На правах рукописи

ЛЮБАРЕВ Аркадий Ефимович

КОНСТИТУЦИОННО–ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МНОГООБРАЗИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность – 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук

Москва – 2004

Работа выполнена на кафедре прав человека Московского гуманитарного университета

Научный руководитель: доктор юридических наук Пуздрач Юрий Владимирович

Официальные оппоненты: 
доктор юридических наук, профессор Автономов Алексей Станиславович
кандидат юридических наук Воробьев Николай Федорович

Ведущая организация: Московский новый юридический институт

Защита состоится 25 июня 2004 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета К-521.004.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Московском гуманитарном университете по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского гуманитарного университета (111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1).

Автореферат разослан 24 мая 2004 г.

Ученый секретарь кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

Одним из главных направлений реформы российской политической системы, начатой в 1988 г., стало изменение характера выборов. Из чисто декоративного и ритуального действия выборы в течение короткого времени превратились в “высшее непосредственное выражение власти народа”. В соответствии с этим изменились форма и содержание избирательного процесса, а вслед за ними существенные изменения претерпело и избирательное право.

Основными направлениями реформы российской избирательной системы стали:

• обеспечение подлинной конкурентности и равных условий для всех участников избирательного процесса;
• обеспечение участия в выборах политических партий как выразителей наиболее общих интересов избирателей;
• распространение избирательных механизмов на институты исполнительной власти и высшего должностного лица;
• обеспечение независимости организаторов выборов;
• обеспечение общественного контроля за проведением выборов;
• разделение компетенции в сфере избирательного законодательства и организации выборов между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти.

Несмотря на то, что с момента принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ прошли уже три цикла выборов в федеральные органы государственной власти и завершились три цикла изменений федерального избирательного законодательства, процесс избирательной реформы нельзя считать завершенным. Особенно это касается региональных и местных избирательных систем.

Так, в 2002 г. был принят новый Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, внесший радикальные изменения в систему региональных выборов. В частности, этот закон обязывает проводить выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ по пропорциональной или смешанной системе. В связи с этим существенные изменения претерпевает региональное избирательное законодательство. В ряде субъектов РФ предполагается использовать на ближайших выборах региональных ассамблей ранее не применявшуюся в РФ систему “открытых” списков.

Другой существенной новеллой федерального закона стало императивное требование избрания высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов РФ по мажоритарной системе абсолютного большинства.

Важное значение имеет также закрепленное в новом федеральном законе решение Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г., обязывающее при образовании избирательных округов с разным числом мандатов предоставлять всем избирателям равное число голосов. В связи с этим решением в некоторых субъектах РФ при выборах по многомандатным округам начали применяться система ограниченного вотума и ее предельный случай – система единственного непередаваемого голоса.

В то же время в РФ до сих пор не нашли применения некоторые избирательные системы, представляющие определенный интерес с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан, в частности, системы, основанные на преференциальном голосовании.

В связи с изложенным актуальным представляется анализ избирательных систем, используемых как в нашей стране, так и в мировой практике, и обсуждение возможности их применения на региональных и местных выборах в Российской Федерации.

Изучению избирательных систем посвящена обширная литература как в нашей стране, так и за рубежом. В основу настоящего исследования положены работы российских правоведов и политологов С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, И.А. Алебастровой, Л.Г. Алехичевой, П.А. Астафичева, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.Я. Гельмана, Г.В. Голосова, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, О.Н. Каюнова, С.Д. Князева, В.В. Лапаевой, Л.Н. Линик, В.И. Лысенко, В.В. Лысцова, В.В. Маклакова, М.С. Матейковича, В.И. Наумова, Ю.А. Новикова, А.Е. Постникова, В.В. Пылина, А.А. Сергеева, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, В.Л. Шейниса, Ю.А. Юдина и др., а также работы зарубежных исследователей К. Боун, Д.Д. Ламберта, Э. Лейкман, Г. Майера, А. Надаиса, К.Надо, П. Ортешука, Р. Таагеперы и М.С. Шугарта.

Вместе с тем в литературе недостаточно отражены проблемы, связанные с использованием различных избирательных систем в нашей стране, особенно на региональных и местных выборах, и с регулированием этих проблем в избирательном законодательстве. Требуют более глубокого анализа и вопрос классификации избирательных систем, а также проблема обеспечения различными избирательными системами избирательных прав граждан.

Предметом исследования являются проблемы, связанные с классификацией и описанием избирательных систем и закреплением избирательных систем в нормах избирательного права.

Объектом исследования является федеральное и региональное законодательство о выборах РФ, а также нормативные акты муниципальных образований.

Основной целью диссертационного исследования является выявление избирательных систем, перспективных с точки зрения использования на региональных и местных выборах в РФ, и определение порядка закрепления избирательных систем в федеральном и региональном законодательстве.

В связи с этим формулируются следующие задачи:

• построить классификацию избирательных систем;
• проанализировать использование различных избирательных систем на федеральных, региональных и местных выборах в РФ в период с 1989 г.;
• определить, какие избирательные системы в наибольшей степени обеспечивают избирательные права граждан;
• определить порядок закрепления избирательных систем в федеральном законодательстве;
• определить порядок закрепления избирательных систем в законодательстве субъектов РФ;
• определить порядок закрепления избирательных систем в нормативных актах муниципальных образований.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания и основанные на нем частно-научные методы, в том числе: нормативно-правовой, системно-структурный, метод сравнительного правоведения, исторический метод и другие.

Применение данных методов позволило рассмотреть предмет исследования в его целостности и всесторонности, показать динамику, выявить общие и специфические черты.

Эмпирическую базу исследования составили анализ федеральных законов о выборах, конституций, уставов и законов о выборах 44 субъектов РФ, уставов ряда муниципальных образований, решений Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Московского городского суда, решений Центральной избирательной комиссии, избирательных комиссий субъектов РФ (Московской городской, Мурманской областной), а также электоральной статистики федеральных, региональных и местных выборов в РФ в период 1989–2004 годов.

В диссертации предложена оригинальная классификация избирательных систем, учитывающая, в первую очередь, тип избирательного округа, тип и способ голосования.

Впервые дан развернутый обзор применения различных избирательных систем на федеральных, региональных и местных выборах в Российской Федерации с 1989 г. по настоящее время.

Проанализированы различные избирательные системы с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан.

Предложена концепция закрепления многообразия избирательных систем в федеральном и региональном законодательстве и нормативных актах местного самоуправления.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические рекомендации, выводы и предложения, которые выносятся на защиту:

1. Положение о классификации избирательных систем на основе следующих параметров:

• тип избирательного округа (одно- или многомандатный);
• тип голосования (за кандидата или за партию);
• способ голосования;
• правило переведения полученных голосов в мандаты.

2. Тезис о том, что с точки зрения обеспечения избирательных прав целесообразно использовать на выборах в Российской Федерации следующие избирательные системы:

• мажоритарную систему относительного большинства;
• мажоритарную систему с перебаллотировкой;
• мажоритарно-преференциальную систему;
• блоковую систему (с ограниченным или неограниченным вотумом);
• систему единственного непередаваемого голоса;
• систему единственного передаваемого голоса;
• пропорциональную систему с закрытыми списками;
• пропорциональную систему с открытыми списками;
• “персонализированную” смешанную систему.

3. Предложение использовать мажоритарную систему с перебаллотировкой для выборов высших должностных лиц субъектов РФ и глав крупных муниципальных образований, снизив при этом процент голосов, необходимый для избрания в первом туре, с 50 до 40.

4. Предложение применять системы, использующие преференциальное голосование (мажоритарно–преференциальная и единственного передаваемого голоса), на местных выборах в небольших муниципальных образованиях.

5. Предложение установить в федеральном законодательстве, что выборы признаются несостоявшимися в том случае, если число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, превышает число избирателей, проголосовавших за всех кандидатов, или (как вариант) – если число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, превышает половину от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

6. Предложение о разработке Избирательного кодекса Российской Федерации, к которому должны быть предъявлены следующие требования:

• в одной из первых глав должны быть перечислены избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации;
• для каждой из этих систем должны быть прописаны подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования;
• должны быть прописаны подробные процедуры, регламентирующие порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте);
• должны быть установлены временные нормы, действующие в случае, когда региональный закон не содержит необходимой для проведения выборов нормы или норма регионального закона не соответствует диспозитивной норме федерального закона;
• должен быть установлен перечень субъектов избирательных правоотношений, права которых не могут быть ограничены региональным законом;
• в максимально возможной степени должны быть разделены материальные и процессуальные нормы, императивные и диспозитивные нормы, общие и специальные нормы.

7. Предложение предоставить субъектам РФ и муниципальным образованиям право выбора избирательных систем, используемых, соответственно, на региональных и местных выборах, в рамках перечня систем, установленного федеральным законодательством.

8. Предложение закрепить в конституциях или уставах субъектов РФ основные параметры избирательных систем, используемых на региональных выборах, а в уставах муниципальных образований – основные параметры избирательных систем, используемых на местных выборах.

9. Предложение устанавливать в федеральном законе не соотношение числа депутатов, избираемых в региональную ассамблею по мажоритарной и пропорциональной системам, а более важные с точки зрения защиты избирательных прав параметры:

• для выборов по мажоритарной системе – максимальное число избирателей, приходящихся на одного депутата;
• для выборов по пропорциональной системе – минимальное число распределяемых мандатов и максимальную величину заградительного барьера.

10. Предложение ввести в законодательство понятие “малое муниципальное образование” и установить для этой категории муниципальных образований специальные нормы, касающиеся выборов должностных лиц и органов местного самоуправления.

Диссертация может служить практической основой совершенствования избирательного законодательства как на федеральном уровне (в том числе при его кодификации), так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Материалы диссертации могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в данной области, а также в преподавании курса избирательного права.

Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.

В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре прав человека Московского гуманитарного университета.

Отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались автором на 2-й итоговой конференции проекта “Информатика для демократии – 2000+” (Голицыно, июнь 2000), “круглом столе” по обсуждению законопроекта “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (Москва, декабрь 2001), научно-практической конференции “Настоящее и будущее федерализма в России” (Москва, июнь 2002), семинаре Общественно-политического Сахаровского центра (Москва, март 2003), “круглом столе”, посвященном проблемам реформирования российского избирательного законодательства (Москва, апрель 2004).

Ряд выводов диссертант использовал при работе над Законом города Москвы “Избирательный кодекс города Москвы”.

Диссертация состоит из двух глав, разделенных на семь параграфов, введения, заключения, списка нормативно-правовых актов, документов и литературы.

Основные выводы проведенного исследования сформулированы по параграфам и обобщены в заключении.

Во введении дано обоснование актуальности темы, определены предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, охарактеризована степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе, его теоретические основы и методы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава “Правовые основы формирования избирательной системы” носит теоретико-исторический характер и посвящена анализу избирательных систем и их применению в Российской Федерации.

В первом параграфе отмечается, что традиционно российское правоведение различает понятия “избирательная система” в широком и узком смысле.

Наиболее существенными элементами избирательной системы в широком смысле можно считать:

• избирательную систему в узком смысле;
• принципы и условия участия граждан в выборах (активное и пассивное избирательное право);
• принципы и условия участия в выборах политических партий и иных общественных объединений;
• систему органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов;
• порядок выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов;
• порядок проведения предвыборной агитации;
• порядок финансирования выборов;
• порядок организации голосования (в т.ч. порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок).

Большинство из этих элементов в силу различных причин (и в первую очередь в силу закрепленного в ст. 19 Конституции РФ равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства) закрепляются в федеральном законодательстве в качестве единых на всей территории страны и для выборов всех уровней.

Поскольку настоящая работа посвящена в основном избирательным системам, используемым на региональных и местных выборах, в ней будет уделено внимание тем аспектам, которые могут различаться в разных субъектах РФ и муниципальных образованиях. Это – собственно избирательная система в узком смысле, а также порядок выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов и порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок.

Второй параграф посвящен классификации избирательных систем в узком смысле. Для этой цели предложено использовать четыре переменные:

• способ голосования;
• тип избирательного округа (одно- или многомандатный);
• правило переведения полученных голосов в мандаты;
• тип голосования (за кандидата или за партию).

Для классификации избирательных систем можно рассматривать два значения второй переменной: один и много (т.е. одномандатные и многомандатные округа). У четвертой переменной возможны три значения: (а) за кандидата, (б) за партию, (в) и за кандидата, и за партию.

Для первой переменной рассматриваются четыре значения. Избиратель может быть наделен правом:

• проголосовать за одного кандидата или список (категорическое голосование);
• отдать свой голос за каждого “одобряемого” им кандидата (одобрительное голосование);
• распределить предоставленные ему голоса между разными кандидатами (кумулятивное голосование);
• ранжировать кандидатов в порядке предпочтения (ординальное, или преференциальное, голосование).

Труднее всего формализовать третью переменную. Количество допустимых вариантов здесь огромно, к тому же их набор в значительной степени зависит от значения трех других переменных. Поэтому для общей классификации избирательных систем целесообразно использовать первую, вторую и четвертую переменные.

Основные виды избирательных систем в соответствии с предложенной классификацией представлены в таблице 1.

В зависимости от значения третьей переменной мажоритарная система обычно подразделяется на систему абсолютного и относительного большинства. Однако возможны разновидности мажоритарной системы, которые нельзя отнести ни к одному из этих видов. Так, в нашей стране в некоторых региональных законах условием избрания было получение относительного большинства, но более 25% от числа избирателей, принявших участие в голосовании. В данном случае число 25 взято достаточно произвольно, и можно предложить с той же степенью обоснованности 35 или 40% и т.п. Кроме того, при использовании системы абсолютного большинства с перебаллотировкой возможны разные варианты проведения повторного голосования. В одних случаях к участию во втором туре допускаются только два лидирующих кандидата (так практикуется в нашей стране), в других – все кандидаты, обеспечившие себе поддержку выше определенного уровня (например, 12,5%, как на выборах во французский парламент). При этом голосование во втором туре может проходить по системе как абсолютного большинства (и тогда вполне реален третий тур), так и относительного.

Следует также отметить две разновидности блоковой системы: ограниченного вотума (избиратель имеет меньше голосов, чем разыгрывается мандатов) или неограниченного вотума (число голосов у избирателя соответствует числу мандатов).

Подводя итоги рассмотрения данного вопроса, можно попытаться дать новое определение избирательной системы (в узком смысле). Под избирательной системой следует понимать совокупность правовых норм, определяющих, каким образом итоги голосования избирателей трансформируются в результаты выборов.

В третьем параграфе в историческом плане рассматриваются избирательные системы, используемые в Российской Федерации.

Мажоритарная система абсолютного большинства была основной системой выборов в РСФСР в 1989–91 гг. После 1991 г. эта система использовалась в РФ на выборах Президента РФ, на выборах высших должностных лиц (руководителей исполнительных органов государственной власти) в большинстве субъектов РФ, а также в некоторых субъектах РФ на выборах глав муниципальных образований и на выборах депутатов представительных органов государственной власти субъекта РФ.

Мажоритарная система относительного большинства с 1993 г. используется на выборах половины состава Государственной Думы Федерального Собрания РФ, на выборах депутатов представительных органов государственной власти субъекта РФ и местного самоуправления, а также глав местного самоуправления в большинстве субъектов РФ. В некоторых субъектах РФ эта система до 2002 г. использовалась также на выборах высшего должностного лица (руководителя исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

До принятия в 1997 г. Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в некоторых субъектах РФ на выборах высших должностных лиц (руководителей исполнительных органов государственной власти) субъекта РФ использовались разновидности мажоритарной системы, не относящиеся, строго говоря, ни к системе абсолютного, ни к системе относительного большинства. К таким разновидностям относятся:

• система, требующая для избрания получения относительного большинства, но не менее 25% от числа граждан, внесенных в списки избирателей;
• система, требующая для избрания получения относительного большинства, но не менее 25% от числа избирателей, принявших участие в голосовании;
• система, требующая для избрания получения более половины голосов от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов.

Многомандатные округа использовались в РСФСР в 1990 г. на выборах в местные Советы нижнего уровня, а с 1993 г. – на выборах депутатов представительного органа государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления во многих субъектах РФ. Кроме того, двухмандатные округа использовались на выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания РФ в 1993 г. При этом в 1990 г. число голосов у избирателя ограничивалось лишь числом баллотировавшихся кандидатов, а в период 1993–2000 гг. число голосов у избирателя соответствовало числу замещаемых в округе мандатов (“блоковая” система неограниченного вотума). После принятия Конституционным Судом РФ постановления от 23 марта 2000 г. в некоторых субъектах РФ при выборах по многомандатным округам начали применяться система ограниченного вотума и ее предельный случай – система единственного непередаваемого голоса.

Пропорциональная система с “закрытыми” списками используется с 1993 г. на выборах половины состава Государственной Думы Федерального Собрания РФ. До 2003 г. эта система использовалась также в некоторых регионах на выборах части состава представительного органа государственной власти субъекта РФ, а в Красноярском крае – на выборах представительных органов местного самоуправления в ряде муниципальных образований. При этом в большинстве случаев доля депутатов, избираемых по пропорциональной системе, была значительно ниже доли депутатов, избираемых по мажоритарной системе.

В соответствии с принятым в 2002 г. новым Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” проведение выборов не менее половины состава представительного органа государственной власти субъекта РФ (или одной из его палат) по пропорциональной системе стало, начиная с 14 июля 2003 г., обязательным. В соответствии с этим требованием 7 декабря 2003 г. были проведены выборы представительных органов государственной власти субъекта РФ в семи регионах, а 14 марта 2004 г. – в шести регионах. В большинстве субъектов РФ в 2003 г. были приняты новые избирательные законы, предусматривающие избрание части представительного органа государственной власти субъекта РФ по пропорциональной системе. При этом в большинстве регионов выбрана система, предусматривающая единые “закрытые” списки. В небольшом числе регионов решено использовать списки, разбитые на группы (аналогично системе выборов депутатов Государственной Думы), и в небольшом числе регионов решено использовать систему “открытых” списков. Единственным регионом, где уже были проведены выборы по системе “открытых” списков, является Республика Калмыкия.

Избирательные системы, основанные на преференциальном голосовании, до сих пор в РФ не применялись.

Возможность признания выборов несостоявшимися связана в основном с двумя факторами: низкой явкой избирателей и высоким уровнем голосования против всех кандидатов. В разные периоды избирательное законодательство РФ по-разному регулировало данные вопросы.

По законам 1988–89 гг. выборы признавались несостоявшимися, если в них принимало участие менее половины избирателей. После 1993 г. порог явки в 50% от числа зарегистрированных избирателей сохранился на выборах Президента РФ и на региональных выборах в некоторых субъектах РФ. На выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и на региональных выборах в большинстве субъектов РФ порог явки был снижен до 25%. На выборах в органы местного самоуправления в ряде регионов порог явки не был установлен. В 2002 г. Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” “рамочный” порог явки установлен на уровне 20%.

До 1997 г. голосование против всех кандидатов в разных законах влияло на результативность выборов различным образом. В некоторых регионах использовались нормы, согласно которым выборы признавались несостоявшимися либо в случае, если число избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, превышало число избирателей, проголосовавших за всех кандидатов, либо в случае, когда оно превышало половину от числа избирателей, принявших участие в голосовании. После принятия в 1997 г. Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” любые выборы признаются несостоявшимися, если число голосов, поданных против всех кандидатов, превысит число голосов, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов.

В четвертом параграфе избирательные системы рассматриваются с точки зрения обеспечения избирательных прав граждан.

При обсуждении достоинств и недостатков мажоритарной избирательной системы абсолютного и относительного большинства отмечается, что необходимо различать выборы должностных лиц (глав государств, регионов, муниципальных образований и т.п.) и выборы представительных органов. Для первых действительно важно, чтобы избранное лицо имело поддержку как можно большего числа избирателей. Что же касается депутатов, то здесь ситуация иная. Депутат всегда представляет лишь часть избирателей, и только ассамблея в целом должна представлять всех. По оценкам экспертов, система относительного большинства лучше защищает права меньшинств и потому надежнее обеспечивает представительный характер избираемого органа, чем система абсолютного большинства.

При этом, как отмечалось в § 2, между системами абсолютного и относительного большинства нет четкой грани. Право на существование имеют и некоторые промежуточные варианты. Если исходить из того, что для победы во втором туре необходимо получить больше голосов, чем соперник, и больше, чем подано против обоих кандидатов, то получается, что минимально возможный уровень поддержки победителя во втором туре составляет около 34% (недействительными голосами здесь приходится пренебречь). Поэтому вполне разумной кажется система, предполагающая назначение второго тура лишь в том случае, если ни одному из кандидатов не удалось пересечь планку в 35% голосов.

Анализ результатов выборов высших должностных лиц субъектов РФ, проходивших с 1995 г. по апрель 2004 г., показал, что в тех случаях, когда кандидат, лидирующий в первом туре, получает в нем менее 40%, высока вероятность его поражения при повторном голосовании. Если же победитель первого тура получает в нем более 40%, то его победа во втором туре практически предрешена. Поэтому оптимальным можно считать вариант, когда планка, необходимая для победы в первом туре, устанавливается на уровне 40% от числа избирателей, принявших участие в голосовании.

Возможен также вариант, предлагавшийся законодательством Республики Мордовия: признание победившим в первом туре кандидата, который получил более половины голосов от общего числа голосов, поданных за всех кандидатов (иными словами, кандидата, получившего больше голосов, чем подано за всех его соперников). В этой формуле тоже есть определенная логика: если исходить из посылки, что во втором туре происходит только распределение голосов, поданных за выбывших кандидатов, то кандидат, получивший в первом туре больше голосов, чем все его соперники, во втором обязательно должен победить.

Подчеркивается привлекательность мажоритарно–преференциальной системы, позволяющей победителю получить абсолютное большинство без повторного голосования. Эта система может быть рекомендована для выборов глав небольших муниципальных образований (и иных должностных лиц местного самоуправления).

Отмечается также, что укоренившуюся в нашей стране “блоковую” систему с неограниченным вотумом принято считать недемократичной, так как она благоприятствует большинству в ущерб меньшинству. Гораздо лучше права меньшинства защищает система ограниченного вотума и ее крайний вариант – система единственного непередаваемого голоса.

Заслуживает внимания и система единственного передаваемого голоса. Неоднократно утверждалось, что названная модель является “лучшей”, поскольку обеспечивает максимально благоприятные условия для выражения избирателем собственной позиции. Отмечаются такие достоинства данной системы, как низкая доля “пропадающих” голосов, отсутствие опасности “раскола” голосов, обеспечение пропорционального представительства не только по партийным платформам, но по любым признакам, которые важны для избирателя (например, по полу, социальному положению, национальности и т.д.).

Высказываются опасения, что данная система чересчур сложна для избирателей. Но опыт ее применения в Австралии, Ирландии и на Мальте свидетельствует об обратном. Другое дело – сложность процедуры подсчета голосов и определения результатов выборов. Сложность в этом случае представляет и контроль за правильностью подсчета голосов.

Важно также отметить, что данная система (как и обсуждаемая выше мажоритарно–преференциальная система) требует централизованной обработки всех бюллетеней, что чрезвычайно трудно осуществить в рамках большого округа. Поэтому она наиболее оправданна на местных выборах.

Одним из главных недостатков системы выборов по партийным спискам считается отсутствие прямой связи между избирателями и депутатами. Наиболее уязвима в этом отношении принятая в нашей стране система выборов по единому общенациональному округу и закрытым (связанным) спискам.

Однако необходимо иметь в виду, что и система открытых списков не свободна от недостатков. Прежде всего она осложняет подсчет голосов. При этом следует иметь в виду, что усложнение подсчета голосов влечет за собой и усложнение контроля за этой операцией, а соответственно – снижение доверия общества к полученным результатам.

Кроме того, система открытых списков к межпартийной конкуренции добавляет внутрипартийную. Есть опасение, что переход к открытым спискам может привести к результатам, противоположным задуманным, т.е. появлению у партийных функционеров возможности “корректировать” решения, принятые на съезде партии, и проталкивать вперед не слишком популярных в партии лиц.

Обсуждаются две причины для введения заградительного барьера. Первая причина – необходимость отсечь от распределения мандатов партии, получающие процент голосов на уровне “шума”. Вторая причина – необходимость образования в парламенте полноценных фракций. Делается вывод, что для региональных выборов наиболее целесообразно установление 3%-ного барьера. Увеличение же барьера свыше 5% представляется недопустимым.

Отмечается, что “персонализированная” смешанная система, используемая в Германии, в большей степени, чем “несвязанная” смешанная система, применяемая в нашей стране, позволяет соединить достоинства мажоритарной и пропорциональной систем и компенсировать их недостатки. С одной стороны, она обеспечивает пропорциональное представительство партий (с не очень большими искажениями), с другой – дает избирателю возможность голосовать за конкретных лиц.

Важно также то, что использование в регионах “персонализированной” смешанной системы ни в какой степени не противоречит требованиям федеральных законов: ни Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, ни Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Остается выразить сожаление, что эта система пока не взята на вооружение ни в одном из субъектов РФ.

Отдельно обсуждается такая особенность российских выборов как голосование “против всех”. Отмечается, что вопрос о том, должна ли эта строка влиять на результативность выборов и в какой степени, – является по-прежнему актуальным.

Логика сторонников ныне действующей нормы состоит в том, что “за” кандидата должно проголосовать больше избирателей, чем “против”. Однако при этом допускаются две ошибки – одна логическая и одна психологическая.

В то же время автор не разделяет точку зрения тех, кто считает, что от нормы, учитывающей голосование “против всех” при решении вопроса о признании выборов состоявшимися, следует совсем отказаться. Предлагается принять компромиссный вариант, который уже использовался в нашем законодательстве – в ряде законов города Москвы и Московской области: признавать выборы несостоявшимися, если число голосов “против всех” больше числа голосов, поданных за всех кандидатов, или (как вариант) если число голосов “против всех” больше половины.

Вторая глава “Особенности регулирования в российском законодательстве избирательных систем разного уровня” посвящена вопросам закрепления региональных и местных избирательных систем в федеральном и региональном законодательстве и нормативных актах местного самоуправления.

В первом параграфе анализируется федеральное избирательное законодательство.

Рассматривается история возникновения рамочного федерального законодательства, регулирующего региональные и местные выборы, начиная от первых проектов, разрабатываемых в рамках Верховного Совета РФ в 1992 г., и заканчивая действующим Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (далее – “рамочный” закон). Показано, что главной причиной детализации рамочного федерального законодательства явились многочисленные нарушения избирательных прав граждан в региональных законах о выборах.

Отмечается, что одним из главных недостатков “рамочного” закона является его бессистемность, что наиболее ярко проявляется в вопросах, связанных с выбором избирательной системы в узком смысле. Нормы, касающиеся данных вопросов, разбросаны по всему тексту закона и появляются в самых неожиданных местах. В результате выбор избирательной системы начинает предопределяться процессуальными нормами, а не наоборот, как это должно быть при разумной, логичной структуре законодательства.

Другая серьезная проблема российского избирательного законодательства – неопределенность в вопросе о том, какие нормы, отсутствующие в “рамочном” законе, можно вносить в специальный закон. Эта проблема постоянно возникает при подготовке законов субъектов РФ, а затем при их применении.

Нерешенность данной проблемы, по-видимому, обусловлена более общим недостатком “рамочного” закона. Первый вариант этого закона возник как реакция на нарушение избирательных прав в регионах. Поэтому во главу угла были поставлены именно гарантии избирательных прав.

Однако, если исходить из норм Конституции РФ, такой подход представляется неправильным. Статья 71 основного закона страны относит к ведению Российской Федерации “регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина”. Понятия “защита” и “гарантии” близки. А вот вопрос о “регулировании” избирательных прав остается фактически вне поля зрения.

Очевидно, что “регулирование” включает в себя не только защиту, не только гарантии, но и необходимые (в соответствии с пунктом 3 статьи 55 Конституции РФ) ограничения прав. Очевидно также (в силу той же нормы Конституции РФ), что такие ограничения могут устанавливаться только федеральным законом. Таким образом, задача “рамочного” федерального закона – установить не только основные гарантии избирательных прав граждан РФ, но и исчерпывающий перечень их ограничений.

Далее в работе анализируются причины, которые требуют детального описания в федеральном законодательстве избирательных процедур. Главная причина в том, что избирательные процедуры во многом определяют возможность реализации избирательных прав. Так, от процедуры сбора подписей и их проверки зависит реализация пассивного избирательного права. А процедуры голосования, подсчета голосов и подведения итогов должны гарантировать соответствие результатов голосования волеизъявлению избирателей, то есть по сути реализацию конституционного принципа народовластия.

Помимо этого, важное значение имеют такие факторы, как необходимость регулирования участия в выборах организаций, чья деятельность регулируется на федеральном уровне, необходимость учета возможности совмещения выборов и профессионализации избирательных комиссий, а также то, что написание процедурных норм – сложная юридическая работа, требующая высокой квалификации и определенного опыта, и далеко не во всех регионах есть достаточные для этого ресурсы.

В то же время, исходя из принципа федерализма, автор выступает не за лишение регионального законодателя права регулировать региональные и местные выборы, а лишь за кардинальное изменение подхода к решению данной проблемы.

По мнению автора, надо не заставлять региональных законодателей самим разрабатывать сложные избирательные процедуры, а оставить им свободу выбора по принципиальным вопросам, связанным с избирательной системой (в первую очередь, в узком смысле). Однако при этом для каждой системы обязательно должны быть определены процедуры, гарантирующие соблюдение избирательных прав.

Это касается и таких важнейших вопросов, как порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, по почте и т.п.). В этом вопросе также наглядно видна бессистемность федерального законодательства. Досрочное голосование отрегулировано детально, а голосование по открепительным удостоверениям – лишь в виде общих деклараций, которые не могут гарантировать от возможных злоупотреблений.

Автор делает вывод о том, что “рамочный” федеральный закон требует серьезной переработки. При этом изменения требует не только содержание его, но и форма. По мнению автора, при разработке нового федерального избирательного законодательства целесообразно поставить задачу создания единого Избирательного кодекса РФ, который включал бы в качестве общей части “рамочные” нормы, регулирующие любые выборы в Российской Федерации, а в качестве особенной части – нормы, касающиеся выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ.

В одной из первых глав кодекса следует перечислить избирательные системы, которые допускаются в Российской Федерации. В качестве таких систем в соответствии с классификацией, предложенной в § 2 главы 1 диссертации, можно было бы назвать:

• мажоритарную систему относительного большинства;
• мажоритарную систему с перебаллотировкой;
• мажоритарно-преференциальную систему;
• блоковую систему (с ограниченным или неограниченным вотумом);
• систему единственного непередаваемого голоса;
• систему единственного передаваемого голоса;
• пропорциональную систему с закрытыми списками;
• пропорциональную систему с открытыми списками;
• “персонализированную” смешанную систему.

Для каждой из этих систем необходимо прописать подробные процедуры, в том числе регламентирующие порядок голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования.

Важно также закрепить в кодексе подробные процедуры, регламентирующие порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок (досрочное голосование, голосование по открепительному удостоверению, голосование по почте).

Еще один вопрос, фактически упущенный в действующем федеральном законодательстве, представляют временные нормы. Их необходимость диктуется тем, что региональный закон может не содержать необходимой для проведения выборов нормы или норма регионального закона может оказаться вне рамок, установленных федеральным законом.

Для таких случаев в федеральном законе могло бы быть предусмотрено, что в тех случаях, когда региональный закон не устанавливает необходимой нормы или установленная региональным законом норма не соответствует требованиям федерального закона, непосредственно действует установленная федеральным законом максимальная (минимальная) норма.

Для тех случаев, когда федеральный закон вообще не устанавливает никаких пределов (число депутатов, предельный размер расходов избирательного фонда и др.), необходимы временные нормы, предписывающие такие размеры регионам, которые не установили их в своих законах.

Частично такую функцию выполняет Федеральный закон “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”. Однако, во-первых, обсуждаемая проблема касается не только местных, но и региональных выборов. Во-вторых, действующая редакция этого закона уже устарела и требует серьезной переработки, в том числе структурной. В частности, представляется, что в настоящее время нет необходимости во “временном положении” о проведении выборов, поскольку во всех регионах есть законы, регулирующие проведение выборов в органы местного самоуправления. Поэтому от федерального закона требуется не полное и исчерпывающее регулирование данных выборов, а вмешательство по отдельным вопросам, которые недостаточно отрегулированы региональными законами или местными нормативными актами.

Во втором параграфе обсуждается регулирование избирательной системы в региональном законодательстве. Отмечается, что в случае создания федерального избирательного кодекса отпадет необходимость в дублировании в региональных законах норм федерального законодательства. По сути региональные законы могут стать подобными главам особенной части кодекса. При этом решение проблемы удобства использования законов на региональных и местных выборах может быть в том, чтобы издавать под одной обложкой общую часть федерального избирательного кодекса и региональный закон.

Высказывается мнение, что нормы, связанные с выбором избирательной системы в узком смысле, как одного из важнейших элементов демократии, могли бы быть закреплены в уставах (конституциях) субъектов РФ в более явном виде, чем это делается в настоящее время.

Особое внимание уделено вопросам регулирования региональным законом местных избирательных систем. Автор считает, что значительную часть норм, регулирующих проведение муниципальных выборов, можно было бы изъять из полномочий субъекта РФ, передав или “наверх” (на федеральный уровень) или “вниз” (на местный уровень).

К первой группе таких норм относятся нормы, связанные с регулированием прав и свобод граждан. Это, в первую очередь, возрастной ценз, альтернативность выборов и порог явки.

Другая группа норм связана с выбором местной избирательной системы в узком смысле. В этом вопросе целесообразно, с одной стороны, предоставить большую самостоятельность муниципальным образованиям, с другой стороны, усилить федеральное регулирование.

По мнению автора, региональный закон не должен навязывать муниципальным образованиям проведение выборов главы муниципального образования только по мажоритарной системе абсолютного большинства или только по мажоритарной системе относительного большинства. Представляется, что решение этого вопроса можно было бы полностью передать в ведение самого муниципального образования. Возможно также закрепление в федеральном законе специальных норм для больших городов (в зависимости от числа избирателей или от статуса). Для таких городов можно было бы ввести обязательность проведения выборов по системе абсолютного большинства или мажоритарно–преференциальной системе, а для других муниципальных образований оставить вопрос на собственное усмотрение.

Что касается выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, то главный вопрос здесь связан с возможностью образования многомандатных округов и числом голосов у избирателя в многомандатных округах.

“Рамочный” федеральный закон не содержит прямого ответа на вопрос, может ли региональный закон предусматривать выборы депутатов представительного органа местного самоуправления исключительно по одномандатным округам. Однако исходя из норм, согласно которым вопрос об образовании избирательных округов на местных выборах является компетенцией избирательной комиссии муниципального образования и представительного органа местного самоуправления, можно сделать вывод, что региональный законодатель не вправе ограничивать указанные органы в выборе типа избирательных округов.

После постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. актуальным стал вопрос о числе голосов у избирателя на выборах по многомандатным округам. К сожалению, в “рамочном” законе по этому вопросу нет четкости. Само требование, учитывающее Постановление Конституционного Суда, не очень внятно сформулировано в пункте 2 статьи 5. При этом в данной статье не указано, в чьей компетенции решение данного вопроса. И лишь в пункте 17 статьи 68 говорится о том, что недействительными считаются бюллетени, в которых число отметок “превышает число отметок, установленное законом”. Из этой нормы следует, что именно в законе субъекта РФ должно быть установлено, сколько голосов имеет избиратель в многомандатном округе.

Наиболее разумно данный вопрос решен в кодексе Алтайского края: в случае образования избирательных округов с одинаковым числом мандатов количество голосов у избирателя равно числу мандатов, а если образуются избирательные округа с разным числом мандатов, то избиратель имеет количество голосов, равное числу мандатов, распределяемых в округе с наименьшим распределяемым числом мандатов.

Отдельного обсуждения заслуживает вопрос о специальных нормах, регулирующих выборы в малых муниципальных образованиях. Необходимость таких норм очевидна. Однако решение, которое предлагает “рамочный” закон, нельзя признать удачным.

Федеральный закон предусматривает четыре специальные нормы, однако каждая из них имеет свою гипотезу, то есть каждая норма действует для своего круга муниципальных образований и своего круга выборов. Более целесообразным представляется прямо ввести в законодательство понятие малого муниципального образования и именно для таких муниципальных образований установить специальные нормы. А вот вопрос о том, какие муниципальные образования относить к таковым, вероятно, лучше доверить региональному законодателю. В определенный рамках, разумеется.

В третьем параграфе обсуждается регулирование избирательной системы в нормативных актах муниципальных образований. Высказывается мнение, что право выбора избирательной системы на местных выборах должно быть закреплено за муниципальным образованием в рамках, установленных федеральным законом.

В то же время, поскольку данный вопрос имеет важное значение, необходимо закрепить, что он может быть решен только в уставе муниципального образования, а не в других нормативных актах органов местного самоуправления.

В связи с этим возникает следующая проблема: как быть, если устав муниципального образования недостаточно подробно определяет избирательную систему, используемую на местных выборах. Возможны два пути решения этой проблемы. Первый путь – максимально подробно изложить в законе об общих принципах организации местного самоуправления требования к уставу в этой части – для того, чтобы устав, не содержащий необходимых норм, не мог быть зарегистрирован. Второй путь: закрепить в федеральном законе нормы, действующие по умолчанию (временные нормы). Например, установить, что в случае, если в уставе муниципального образования не определена избирательная система по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления, выборы проводятся по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам. Если же в уставе предусмотрена возможность образования многомандатных округов, но не указано, сколько голосов имеет избиратель, то действует правило, согласно которому избиратель имеет количество голосов, равное числу мандатов, распределяемых в округе с наименьшим распределяемым числом мандатов.

В заключении отмечается, что совершенствование избирательного законодательства должно осуществляться системно. При этом высказывается мнение, что действительно пришло время для кодификации федерального избирательного законодательства.

Автор полагает, что в процессе систематизации и кодификации избирательного законодательства первостепенное внимание должно быть уделено принципиальным вопросам, связанным с регулированием избирательных прав, определением избирательных систем и разделением полномочий Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере избирательного правотворчества. И в этой связи полезными могут оказаться выводы и предложения, сделанные в настоящей работе.

Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора.

Титульный лист | Политика