Александр Вешняков называет необходимость приведения избирательного законодательства в соответствие с недавно принятым законом "О политических партиях". Это означает, в частности, что по прошествии двухлетнего переходного периода (который начался в июле 2001 г. после вступления в силу закона о партиях) в региональных выборах в качестве избирательных объединений смогут выступать только зарегистрированные на федеральном уровне партии или их региональные отделения. Право участвовать в выборах в органы местного самоуправления остается и у иных общественных объединений.
Однако наиболее радикальное влияние на формирование региональной власти должна оказать норма, предусматривающая распространение смешанной пропорционально-мажоритарной системы на выборы депутатов законодательных органов субъектов Федерации. Еще в июле 2001 г. Госдума приняла в первом чтении так называемую поправку Игошина - Надеждина к закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", заставляющую формировать региональные парламенты по смешанной системе. В проекте избирательного закона решение вопроса о проведении региональных выборов по смешанной системе предлагается отдать на усмотрение региональных же законодателей. Однако представители КПРФ, СПС и "Яблока" сразу заявили, что будут настаивать на придании этой норме императивного характера. Скорее всего, им это удастся, и в скором времени не менее половины депутатов региональных парламентов будут избираться по партийным спискам.
Много споров вызывает вопрос о пороге явки. Центризбирком предполагал установить его для любых выборов не ниже 25%. Ряд депутатов, напротив, категорически выступил за отмену каких бы то ни было порогов явки. Здесь, по-видимому, придется искать компромисс. Наиболее вероятно снижение "рамочного" порога до 20% без права его повышения региональными законами и отмена порога для выборов депутатов представительных органов местного самоуправления.
Вновь поднят вопрос и об обязательности двухтуровой системы выборов губернаторов. Летом прошлого года президент наложил вето на соответствующую поправку к закону "Об общих принципах...", мотивируя ее тем, что этот вопрос должен регулироваться избирательным законодательством. Теперь предлагается ввести данную норму в "рамочный" закон о выборах, и она, по-видимому, будет принята.
Одна из главных инициатив Центризбиркома состояла в установлении "избирательной вертикали": в проекте предлагается формировать окружные, территориальные и участковые избирательные комиссии вышестоящими комиссиями, причем председателей этих комиссий также назначать "сверху". Для избирательных комиссий регионов и муниципальных образований предложен чуть более демократичный порядок: в них должны быть включены по два представителя, делегированных соответственно Центризбиркомом или комиссией региона, а председатели избираются самой комиссией, но по представлению "сверху". Эти новеллы также вызвали резкую критику ряда фракций, однако и здесь дело идет к компромиссу. Окружные, территориальные и участковые комиссии, по-видимому, будут формироваться "сверху", а комиссии субъектов Федерации и муниципальных образований - без обязательного участия вышестоящих комиссий. Председатели, как и прежде, будут избираться самими комиссиями.
В проекте был заложен ряд норм, позволяющих проводить на региональных выборах эксперименты: сбор подписей только в специально отведенных местах, голосование по почте или по доверенности. Эти новеллы, встретившие негативную реакцию, скорее всего будут изъяты из окончательного текста.
Опубликовано в Российском региональном бюллетене, том 4, № 4, 26 февраля 2002 г.