2.5.1 Система избирательных комиссий и срок их полномочий

2.5.2 Количество членов избирательных комиссий с правом решающего голоса

2.5.3 Сроки формирования избирательных комиссий

2.5.4 Порядок формирования избирательных комиссий

2.5.5 Наблюдатели и члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса

2.5.6 Статус члена избирательной комиссии

2.5.7 Организация работы избирательных комиссий

2.5.1. Система избирательных комиссий и срок их полномочий

Все избирательные комиссии можно разделить на четыре группы. Первая группа  – комиссии (назовем их условно главными), основная функция которых – регистрация кандидатов и подведение результатов выборов. К другой группе относятся участковые комиссии, основная функция которых – организация голосования и подведение итогов голосования на избирательном участке. Комиссии третьей группы можно условно назвать промежуточными; их основная функция – подведение итогов голосования на подведомственной им территории. Четвертая группа – условно – центральные комиссии; их функция – организация всей избирательной кампании.

Иногда функции главной комиссии и центральной совмещаются. Кроме того, при совмещении выборов в органы власти разного уровня одна и та же комиссия может совмещать функции главной и промежуточной.

К главным комиссиям относятся, как правило, окружные комиссии. Территориальные избирательные комиссии (городские, районные и др.) в зависимости от уровня выборов могут быть как главными, так и промежуточными. Городские комиссии (если в городе есть районное деление) могут также быть центральными. Избирательные комиссии субъектов РФ выполняют функцию центральных на выборах депутатов законодательного органа субъекта, главных – на выборах главы исполнительной власти субъекта и промежуточных – на выборах Президента РФ.

Закон СССР "О выборах народных депутатов СССР" и Закон РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" предусматривали три уровня избирательных комиссий – центральные, окружные и участковые. Промежуточных не было, что в ряде случаев создавало определенные проблемы (см. раздел 3.7).

Согласно Закону РСФСР “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР”, в Москве были созданы Московская городская избирательная комиссия, районные избирательные комиссии, окружные избирательные комиссии по выборам депутатов Моссовета и участковые избирательные комиссии. Городская комиссия выполняла функцию центральной по выборам депутатов Моссовета. Районные комиссии совмещали функции центральной и главной: окружные комиссии по выборам депутатов райсовета не образовывались, и районная комиссия регистрировала кандидатов и определяла результаты выборов по всем округам.

Соответствующими законами был установлен пятилетний срок полномочий Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов СССР, Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов РСФСР, городской и районных комиссий. В Законе СССР "О выборах народных депутатов СССР" срок полномочий окружных и участковых комиссий не был оговорен; но полномочия окружных комиссий включали проведение выборов депутата вместо выбывшего. В Законах РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" и “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР” было записано, что полномочия окружных и участковых комиссий прекращаются после признания соответствующим советом полномочий избранных депутатов.

По Закону РСФСР "О референдуме РСФСР" территория каждого субъекта РСФСР объявлялась округом референдума, и в каждом создавалась так называемая окружная комиссия референдума. По своим функциям она являлась промежуточной. Образовывались также Центральная комиссия всероссийского референдума и участковые комиссии референдума. Полномочия комиссий референдума прекращались по истечении месяца с момента опубликования результатов референдума. Закон СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" предусматривал существование Центральной комиссии референдума СССР (полномочия которой должна была осуществлять Центральная избирательная комиссия по выборам народных депутатов СССР), центральных республиканских комиссий референдума СССР (полномочия которых должны были по согласованию с республиками осуществлять центральные избирательные комиссии республик) и участковые комиссии. Закон также разрешал образовывать окружные комиссии по проведению референдума СССР.

Закон РСФСР "О выборах Президента РСФСР" и Положение "О порядке избрания мэра города Москвы" также предусматривали наличие Центральной избирательной комиссии (Положение – Московской городской избирательной комиссии по выборам мэра города Москвы), окружных и участковых избирательных комиссий. При этом в обоих законодательных актах было записано, что полномочия и порядок образования окружных комиссий устанавливаются в соответствии с Законом РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР", а деятельность комиссий по подготовке выборов организуется в соответствии с требованиями Закона РСФСР "О референдуме РСФСР". Слово "полномочия" в этом тексте было явно лишним: так же, как и в случае референдума, окружные комиссии на этих выборах выполняли функции промежуточных.

Положения “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”, “О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году”, “О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года” предусматривали образование Центральной избирательной комиссии, окружных и участковых комиссий. Окружные комиссии по выборам депутата Государственной Думы выполняли функции главных комиссий на выборах по одномандатным округам и промежуточных на выборах по федеральным спискам; одновременно они должны были осуществлять полномочия окружных (т.е. промежуточных) комиссий по проведению всенародного голосования. На некоторые окружные комиссии по выборам депутата Государственной Думы были возложены и полномочия окружной комиссии по выборам депутатов Совета Федерации: соответствующее Положение предусматривало, что в тех субъектах РФ, где был образован один округ по выборам депутатов Государственной Думы, это происходило автоматически; в других субъектах Центризбирком мог возложить полномочия окружной комиссии по выборам депутатов Совета Федерации на одну из окружных комиссий по выборам депутата Государственной Думы. Срок полномочий Центральной избирательной комиссии и окружных комиссий был установлен – до образования Центральной избирательной комиссии в новом составе. Полномочия участковой комиссии прекращались с момента передачи ею избирательной документации.

Положение “О выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 г.” предусматривало создание Московской городской избирательной комиссии по выборам депутатов городской Думы, окружных и участковых комиссий. Положение предполагало, что городская комиссия будет действовать до назначения новых выборов в представительный орган власти города, а окружные комиссии – до истечения срока полномочий городской комиссии. Полномочия участковой комиссии прекращались с момента передачи ею избирательной документации.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, принятый в 1994 г., установил определенный порядок в системе избирательных комиссий РФ. Закон предусмотрел пять уровней комиссий: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, окружные, территориальные (районные, городские и др.) и участковые избирательные комиссии. Эта классификация использовалась далее во всех последующих федеральных законах и законах города Москвы о выборах и референдуме.

Закон определил порядок формирования и полномочия Центризбиркома. В законе было записано, что Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе, для нее был установлен четырехлетний срок полномочий.

Сроки формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов РФ в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” определены не были. 21 апреля 1995 г. был принят Государственной Думой и 23 мая 1995 г. вступил в силу Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации", в котором было записано, что "избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формируется не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу настоящего Федерального закона". Та же норма была записана и в Федеральном законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, который, однако, был принят и вступил в силу позже закона о выборах Президента РФ. В обоих федеральных законах было записано, что избирательная комиссия субъекта РФ действует на постоянной основе, срок ее полномочий – четыре года. 17 мая 1995 г. Московская городская Дума приняла Закон города Москвы "О Московской городской избирательной комиссии", в котором также был определен четырехлетний срок полномочий городской комиссии.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятый в 1997 г., также подтвердил, что избирательная комиссия субъекта РФ действует на постоянной основе. Срок ее полномочий устанавливается законом субъекта РФ, но не может быть более пяти лет и менее срока полномочий законодательного органа власти субъекта РФ.

Таким образом, избирательные комиссии субъектов РФ стали универсальными комиссиями, участвующими во всех выборах, проводимых в субъекте РФ. В зависимости от уровня выборов они выполняют функцию центральной, главной или промежуточной избирательной комиссии.

Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 1995 г. предусматривал, что окружные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы действуют до истечения срока полномочий Центризбиркома. По закону 1999 г. срок полномочий окружной комиссии истекает в день первого заседания окружной комиссии, сформированной для проведения выборов депутатов Государственной Думы нового созыва.

Закон города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы" предусматривал, что окружные комиссии по выборам депутатов городской Думы прекращают свои полномочия после образования окружной комиссии в новом составе. Эта же норма осталась и в Законе города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”.

В проекте Закона города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве", представленном Мэром Москвы, образование окружных комиссий по выборам советников не предусматривалось. В проекте закона, представленном депутатом А.Н. Крутовым, предполагалось создание таких комиссий. В окончательном виде закон предусмотрел возможность образования окружных комиссий по выборам советников "при необходимости"; в этом случае их полномочия должны были прекращаться на 30 день после опубликования итогов выборов советников. В ином случае полномочия окружных комиссий возлагаются на территориальную комиссию. Те же нормы остались и в Законе города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”, единственная разница – полномочия комиссий должны прекращаться сразу же после опубликования итогов выборов советников. Впрочем, опыт двух избирательных кампаний показал, что необходимости в образовании окружных комиссий по выборам советников нет – они не образовывались и, по-видимому, не будут образовываться и в дальнейшем.

В соответствии с Федеральными законами "О выборах Президента Российской Федерации" и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 1995 г., Законами города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы" и "О выборах Мэра и Вице-мэра Москвы" полномочия территориальных и участковых комиссий прекращались с момента опубликования результатов выборов. Таким образом, эти комиссии создавались для участия в конкретной избирательной кампании. На выборах советников полномочия территориальной избирательной комиссии включают проведение выборов или замещение мандатов в случае выбытия советников, поэтому по Закону города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" территориальная комиссия прекращала свои полномочия после образования территориальной комиссии в новом составе.

Если полномочия территориальной комиссии сохраняются в течение нескольких лет, то возможно и осуществление ими функций территориальных комиссий по выборам, которые происходят в течение срока их полномочий. Таким образом, возникли предпосылки к тому, чтобы сделать территориальные комиссии универсальными, подобно избирательным комиссиям субъектов РФ. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятый в 1997 г., решил эту проблему лишь частично. В этом законе записано, что законом субъекта РФ может быть предусмотрена деятельность территориальной комиссии на постоянной основе. Далее указано, что председатель избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, замещает в ней должность на постоянной (штатной) основе. При этом член избирательной комиссии, работающий на постоянной (штатной) основе, не может замещать другие государственные должности, заниматься предпринимательской деятельностью и т.д. То есть для того, чтобы территориальная комиссия работала на постоянной основе, она должна быть в первую очередь финансово обеспечена в течение всего срока полномочий. Это ограничение не позволило сделать территориальные комиссии в Москве действующими на постоянной основе.

Федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и "О выборах Президента Российской Федерации" 1999 г. предусматривают, что избирательная комиссия субъекта РФ по согласованию с Центризбиркомом может возложить полномочия территориальных комиссий по выборам в федеральные органы власти на территориальные комиссии, действующие на постоянной основе. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, кроме того, допускает совмещение избирательной комиссией полномочий по подготовке и проведению выборов и референдумов различных уровней по решению вышестоящей избирательной комиссии, которое принято на основании обращения нижестоящей комиссии, согласованного с соответствующими органами власти субъекта РФ.

Закон города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” предусмотрел, что территориальная комиссия, образованная перед выборами советников, может выполнять полномочия территориальной комиссии при проведении выборов федеральных и городских органов власти по решению городской комиссии (в случае федеральных выборов – согласованному с Центризбиркомом). На выборах депутатов Государственной Думы в 1999 г. городской комиссии удалось получить разрешение Центризбиркома на такое совмещение полномочий, а на выборах Президента РФ 2000 г. разрешения дано не было. В результате пришлось формировать отдельные территориальные комиссии по выборам Президента. К чему это привело, рассказано в разделах 14.2.1 и 15.2.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” определил, что полномочия участковой комиссии прекращаются через 10 дней со дня опубликования результатов выборов в случае, если в адрес вышестоящей избирательной комиссии или суда не поступило жалоб и протестов на действия (бездействие) данной избирательной комиссии. В случае обжалования или опротестования итогов голосования полномочия участковой комиссии прекращаются после вынесения окончательного решения по существу жалобы, протеста вышестоящей комиссией или судом. Аналогичная норма применена в Федеральных законах “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и "О выборах Президента Российской Федерации" 1999 г. в отношении территориальных комиссий, только вместо 10 дней указан срок 15 дней.

Численный состав Центризбиркома по выборам народных депутатов СССР составлял 35 человек, по выборам народных депутатов РСФСР – 29 человек, по выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г. – 21 человек. С 1995 г. Центризбирком состоит из 15 членов с правом решающего голоса.

Численный состав краевых, областных, городских, районных и т.п. избирательных комиссий был установлен Законом РСФСР “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР” в 9–21 человек. Численный состав Московской городской избирательной комиссии по выборам депутатов городской Думы в 1993 г. – 21 человек. Федеральными законами "О выборах Президента Российской Федерации" и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 1995 г. численный состав избирательных комиссий субъектов РФ был определен в 10–14 человек. С 1995 г. Московская городская избирательная комиссия в соответствии с Законом города Москвы "О Московской городской избирательной комиссии" состоит из 14 членов с правом решающего голоса.

Численный состав территориальных комиссий в соответствии с Федеральными законами "О выборах Президента Российской Федерации" и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, а также Законом города Москвы "О выборах Мэра и Вице–мэра Москвы" – 5–9 членов с правом решающего голоса. Федеральные законы 1999 г. разрешили в случае совмещения выборов увеличить число членов территориальной комиссии с правом решающего голоса не более чем на 4 человека. Закон города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы" определил состав территориальных комиссий в 6–9 членов, Закон города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" – в 7–11 членов, а Закон города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” – в 5–11 членов.

Численный состав окружных комиссий по выборам народных депутатов СССР – 11–17 членов, по выборам народных депутатов РСФСР – 11–15 членов, по выборам народных депутатов местных Советов – 9–13 членов, по выборам депутатов Государственной Думы в 1993 г. – 13–19 членов, по выборам депутатов Совета Федерации в 1993 г. – 9–19 членов, по выборам депутатов Московской городской Думы в 1993 г. – 19 членов, по выборам депутатов Государственной Думы с 1995 г. – 8–14 членов, по выборам депутатов Московской городской Думы с 1995 г. – 14 членов.

Численный состав участковых комиссий в 1989 г. – апреле 1993 гг. – 5–19 членов, в декабре 1993 г. – 7–19 членов. Законами 1995 г. численный состав участковых комиссий был определен в 5–10 членов. Принятый в 1997 г. Закон города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" вновь вернулся к количеству 5–19 членов; аналогичное изменение было внесено в том же году в Закон города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы". Эта же норма осталась и в Законе города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”. Принятые в 1999 г. Федеральные законы "О выборах Президента Российской Федерации" и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” установили численный состав участковых комиссий в зависимости от числа избирателей на участке: до 1000 избирателей – 3–7 членов, от 1001 до 2000 – 5–11 членов, более 2000 – 5–15 членов. В случае совмещения выборов эти законы разрешают увеличить число членов участковой комиссии с правом решающего голоса не более чем на 4 человека.

Окружные комиссии по выборам народных депутатов СССР, краевые, областные, городские и районные комиссии образовывались не позднее чем за 3,5 месяца до выборов, окружные комиссии по выборам народных депутатов РСФСР и депутатов местных Советов – не позднее чем за 3 месяца до выборов.

Окружные комиссии референдума РСФСР образовывались в течение недели со дня опубликования постановления о назначении референдума.

Окружные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы в 1993 г. формировались не позднее чем за 50 дней до выборов, по выборам Совета Федерации и депутатов Московской городской Думы – не позднее чем за 45 дней до выборов.

По закону 1995 г. окружные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы формировались не позднее 92 дней до дня выборов; по закону 1999 г. они формируются не ранее чем через 5 дней со дня опубликования схемы избирательных округов и не позднее 90 дней до дня голосования.

Окружные комиссии по выборам депутатов городской Думы по Закону города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы" формировались не позднее чем за 75 дней до дня выборов; по Закону города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” они должны формироваться не позднее чем за 65 дней до дня выборов.

Территориальные комиссии по законам 1995 г. формировались не позднее чем за 60 дней до дня выборов. По Закону города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" они формировались не позднее чем за 65 дней до дня выборов. Закон города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” предусматривает формирование территориальных комиссий не позднее чем за 70 дней до дня выборов. Принятые в 1999 г. Федеральные законы "О выборах Президента Российской Федерации" и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” установили срок формирования территориальных комиссий – не ранее чем за 70 дней и не позднее чем за 60 дней до дня голосования.

Участковые комиссии образовывались в 1989–1990 гг. не позднее чем за 45 дней до выборов. По Закону РСФСР "О референдуме РСФСР" они должны были образовываться в течение трех недель со дня опубликования постановления о назначении референдума. По Положениям 1993 г. участковые комиссии формировались не позднее чем за 40 дней до выборов, по федеральным законам 1995 г. – не позднее чем за 44 дня до выборов, а по московским законам 1995 г. – не позднее чем за 45 дней до выборов. В Законе города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" был указан срок формирования участковых комиссий – не позднее чем за 40 дней до дня выборов. По Закону города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” участковые комиссии должны формироваться не позднее чем за 27 дней до дня выборов.

В Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятый в 1997 г., была вписана явно непродуманная норма: участковые комиссии должны формироваться не позднее трех дней после образования избирательного участка. Эта же норма была записана и в принятом в 1999 г. Федеральном законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”. К чему это приводило, рассказано в разделе 13.3.4. Для исправления ситуации в Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" было записано, что "участковая избирательная комиссия формируется в срок, который начинается не позднее чем через три дня со дня образования соответствующего избирательного участка и истекает за 27 дней до дня голосования". Но норма, записанная в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, тем не менее продолжала действовать, так как последний закон выше других законов о выборах.

Окружные комиссия по выборам народных депутатов от национально–территориальных округов должны были формироваться Верховным Советом РСФСР или его Президиумом. Окружные комиссии по выборам народных депутатов СССР от территориальных округов, народных депутатов РСФСР (в Москве) и Моссовета, а также Московская городская комиссия по выборам депутатов Моссовета, окружные комиссии референдума должны были формироваться Моссоветом или его президиумом. Районные избирательные комиссии и участковые комиссии (до осени 1993 г.) должны были формироваться районными Советами или их президиумами.

Закон СССР "О выборах народных депутатов СССР" и Законы РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" и “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР” предусматривали, что представители в состав избирательных комиссий выдвигаются трудовыми коллективами или их советами, районными и выше органами общественных организаций, собраниями избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям. В городские и районные комиссии могли выдвигать своих представителей также первичные общественные организации, в окружные по выборам депутатов местных Советов и участковые – еще и органы общественной самодеятельности населения. По законам РСФСР в участковые комиссии могли выдвигать представителей также коллективы подразделений предприятий, в которых работает не менее 30 человек.

Законы предусматривали, что для определения трудовых коллективов и общественных организаций, выдвигающих представителей в состав комиссии, соответствующие Советы или их президиумы могли при необходимости проводить совещания уполномоченных трудовых коллективов и общественных организаций избирательного округа. Такая процедура узаконивала "разнарядку", благодаря которой конкурс кандидатов в избирательные комиссии практически отсутствовал. Сроки выдвижения представителей, порядок оформления выдвижения и процедура их назначения в законах отсутствовали: в условиях "разнарядок" в них не было необходимости.

По Закону СССР "О всенародном голосовании (референдуме СССР)" участковые комиссии должны были образовываться в том порядке, который был установлен Законом СССР "О выборах народных депутатов СССР".

Закон РСФСР "О референдуме РСФСР" предусматривал, что окружные и участковые комиссии референдума образуются по представлению расположенных на соответствующей территории общественных организаций, трудовых коллективов и инициативных групп референдума, участковые комиссии – также собраний граждан численностью не менее 150 человек.

Окружные комиссии по выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г. формировались Центризбиркомом. При этом половина членов комиссии должна была назначаться на основе предложений главы исполнительной власти субъекта РФ, а другая половина – на основе предложений органа представительной власти субъекта РФ. Если эти органы не выдвинули кандидатуры в установленный срок, назначение должно было производиться по предложению политических партий и иных общественных политических движений данного избирательного округа.

Московская городская избирательная комиссия по выборам депутатов городской Думы в 1993 г. формировалась Мэром Москвы. Окружные комиссии по выборам депутатов городской Думы формировались городской комиссией из числа кандидатур, предложенных органами исполнительной власти города.

Согласно Положению “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”, половина состава участковых комиссий должна была назначаться органом представительной власти района, другая половина – главой районной администрации. Если они этого не сделали, назначение членов участковых комиссий должно было производиться окружной комиссией по предложению политических партий и иных общественных политических движений данного избирательного округа. Согласно Положению “О выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 г.”, участковые комиссии формировались префектами административных округов.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, принятый в 1994 г., определил, что формирование избирательных комиссий субъектов РФ осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами власти субъекта РФ; при этом не менее половины членов комиссии назначается законодательным органом. По этому закону формирование избирательных комиссий субъектов РФ и избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления осуществляется на основе предложений общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства, а избирательных комиссий субъектов РФ – еще и на основании предложений выборных органов местного самоуправления. Таким образом, вместо трудового коллектива появился другой субъект выдвижения – собрание избирателей по месту работы. Что это такое – ни в данном законе, ни в последующих не расшифровывалось.

Закон города Москвы "О Московской городской избирательной комиссии" определил, что 7 членов комиссии назначаются Мэром Москвы и 7 членов – Московской городской Думой.

Согласно Федеральному закону “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 1995 г., половина состава окружных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы назначалась законодательным органом власти субъекта РФ, другая половина – исполнительным органом власти. В случае, если они этого не сделали в срок, формирование должно было производиться Центризбиркомом.

Согласно Закону города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы", окружные комиссии по выборам депутатов городской Думы формировались городской избирательной комиссией. Согласно Закону города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве”, эти комиссии формируются городской Думой, а если Дума не сформирует комиссию в срок, то городской избирательной комиссией.

Законы 1995 г. и последующие предусматривают, что территориальные и участковые комиссии формируются выборным органом местного самоуправления (в Москве – районным Собранием). Если орган самоуправления не сформирует их в срок или такой орган отсутствует (как это было в Москве до декабря 1997 г. и в некоторых районах Москвы зимой 2000 г.), территориальные комиссии формируются вышестоящей комиссией (в случае выборов депутатов Государственной Думы – окружной комиссией, в остальных случаях – Московской городской комиссией), а участковые – территориальной комиссией.

В законах 1995 г. было записано, что избирательные комиссии формируются на основе предложений общественных объединений, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства, а окружные комиссии по выборам депутатов Государственной и городской Думы – также выборных органов местного самоуправления. В Законе города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" был добавлен еще один субъект выдвижения кандидатур в избирательные комиссии – орган территориального общественного самоуправления. По-прежнему отсутствовали сроки выдвижения представителей, порядок оформления выдвижения и процедура назначения членов избирательных комиссий.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятый в 1997 г., установил ряд серьезных требований к формированию избирательных комиссий. Во-первых, было определено, что государственные служащие не могут составлять более трети от общего состава избирательных комиссий субъектов РФ и окружных комиссий по выборам в федеральные органы власти, а государственные и муниципальные служащие – более трети от общего состава окружных комиссий по выборам в органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, территориальных и участковых комиссий. Во-вторых, было установлено, что не менее трети состава избирательных комиссий должно назначаться на основе поступивших предложений избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе и в законодательном органе власти субъекта РФ. При этом оговаривается, что от избирательного объединения или блока не может быть назначено более одного представителя. В избирательные комиссии, которые формируются законодательным и исполнительным органом на паритетных началах, каждый орган обязан назначить не менее трети от назначаемого им количества таких представителей. Закон также предусмотрел еще один субъект выдвижения – избирательную комиссию предыдущего состава.

Принятые в 1999 г. Федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и "О выборах Президента Российской Федерации" внесли в этот порядок одно добавление: при отсутствии предложений от избирательных объединений и блоков, имеющих фракции в Государственной Думе и в законодательном органе власти субъекта РФ, квота в одну треть заполняется на основе предложений иных политических общественных объединений.

В Закон города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” благодаря поправкам депутатов городской Думы Д.И. Катаева и И.Ю. Новицкого удалось внести ряд норм, регулирующих процесс формирования избирательных комиссий. Так, было записано, что глава Управы принимает предложения по составу территориальной и участковых комиссий и вносит все поступившие предложения на рассмотрение районного Собрания. Было также установлено, что предложения по составу окружных комиссий по выборам депутатов городской Думы должны поступить в городскую Думу, а предложения по составу территориальных комиссий – в районное Собрание не позднее чем за 80 дней до дня выборов.

Закон СССР "О выборах народных депутатов СССР" определил, что на заседаниях избирательных комиссий, в том числе при регистрации кандидатов в депутаты, подсчете голосов на избирательном участке, определении результатов выборов по округу и подведении общих итогов выборов, вправе присутствовать представители трудовых коллективов, общественных организаций, собраний избирателей, доверенные лица, а также представители печати, телевидения, радио.

В Законах РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" и “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР” к этому было добавлено, во-первых, что вышеназванные представители могут присутствовать и при опечатывании избирательных ящиков, а также на всех других собраниях и заседаниях, связанных с выборами. Во-вторых, были дополнен список наблюдателей: добавлены представители окружных избирательных комиссий и органов государственной власти. В-третьих, было записано, что полномочия представителей должны быть удостоверены соответствующим документом, а о намерении представителей присутствовать в день выборов в помещениях для голосования или на заседаниях избирательных комиссий должно быть сообщено в соответствующие комиссии не позднее чем за два дня до выборов. В-четвертых, было отмечено, что не допускается вмешательство указанных представителей в работу избирательных комиссий.

В Законе РСФСР "О референдуме РСФСР" было записано, что предварительное уведомление избирательных комиссий о предполагаемом присутствии указанных представителей не требуется. Эта норма была сохранена во всех последующих законах.

Закон РСФСР "О выборах Президента РСФСР" и Положение "О порядке избрания мэра города Москвы" разрешили присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, во время голосования, при подсчете голосов и подведении результатов голосования также народным депутатам.

Положение “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году” впервые дало право кандидатам и избирательным объединениям, зарегистрировавшим федеральный список, назначать членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. В этом же Положении впервые появился термин "наблюдатель". В то же время произошло определенное уменьшение возможностей для контроля: наблюдатели могли направляться только в участковые комиссии, только в день голосования и только кандидатами и избирательными объединениями. Число наблюдателей от одного кандидата или объединения в одной комиссии было ограничено пятью. Было записано, что наблюдатели вправе присутствовать до окончания подсчета голосов.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, принятый в 1994 г., закрепил право зарегистрированных кандидатов и избирательных объединений назначать в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата, и в нижестоящие комиссии по одному члену с правом совещательного голоса. Закон установил, что члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса имеют право доступа ко всем материалам и документам соответствующей избирательной комиссии, должны оповещаться о всех заседаниях комиссии, имеют право выступать на ее заседаниях. Полномочия членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса в случаях, если кандидат или избирательные объединения, их назначившие, были избраны, продолжаются до окончания регистрации кандидатов на следующих выборах; полномочия остальных прекращаются через 30 дней после опубликования итогов выборов.

В Положении “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году" и в Законах 1995 г. уже в неявном виде присутствовала норма, согласно которой член избирательной комиссии с правом совещательного голоса обладает всей полнотой прав члена комиссии с правом решающего голоса, за исключением права выдачи бюллетеней, участия в сортировке и подсчете бюллетеней, составления протокола об итогах голосования, права участвовать в голосовании и подписывать решение комиссии. В окончательном виде эта норма была сформулирована в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятом в 1997 г.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, принятый в 1994 г., определил, что на заседаниях избирательной комиссии вправе присутствовать кандидаты и их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации. В день голосования, с момента начала работы участковой комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели. Наблюдателям было предоставлено и право присутствовать при проведении голосования на дому. В законе было также записано, что наблюдатель удаляется из помещения для голосования решением участковой комиссии, если он нарушает тайну голосования или пытается повлиять на волеизъявление избирателя.

В законах 1995 г. права наблюдателей были представлены по-разному. В Федеральном законе “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” было определено, что кандидат и избирательное объединение вправе назначить в участковые комиссии по одному наблюдателю; в других законах число наблюдателей не оговаривалось. В этом же законе было записано, что наблюдатель имеет право находиться в помещении для голосования "с начала голосования", в то время как в других законах было указано: "с момента начала работы участковой избирательной комиссии". В Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" и Законе города Москвы "О выборах Мэра и Вице–мэра Москвы" содержались конкретные требования о том, как должны быть удостоверены полномочия наблюдателя. В этих же законах оговорено право наблюдателя обращаться в участковую комиссию с предложениями и замечаниями. В Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" кроме того наблюдателям предоставлено право знакомиться со списками избирателей. Законы города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы" и "О выборах Мэра и Вице–мэра Москвы" разрешили удалять наблюдателя из помещения для голосования, если они нарушают порядок работы участковой комиссии.

Право наблюдателя получать заверенную копию протокола об итогах голосования впервые появилось в Законе РСФСР "О выборах Президента РСФСР". В Положениях 1993 г. и Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, принятом в 1994 г., оно отсутствовало¹. В законах 1995 г. оно вновь появилось, кроме Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации".

В Законе города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" в результате компромисса между нормами, содержащимися в проектах Мэра Москвы и депутата А.Н. Крутова, права и ответственность наблюдателей были изложены более подробно. В частности, было оговорено право наблюдателей присутствовать при подсчете голосов избирателей в условиях, обеспечивающих видимость действий членов участковой комиссии, а также их право присутствовать при проведении повторного подсчета голосов. Было установлено, что в случае однократного совершения наблюдателем действий, превышающих его права, он может быть предупрежден о недопустимости данных действий или удален из помещения для голосования. В случае повторного нарушения он должен немедленно удаляться решением председателя комиссии. У наблюдателя, а также делегировавшего его кандидата или организации оставалось право обжаловать данное решение в вышестоящую комиссию.

В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятом в 1997 г., права и обязанности наблюдателей изложены подробно. Установлено, что наблюдатели вправе присутствовать не только в участковых, но и в иных избирательных комиссиях при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении итоговых протоколов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.

Оговорены права наблюдателей: знакомиться со списками избирателей; наблюдать за подсчетом голосов избирателей на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержания бюллетеней; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем; изготавливать либо получать от избирательной комиссии копии документов, поступивших в комиссию или составленные комиссией в период голосования и подведения итогов; по требованию наблюдателя комиссия обязана заверить данные копии. Оговорено также, что наблюдатель не вправе выдавать бюллетени, расписываться за избирателя или заполнять за него бюллетени, принимать участие в подсчете голосов, вести агитацию и т.п. Комиссии дано право удалять наблюдателей, если они пытаются воспрепятствовать работе избирательной комиссии либо осуществлению избирателем своих прав.

Принятые в 1999 г. Федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и "О выборах Президента Российской Федерации" предоставили наблюдателям также право присутствовать при досрочном голосовании. В этих же законах, а также в Законе города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” оговорено, что кандидат, общественное и избирательное объединение вправе назначить в участковую комиссию несколько наблюдателей, которые имеют право осуществлять наблюдение поочередно.

В Законе СССР "О выборах народных депутатов СССР" оговорены лишь два момента, касающиеся статуса члена избирательной комиссии: право члена высказать особое мнение и то, что член комиссии может освобождаться по ее решению от выполнения производственных или служебных обязанностей с сохранением средней заработной платы за счет средств, выделяемых на проведение выборов. Кроме того, закон предусматривал, что членами избирательных комиссиях не могут быть кандидаты и их доверенные лица.

В Законах РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР" и "О референдуме РСФСР" было оговорено, что члены избирательных комиссий могут быть освобождены от своих обязанностей в комиссии по личному заявлению и по представлению выдвинувшего их органа или коллектива.

В Положение "О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году" была введена отдельная статья – "Статус члена избирательной комиссии". В ней было оговорено, что члены избирательной комиссии с правом решающего голоса обязаны присутствовать на всех заседаниях комиссии. Членам комиссий как с правом решающего, так и совещательного голоса были даны права: заблаговременно извещаться о заседаниях комиссий и присутствовать на них; выступать на заседаниях, вносить предложения по вопросам, входящим в компетенцию комиссии, и требовать проведения по ним голосования; задавать вопросы участникам заседания и получать от них ответы по существу; знакомиться с любыми документами и материалами соответствующей избирательной комиссии.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, принятый в 1994 г., не содержал ни специального раздела, посвященного статусу членов избирательной комиссии, ни тех норм о статусе членов комиссии, которые были предусмотрены Положением "О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году". Новыми в этом законе было две нормы, касающиеся статуса членов комиссии: во-первых, было записано, что в состав избирательных комиссий не могут входить не только кандидаты и их доверенные лица, но также супруги и близкие родственники кандидатов и лица, находящиеся у них в непосредственном подчинении; во-вторых, закон требовал в трехдневный срок доводить особое мнение члена комиссии до сведения вышестоящей избирательной комиссии.

В законах 1995 г. присутствовали нормы, определяющие статус члена избирательной комиссии, появившиеся в Положении "О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году". В этих законах также было оговорено, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса может быть освобожден от обязанностей члена комиссии до истечения срока полномочий по решению органа, его назначившего, в случае подачи им письменного заявления, утраты им гражданства РФ, вступления в законную силу обвинительного приговора суда в его отношении и признания его судом недееспособным, ограниченно недееспособным, безвестно отсутствующим или умершим (в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” такая норма касалась только членов Центризбиркома). Таким образом, органы и коллективы, выдвинувшие члена комиссии, лишались права его отзыва.

Было установлено также, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса в период проведения выборов не может без согласия соответствующего прокурора быть привлечен к уголовной ответственности или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. Законы города Москвы "О выборах депутатов Московской городской Думы" и "О выборах Мэра и Вице–мэра Москвы" предусматривали также, что член комиссии с правом решающего голоса в течение всего срока своих полномочий не может быть уволен с работы по инициативе администрации или без его согласия переведен на другую работу (в федеральных законах 1995 г. такое право давалось только членам комиссии, освобожденным от основной работы).

В Законе города Москвы "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" появилась норма, позволяющая по представлению избирательной комиссии освобождать от обязанностей члена комиссии в случае невыполнения или ненадлежащего выполнения им своих обязанностей. В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” была введена аналогичная норма, но член комиссии может быть признан систематически не выполняющим свои обязанности лишь решением суда.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” также установил, что членами избирательных комиссий с правом решающего голоса не могут быть (помимо лиц, определенных более ранними законами) депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления, выборные должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления, судьи, уполномоченные представители групп избирателей и избирательных объединений. В принятых в 1999 г. Федеральных законах “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и "О выборах Президента Российской Федерации" к этому списку были добавлены еще прокуроры и близкие родственники супругов кандидатов.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривает, что член избирательной комиссии с правом решающего голоса не может быть уволен с работы по инициативе администрации или без его согласия переведен на другую работу в период проведения выборов. Принятые в 1999 г. Федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и "О выборах Президента Российской Федерации" дают такое право членам комиссии с правом решающего голоса на весь срок полномочий, а членам комиссий с правом совещательного голоса – на период избирательной кампании.

В большинстве законов предусматривалось, что председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии избираются на ее первом заседании. Лишь в Положениях 1993 г. содержались иные нормы. Председатель Центризбиркома назначался Президентом РФ, председатели окружных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации – Центризбиркомом, председатель Московской городской избирательной комиссии – Мэром Москвы, председатели окружных комиссий по выборам депутатов городской Думы – городской избирательной комиссией. Председатели участковых комиссий по Положению "О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году" должны были назначаться органом представительной власти или местного самоуправления по предложению главы администрации, а по Положению "О выборах в Московскую городскую Думу 12 декабря 1993 года" – префектами административных округов. Заместитель председателя Центризбиркома назначался Президентом РФ по представлению председателя Центризбиркома, секретарь Центризбиркома назначался председателем Центризбиркома. Заместители председателя и секретари других избирательных комиссий избирались на первом заседании комиссии.

В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” предусматривалось, что председатель, заместитель председателя и секретарь Центризбиркома избираются тайным голосованием. В законах 1995 г. требование об избрании "тройки" тайным голосованием было распространено на все избирательные комиссии, вплоть до участковых. Это требование было закреплено в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятом в 1997 г.

До 1999 г. ни один закон не регламентировал организацию первого заседания избирательной комиссии. В Законе города Москвы “О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве” оговорено, что первое заседание комиссии созывается органом, сформировавшим комиссию, либо по его поручению: городской избирательной комиссией или председателем окружной комиссии предыдущего состава (для окружных комиссий по выборам депутатов городской Думы); районной Управой или председателем территориальной комиссии предыдущего состава (для территориальных комиссий); районной Управой или территориальной комиссией (для окружных комиссий по выборам советников и участковых комиссий). В Федеральном законе "О выборах Президента Российской Федерации" записано, что дата, время и место первого заседания избирательной комиссии назначаются органом, сформировавшим комиссию.

По законам 1988–1990 гг. заседания избирательных комиссий считались правомочными, если в них принимали участие не менее двух третей состава комиссии. По Положениям 1993 г. заседания были правомочны, если на них присутствовало большинство членов комиссии, а также председатель или его заместитель. В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”, принятом в 1994 г., было записано, что заседания избирательной комиссии правомочно, если в нем приняло участие большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Федеральные законы 1995 г. “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и "О выборах Президента Российской Федерации" сделали исключение для Центризбиркома – там был установлен кворум в две трети. Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, принятый в 1997 г., распространил эту норму и на избирательные комиссии субъектов РФ.

По законам 1988–1990 гг. решения избирательных комиссий принимались большинством голосов от общего состава комиссии. По Положениям 1993 г. решения принимались большинством голосов от присутствовавших на заседании членов комиссии (кроме нормативных решений Центризбиркома, которые принимались абсолютным большинством). В Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” было предусмотрено, что решения о регистрации кандидатов, об отмене регистрации кандидатов, об итогах голосования или результатах выборов, о признании выборов несостоявшимися или недействительными принимаются большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса; решения по иным вопросам – большинством голосов от числа присутствующих членов с правом решающего голоса. В законах 1995 г. к числу вопросов, требующих абсолютного большинства, добавились избрание "тройки" и финансовые вопросы. В Законе города Москвы "О Московской городской избирательной комиссии", а впоследствии – и в Федеральном законе “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” к этому списку была добавлена еще и отмена решения нижестоящей комиссии.

Практически во всех законах было записано, что решения избирательных комиссий, принятые в пределах их полномочий, обязательны для государственных органов, общественных организаций и т.п. Но только в Положении "О выборах депутатов Государственной Думы" впервые появилась запись о том, что избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов. В этом же положении впервые было сказано, что избирательные комиссии работают коллегиально.

¹ Здесь ошибка: в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" право наблюдателей получать заверенную копию протокола было записано, но в статье "Подсчет голосов избирателей участковыми избирательными комиссиями", а не в статье "Гласность в деятельности избирательных комиссий", как в последующих законах (примечание 2008 года).

Титульный лист | Политика | Оглавление книги