М., 2007 – 192 с.

3. Условия, благоприятствующие или препятствующие фальсификациям

3.1. Состав избирательных комиссий

3.2. Соблюдение избирательных процедур

3.3. Условия работы избирательных комиссий

3.4. Контроль за работой избирательных комиссий

3.5. Контрольные соотношения и контроль со стороны вышестоящих комиссий

3.6. Позиция прокуратуры и суда

3.7. Качество списков избирателей

3.8. Изготовление избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений

3.9. Ящики для голосования и другое оборудование

3.10. Хранение избирательной документации

Методы, перечисленные в разделе 1.2, следует отнести к прямым методам осуществления фальсификаций. Однако некоторые из этих методов нуждаются в дополнительных механизмах, которые можно назвать методами обеспечения фальсификаций (к ним, в частности, относятся изготовление неучтенных тиражей бюллетеней или открепительных удостоверений, включение «мертвых душ» в списки избирателей и т.п.). Если же рассматривать вопрос шире, то к методам обеспечения фальсификаций можно отнести все, что создает благоприятные условия для фальсификаций, начиная с формирования послушных и некомпетентных избирательных комиссий и заканчивая специфическими условиями хранения избирательной документации.

В данной главе мы обсудим условия, которые благоприятствуют или, напротив, препятствуют фальсификациям.

3.1. Состав избирательных комиссий

Практически все методы фальсификаций предполагают либо прямое участие в них членов избирательных комиссий, либо попустительство с их стороны. Поэтому первое и главное условие, необходимое для осуществление фальсификаций, – это такой состав избиркомов, который может их осуществить или «не заметить». И мы с сожалением должны констатировать, что составы избирательных комиссий в России в основном соответствуют данному условию.

Для того чтобы избиркомы подходили для выполнения возложенной на них задачи, совсем не обязательно, чтобы все их члены были жуликами[1]. Часто достаточно, чтобы фальсификациями занимались один–два члена комиссии (лучше всего на эту роль подходят председатель и секретарь комиссии). И они могут быть фальсификаторами поневоле, вынужденными выполнять указания начальства, от которого зависят.

Для того чтобы остальные члены комиссии не замечали фальсификаций, осуществляемых ее руководителями и/или ее отдельными членами, а если и замечали, то не препятствовали, они должны быть подобраны соответствующим образом. Лучше всего на эту роль подходят люди некомпетентные и равнодушные. Некомпетентный член комиссии действительно может многое не заметить или не понять, к тому же он склонен во всем доверять председателю комиссии и другому начальству. Равнодушного же члена комиссии легко купить самыми незначительными подачками (например, премией), а часто и покупать не нужно, так как любое выступление против фальсификаций – это риск нажить неприятности, и равнодушные люди на такой риск никогда не идут.

Еще лучше для организаторов фальсификаций, когда члены избирательных комиссий – люди, сильно зависимые от власти или от руководителя комиссии. Для этого хорошо подходят бюджетники – чиновники, учителя и т.п., а также работники государственных и муниципальных предприятий (например, ЖКХ). С участковыми комиссиями вопрос обычно решается довольно просто: еще с советских времен принято, что они формируются из членов одного трудового коллектива. Даже если члены такой комиссии формально не зависят от председателя, для них психологически чрезвычайно трудно вступать в конфликт с людьми, с которыми они много лет вместе работают и предполагают работать дальше.

Добавим, что хотя по закону избирательные комиссии формируются либо представительными органами власти, либо вышестоящими комиссиями (лишь комиссия субъекта РФ наполовину формируется исполнительной властью), реально главную роль в их формировании играет аппарат исполнительной власти. Не удивительно, что они оказываются или не независимыми органами, а послушными проводниками указаний исполнительной власти, или просто декоративными органами, функции которых реально выполняет исполнительная власть.

Еще в 1997 г . в российских избирательных законах появилась норма, обязывающая включать в состав избирательных комиссий по одному представителю от партий, представленных в Государственной Думе или в региональном парламенте. Сначала количество таких «квотных» мест было установлено на уровне одной трети, потом его увеличили до половины. Однако для участковых комиссий это не имеет особого значения, поскольку партий, имеющих «квоту», обычно меньше трети от числа членов комиссии. Тем не менее, казалось бы, указанная норма обеспечивает присутствие в участковых комиссиях некоторого числа членов, которые должны препятствовать фальсификациям.

В реальности все далеко не так. Во-первых, один такой член – это представитель «партии власти», которая обычно и заинтересована в фальсификации. Есть и партии-сателлиты, во всем подыгрывающие «партии власти». Во-вторых, большинство партий не имеют возможности направлять своих представителей во все участковые комиссии, особенно учитывая, что членам комиссий с правом решающего голоса запрещено вести агитацию – партии предпочитают использовать своих активистов в агитационной кампании. Поэтому места, предназначенные для этих партий, в лучшем случае не заполняются, а в худшем случае сотрудники исполнительной власти, реально формирующие составы комиссий, с согласия руководства данных партий просто оформляют все тех же членов трудового коллектива как якобы представителей партий. Единственной партией, которая в последние годы реально стремилась включить своих членов во все комиссии, была КПРФ, однако ее представители обычно оказывались не слишком компетентными.

Таким образом, для успешной борьбы с фальсификациями необходимо, чтобы партии, имеющие «квоту» в избирательных комиссиях, в полной мере использовали свое право и направляли в комиссии (обязательно в территориальные и по возможности в участковые) если не своих членов, то сторонников или просто честных и неравнодушных людей, которым можно доверять. То же самое можно порекомендовать и иным политическим партиям, а также общественным объединениям, заинтересованным в проведении честных выборов. Хотя у этих партий и объединений нет «квоты», и их представителей включать в состав комиссий никто не обязан, тем не менее в условиях часто возникающего дефицита кандидатур в участковые комиссии такие предложения могут удовлетворяться. Если же, несмотря на кадровый дефицит, органы, формирующие участковые комиссии, отказываются включать в их состав квалифицированных и независимых граждан, это можно расценивать как подготовку к фальсификациям.

3.2. Соблюдение избирательных процедур

Российское избирательное законодательство подробно регламентирует процедуры, касающиеся голосования, подсчета голосов и подведения итогов голосования. Эта подробная регламентация часто встречает непонимание и негативное отношение у руководителей и членов избирательных комиссий, которые сетуют на то, что выполнение всех предписываемых законом процедур значительно увеличивает время работы комиссии. В результате многие процедуры часто не выполняются, а некоторые не выполняются повсеместно.

Между тем все эти процедуры придуманы для того, чтобы, с одной стороны, воспрепятствовать фальсификациям, а с другой стороны, чтобы наблюдатели могли убедиться в отсутствии таковых. Поэтому несоблюдение данных процедур является важным условием для осуществления фальсификаций, но даже если фальсификаций не было, несоблюдение процедур вызывает подозрения и является поводом для распространения соответствующих слухов.

В последующих главах мы более подробно остановимся на всех процедурах и покажем, как их соблюдение позволяет предотвращать фальсификации. Здесь же мы лишь кратко отметим процедуры, связанные с подсчетом голосов в участковой комиссии.

Погашение неиспользованных бюллетеней и их подсчет призваны воспрепятствовать последующему вбросу этих бюллетеней. Кроме того, подсчет неиспользованных бюллетеней и последующий подсчет по списку избирателей числа выданных бюллетеней позволяют выявить ранее осуществленный вброс, если комиссия не успела сфальсифицировать подписи в списке избирателей. Для предотвращения манипуляций с данными списка избирателей важно также, чтобы каждый член комиссии, работающий со списком избирателей, оглашал результаты своего подсчета, а не сообщал их на ушко председателю комиссии. Важно также, чтобы все действия выполнялись в том порядке, в каком они записаны в законе, а не одновременно; в противном случае невозможен контроль и весьма вероятна корректировка получаемых результатов.

Оглашение содержания бюллетеня при сортировке и представление его для визуального обозрения необходимо для предотвращения попадания бюллетеня в «чужую» пачку. Подсчет бюллетеней путем перекладывания позволяет, во-первых, убедиться в том, что в пачке нет «чужих» бюллетеней и, во-вторых, проконтролировать процесс подсчета. При этом необходимым условием является соблюдение запрета на одновременный подсчет бюллетеней из разных пачек.

Стоит также отметить, что несоблюдение предусмотренных процедур часто приводит к ошибкам, из-за которых протокол участковой комиссии не принимается вышестоящей комиссией, что чревато фальсификациями уже другого рода (см. главу 6).

Таким образом, для предотвращения фальсификаций члены комиссий и наблюдатели должны требовать неукоснительного соблюдения предусмотренных законом процедур.

3.3. Условия работы избирательных комиссий

Благоприятствуют фальсификациям и сложившиеся условия работы участковых комиссий. К сожалению, это – такая материя, которая в наименьшей степени поддается реформированию.

Работа членов участковой комиссии начинается до 8 часов утра. Голосование заканчивается в 8 вечера. Позади – более 12 часов работы, и тут начинается самая ответственная часть: сортировка бюллетеней, подсчеты, а затем составление протокола. Люди устали, а ведь их еще иногда и торопят: давайте быстрее, соседи уже сдали, а вы все копаетесь!

Все было бы не так страшно, если бы приходилось подводить итоги лишь по одному голосованию. Но с каждым разом все больше тенденция к совмещению выборов, особенно с введением единого избирательного дня. И голосование обычно проводится одновременно по двум, трем, а то и четырем бюллетеням. И это значительно повышает нагрузку на избирательные комиссии. Ведь процесс подсчета при этом удлиняется практически пропорционально числу бюллетеней. И продолжительность рабочей «смены» доходит до суток.

Что можно требовать от смертельно усталых людей? Они не замечают элементарных ошибок (в том числе и «ошибок», сознательно допущенных фальсификаторами). Они готовы «подгонять» цифры, лишь бы не пересчитывать заново. И они готовы подписать пустой бланк протокола, лишь бы их отпустили домой.

3.4. Контроль за работой избирательных комиссий

Контроль за работой избирательных комиссий является одним из наиболее важных условий, препятствующих фальсификациям. Этот факт в настоящее время хорошо осознается большинством партий и кандидатов, которые стремятся посылать на избирательные участки своих наблюдателей.

При анализе официальных итогов голосования довольно часто обнаруживается, что на тех участках, где у кандидата или партии не было наблюдателей, его или ее результаты оказываются хуже, чем на аналогичных участках, где наблюдатели присутствовали. Так, на выборах депутатов Московской городской Думы 2005 г . на тех участках, где не было наблюдателей от партии «Яблоко», результат этой партии был в среднем на 1,2% ниже, чем на «наблюдаемых» участках, а результат «Единой России» соответственно на 2,6% выше[2]. На выборах депутатов Московской областной Думы 2007 г . на 24 избирательных участках, на которые не были допущены наблюдатели СПС, в протоколах участковых комиссий было указано неправдоподобно низкое число голосов за эту партию (на 22 – 0 голосов, еще на двух 2 и 5 голосов), при этом на аналогичных участках, где наблюдатели СПС присутствовали, партия получала высокие результаты (от 6 до 17% голосов)[3].

Закон позволяет кандидату или партии направлять в участковую комиссию как члена с правом совещательного голоса, так и наблюдателя (см. Приложение 1). Наблюдателей от одного кандидата или партии может быть несколько: одновременно на участке может быть только один наблюдатель, но они могут меняться, с тем чтобы наблюдатели могли отдохнуть и иметь силы для осуществления контроля. Если одновременно в выборах участвует партийный список и кандидат от этой партии, то число возможных наблюдателей и членов комиссии с правом совещательного голоса, действующих согласованно, увеличивается. Члены участковой комиссии с правом решающего голоса, делегированные в комиссию партией, также должны участвовать в контроле, но их возможности сильно ограничены, поскольку они обычно заняты выполнением своих обязанностей в комиссии.

Члены комиссии с правом совещательного голоса имеют несколько больше полномочий, поэтому в первую очередь нужно назначать их. Главное их преимущество – возможность прийти в участковую комиссию накануне дня голосования (на т.н. репетицию) и в более спокойной, чем в день голосования, обстановке ознакомиться со списком избирателей, заявками на голосование «на дому» и другими важными документами комиссии.

Таким образом, для осуществления эффективного контроля желательно иметь на один участок несколько «контролеров» (т.е. членов с совещательным голосом и наблюдателей). Главная проблема – найти необходимое количество таких людей, обучить их и обеспечить их вознаграждение за эту довольно тяжелую работу. При недостатке людей, да и в любом случае партиям, заинтересованным в проведении честных выборов, следует кооперироваться между собой.

Важно также обеспечить контроль за работой комиссии, принимающей протоколы участковых комиссий.

Иногда высказывается мнение, что квалификация большинства наблюдателей все равно не позволяет им противостоять «профессионалам фальсификаций». Даже если это так, очевидно, что присутствие наблюдателей вынуждает фальсификаторов отказываться от грубых, но дешевых и эффективных методов и использовать более тонкие методы, которые оказываются более затратными и менее эффективными. Таким образом, даже если фальсификации и не предотвращаются полностью, их масштаб значительно уменьшается.

3.5. Контрольные соотношения и контроль со стороны вышестоящих комиссий

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» предусматривает необходимость проверки контрольных соотношений, связывающих определенные строки итогового протокола. Однако, вопреки логике, этот закон не устанавливает сами контрольные соотношения, а оставляет эту функцию за специальными законами. Федеральные законы о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ, а вслед за ними – и большинство региональных законов устанавливают лишь четыре контрольных соотношения. Из этих четырех соотношений два контролируют лишь правильность выполнения комиссией арифметических операций, а одно выполняется практически всегда, кроме случаев грубых ошибок и совсем уж неограниченного вброса. Поэтому реально важно лишь одно соотношение из четырех: оно требует, чтобы число полученных участковой комиссией бюллетеней было равно числу бюллетеней, которая комиссия выдала избирателям, плюс число погашенных ею бюллетеней.

Нарушение этого соотношения возможно в нескольких случаях. Во-первых, возможен просто неправильный подсчет числа погашенных бюллетеней или числа выданных бюллетеней (последние считаются по списку избирателей). Для того чтобы проверить эту возможность, необходимо провести повторный подсчет. Во-вторых, небольшое количество бюллетеней может быть утеряно или участковая комиссия могла просчитаться при получении бюллетеней от вышестоящей комиссии. Для таких незначительных расхождений в протоколе предусмотрены специальные строки, заполнение которых должно сопровождаться составлением соответствующего акта. Более серьезные расхождения, если они не являются результатом ошибки подсчета, свидетельствуют о фальсификации. Если число полученных бюллетеней оказывается значительно больше суммы выданных и погашенных, это может означать, что часть полученных комиссией бюллетеней была использована для вброса, и этот вброс не был скорректирован фальсификациями в списке избирателей. Если число полученных бюллетеней оказывается значительно меньше суммы выданных и погашенных, это может означать, что для вброса были использованы бюллетени помимо тех, которые были официально получены комиссией.

Однако помимо четырех «стандартных» контрольных соотношений, есть еще как минимум три соотношения, которые должны выполняться, хотя лишь в очень небольшом числе субъектов РФ (примером являются Москва и Московская область) они закреплены в законе. Одно из этих соотношений устанавливает баланс открепительных удостоверений, аналогичный балансу бюллетеней: число полученных комиссией открепительных удостоверений должно быть равно числу удостоверений, выданных избирателям, плюс число погашенных удостоверений. Два других призваны контролировать отсутствие вброса в стационарные и переносные урны: число бюллетеней, обнаруженных в стационарном ящике, должно быть не больше числа избирателей, получивших бюллетени в помещении для голосования, и число бюллетеней, обнаруженных в переносном ящике, должно быть не больше числа избирателей, проголосовавших «на дому» (если есть досрочное голосование, соотношения корректируются в зависимости от того, в какие урны оно производится).

Отсутствие данных контрольных соотношений в законе часто приводит к тому, что они не проверяются и в итоговых протоколах эти соотношения не соблюдаются. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 г . баланс открепительных удостоверений не соблюдался в протоколах 48 окружных избирательных комиссий (т.е. почти каждой четвертой) и в итоговом протоколе ЦИК РФ (число полученных участковыми комиссиями открепительных удостоверений было на 2 324 меньше суммы удостоверений, выданных избирателям и погашенных). На этих же выборах в протоколах четырех территориальных комиссий Республики Северная Осетия – Алания число бюллетеней в стационарных ящиках оказалось больше числа бюллетеней, выданных избирателям на избирательных участках, а в протоколах трех территориальных комиссий Свердловской области число бюллетеней в переносных ящиках оказалось больше числа бюллетеней, выданных «на дому» и при досрочном голосовании.

Если голосование проходит по нескольким бюллетеням (в частности, при выборах депутатов по смешанной системе), появляются соотношения между данными разных протоколов, которые также обязательно должны выполняться. На выборах депутатов Государственной Думы 2003 г . ЦИК РФ даже включила эти соотношения в свою инструкцию, обязательную для исполнения нижестоящими комиссиями. Однако затем ЦИК РФ не только не стала проверять соблюдение этих соотношений в протоколах нижестоящих комиссий, но при обсуждении этого вопроса в Верховном Суде РФ представители ЦИК РФ доказывали, что их инструкцию не нужно было применять. А ведь не соблюдение данных соотношений чаще всего свидетельствует о «подгонке» данных в протоколах, что может быть связано как с мелкими ошибками при их заполнении, так и с прикрытием фальсификаций.

Существует еще ряд моментов, на которые вышестоящие комиссии обязаны обращать внимание – если не при приеме протоколов нижестоящих комиссий, то при обработке их данных. Закон, кстати, обращает внимание комиссий, что они должны проверять эти данные «в случае возникновения сомнений». Однако сложилась такая практика работы системы избирательных комиссий, согласно которой вышестоящая комиссия отвечает лишь за соблюдение четырех указанных в законе контрольных соотношения и за правильность суммирования данных протоколов нижестоящих комиссий и никак не отвечает за достоверность данных, содержащихся в ее итоговом протоколе. И эту порочную практику необходимо менять.

3.6. Позиция прокуратуры и суда

Фальсификации были бы невозможны или крайне редки, если бы их организаторы сталкивались с непримиримым отношением к этим деяниям (квалифицируемым в УК РФ как уголовное преступление, см. Приложение 2) со стороны органов, обязанных бороться с преступлениями – прокуратуры и судов. К сожалению, мы такого непримиримого отношения не видим.

Примеров можно приводить много. Вот одна из наиболее характерных реакций прокуратуры. На дополнительных выборах депутата Московской городской Думы по избирательному округу № 23 в июне 2000 г . штаб одного из кандидатов заподозрил фальсификации при проведении досрочного голосования. Возможности для проверки этих подозрений у штаба были сильно ограничены в связи с тем, что копии списков досрочно проголосовавших избирателей членам комиссий не выдаются, поскольку считаются документами, содержащими конфиденциальную информацию. Штабу все же удалось узнать данные небольшого числа избирателей, числящихся досрочно проголосовавшими. И среди них обнаружились три гражданина, находившихся в тот момент на срочной службе, и еще три гражданина, которые сообщили, что они не голосовали, и подтвердили это своими письменными заявлениями.

Эти данные были сообщены прокуратуре. Последняя проверила их и подтвердила, что указанные шесть граждан действительно числятся досрочно проголосовавшими, хотя они не голосовали. Этим все и ограничилось. Во-первых, прокуратура не стала проводить проверку по другим избирателям, которые числились досрочно проголосовавшими, хотя среди них была немалая доля мужчин призывного возраста. Во-вторых, следователь прокуратуры, признав факт фальсификации, не смог выявить виновных в ней (хотя в соответствии с законом выдача бюллетеней досрочно голосующим избирателям подтверждается подписями членов соответствующей избирательной комиссии). В-третьих, прокуратура поспешила закрыть уголовное дело, мотивировав это тем, что «в действиях неустановленных работников ТИК района Орехово–Борисово Северное во время проведения дополнительных выборов депутата в Московскую городскую Думу не содержится состава преступления, предусмотренного ст. 142 УК РФ, т.к. данные выборы были признаны несостоявшимися»[4].

Чуть раньше, в апреле 2000 г ., проходили дополнительные выборы депутата Московской городской Думы по избирательному округу № 19, на которых был зафиксирован факт фальсификации при вводе данных в ГАС «Выборы» в ТИК района Марьино. Прокуратура тянула с возбуждением уголовного дела целый месяц и возбудила его лишь после того, как в ходе судебного процесса по гражданскому делу представители ТИК признали факт фальсификации. Всю вину взял на себя пожилой председатель ТИК (который подлежал освобождению от уголовного преследования по амнистии). Тот очевидный факт, что в реализации преступления не мог не участвовать системный администратор ТИК, прокуратуру не заинтересовал[5].

После выборов депутатов Государственной Думы 2003 г . КПРФ подала в прокуратуру множество жалоб по тем избирательным участкам, где данные в полученных наблюдателями копиях протоколов расходились с официальными данными. Лишь в Республике Адыгея прокуратура разобралась и выявила фальсификации (прекратив затем уголовное преследование фальсификаторов «в связи с деятельным раскаянием»). В других регионах фальсификации признаны не были, в т.ч. и в г. Подольске Московской области, где фальсификации просто бросались в глаза при анализе официальных данных (см. раздел 8.1). Прокуратура предпочла сделать вывод, что копии протоколов были неправильно оформлены.

После президентских выборов 2004 г . поведение московской прокуратуры, отказавшейся возбуждать уголовные дела по фактам явных фальсификаций (см. раздел 2.2), вызвало возмущение даже в ЦИК РФ. Председатель Центризбиркома А.А. Вешняков вынужден был направить Генеральному прокурору РФ В.В. Устинову письмо с просьбой провести изучение обоснованности принятых органами прокуратуры решений об отказе в возбуждении и прекращении уголовных дел и взять под контроль проведение продолжающихся прокурорских проверок[6].

Что касается позиции судов, то можно отметить две тенденции. Во-первых, суды в ходе гражданских процессов по делам об оспаривании итогов голосования и/или результатов выборов в подавляющем большинстве случаев не признают фактов фальсификации, несмотря на наличие серьезных доказательств. Даже в тех случаях, когда суду предъявляются заверенные надлежащим образом копии протоколов, отличающиеся от официальных данных, суд почти всегда предпочитает верить официальным данным[7].

Во-вторых, в тех редких случаях, когда против фальсификаторов возбуждаются уголовные дела и эти дела доходят до суда, обвиняемые отделываются легкими приговорами (штраф или условный срок)[8]. Так, например, в записке Правового управления Аппарата ЦИК РФ «О практике привлечения к уголовной ответственности за преступления, связанные с выборами и референдумами, проведенными в Российской Федерации в 2000–2002 годах»[9] указано, что за этот период в России было возбуждено 204 уголовных дела, связанных с выборами и референдумами, из них – 41 дело по статье 141, 64 дела по статье 142 и 99 дел по другим статьям[10]. 66 из этих дел завершены расследованием и с обвинительным заключением дошли до суда. По 48 делам судами вынесены обвинительные приговоры (из них только 16 дел по статьям 141 и 142, т.е. связанных непосредственно с нарушением избирательных прав граждан). Признаны виновными и осуждены 73 человека, из которых 7 приговорены к штрафу, один к исправительным работам и 65 – к лишению свободы, однако из них только один приговорен к реальному лишению свободы (причем по совокупности с наказаниями, назначенными за другие преступления), 41 – к условному, а 23 – амнистированы. Эта тенденция не изменилась и в последующие годы.

3.7. Качество списков избирателей

Согласно законодательству, списки избирателей составляются избирательными комиссиями (в основном территориальными или комиссиями муниципальных образований) на основании данных, предоставленных органом или должностным лицом, уполномоченным осуществлять регистрацию (учет) избирателей. Такими должностными лицами за редкими исключениями являются главы местных администраций.

Учет избирателей предусматривает своевременное внесение данных как о выбывших, так и о вновь прибывших избирателях. К выбывшим относятся не только умершие или сменившие место жительства граждане, но и граждане, призванные или поступившие по контракту на военную службу, а также оказавшиеся в местах лишения свободы по приговору суда. К вновь прибывшим относятся, помимо прочего, граждане, достигшие 18 лет.

Строгое выполнение требований закона в отношении учета избирателей и составления списков избирателей затрудняет фальсификации и облегчает контроль в процессе голосования и подсчета голосов. К сожалению, опыт показывает, что учет избирателей повсеместно ведется плохо – то ли из обычной халатности, то ли с определенным умыслом. И один из главных недостатков состоит в том, что из списков не исключаются выбывшие избиратели, которых, памятуя русскую классику, политтехнологи называют «мертвыми душами». И эти «мертвые души» впоследствии могут быть отмечены как проголосовавшие для прикрытия вброса бюллетеней – это безопаснее, чем отмечать реальных избирателей, которые могут прийти и обнаружить фальсификацию, особенно это безопасно в крупных городах, где никто, кроме ближайших соседей и родственников, не знает о выбытии того или иного избирателя.

Способствуют фальсификации и другие недостатки списков избирателей, в частности, нарушение единого порядка размещения избирателей в списке. Такое нарушение приводит к тому, что избирателя могут не найти в списке, хотя он в нем есть, и включить его еще раз в список дополнительно.

Важное значение имеет требование закона о том, что списки должны быть сброшюрованы (прошиты) и заверены подписью председателя участковой комиссии и ее печатью. Это позволяет предотвратить подмену отдельных листов списка, которая может быть сделана для прикрытия вброса или иных действий фальсификаторов.

3.8. Изготовление избирательных бюллетеней и открепительных удостоверений

Российское избирательное законодательство относит избирательные бюллетени к документам строгой отчетности. Законом предусмотрены достаточно жесткие нормы в отношении бюллетеней: они изготавливаются исключительно по распоряжению соответствующей избирательной комиссии; их число не должно больше чем на 1,5% превышать число зарегистрированных избирателей; предусмотрены особые способы защиты бюллетеней от подделки; лишние и отбракованные бюллетени уничтожаются; передача бюллетеней от типографии избирательной комиссии и от одной избирательной комиссии другой осуществляется открыто и оформляется актом; после окончания голосования погашаются бюллетени, оставшиеся не только в участковых, но и во всех других комиссиях; предусмотрена уголовная ответственность за изготовление незаконного тиража бюллетеней и административная ответственность за сокрытие остатков тиража бюллетеней.

Все эти требования вполне оправданы, так как «лишние» бюллетени могут быть использованы для вброса.

В реальности выполнение далеко не всех из этих норм можно проконтролировать. Труднее всего проверить, не был ли изготовлен дополнительный (незаконный) тираж бюллетеней. При погашении оставшихся бюллетеней они должны быть подсчитаны в присутствии членов комиссии, наблюдателей, представителей СМИ, однако при невысокой явке количество оставшихся бюллетеней может быть довольно большим, что затрудняет контроль при подсчете.

Еще одну проблему создает то, что закон не предусматривает отражения числа бюллетеней, погашенных в комиссиях выше участковой, в итоговых протоколах этих комиссий. Это число отражается только в акте, и для того чтобы проконтролировать соблюдение баланса бюллетеней в масштабе всего избирательного округа, нужно собрать копии актов всех этих комиссий. Гораздо легче было бы, если бы в итоговый протокол любой комиссии включались данные о бюллетенях, полученных этой комиссией и всеми нижестоящими комиссиями и погашенных всеми этими комиссиями. Соответствующие поправки предлагались, в частности, в 2005 г ., но они не были приняты.

Открепительные удостоверения также провозглашены документами строгой отчетности, однако в отношении них закон не предусматривает столь жестких норм, как в отношении бюллетеней. В частности, не предусмотрено никакой ответственности ни за изготовление незаконного тиража открепительных удостоверений, ни за сокрытие остатков тиража, несмотря на то, что и такие поправки в свое время предлагались. А ведь незаконно изготовленное открепительное удостоверение можно практически беспрепятственно обменять на избирательный бюллетень! Тем самым облегчается использование одного из методов фальсификации, когда некие лица по неучтенным открепительным удостоверениям получают в разных участковых комиссиях бюллетени и голосуют «нужным» образом (см. раздел 4.3).

Этому же способствует и крайняя скупость статьи 62 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», касающейся открепительного удостоверения. В ней практически нет никаких гарантий от фальсификации при использовании открепительных удостоверений, даже тех, которые есть в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента РФ: обязанности вписывания в бланк удостоверения ФИО избирателя, которому оно выдается; обязанности избирателя расписаться в выдаче ему открепительного удостоверения; нормы, определяющей, в каком случае открепительное удостоверение может считаться действительным; и т.п. В результате в одних субъектах РФ законы копируют более развернутые нормы федеральных законов, а в других – лишь повторяют текст соответствующей статьи Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», создавая тем самым благоприятные условия для фальсификаций.

3.9. Ящики для голосования и другое оборудование

Оборудование избирательных участков также может способствовать или, наоборот, препятствовать фальсификациям. В первую очередь речь идет об ящиках для голосования (в просторечье называемых избирательными урнами). Широко обсуждается не принятое в российском законодательстве, но распространенное в других странах требование о том, чтобы эти урны изготавливались из прозрачного материала («прозрачные урны»).

По нашему мнению, прозрачные урны действительно позволяют снизить вероятность вброса, однако это их достоинство не стоит преувеличивать. Главным является то, что через прозрачные стенки можно увидеть, что в урне находятся сложенные вместе пачки бюллетеней – очевидный признак вброса. Однако то же самое можно увидеть и в случае обыкновенных урн – после того как бюллетени будут высыпаны из урны.

Гораздо важнее обеспечить такой размер прорези, чтобы в него было затруднительно вбросить сразу пачку бюллетеней. К сожалению, российское законодательство не содержит никаких требований к технологическому оборудованию, в том числе к избирательным ящикам. Этот вопрос решается нормативными актами ЦИК РФ. Так, в 2003 г . нормативы, утвержденные ЦИК РФ, определяли, что «размеры прорези для опускания заполненных избирательных бюллетеней должны быть не менее 22 х (1–0,5) см»[11]. Эту формулировку нельзя признать грамотной: можно указывать либо предельное значение («не более» или «не менее»), либо допуск, но не и то и другое вместе. В данном случае формулировка «не менее» может пониматься так, что ширина прорези может быть сколь угодно большой. По данным экспертов, ширина прорези в пластмассовых ящиках, которые применялись на федеральных выборах 2003–2004 гг., составляла 1,5 см , что позволяло беспрепятственно вбросить в ящик сразу большую пачку бюллетеней[12]. Таким образом, фальсификаторы имели возможность осуществить большой «вброс» бюллетеней, всего лишь на короткое время отвлекая внимание наблюдателей[13].

В 2007 г . ЦИК РФ частично учла критику и в новых нормативах записала, что прорезь для опускания бюллетеней должна иметь ширину 0,3–1,0 см[14]. Таким образом, теперь прорезь не может быть шире 1 см . Однако и такая ширина является чрезмерной.

3.10. Хранение избирательной документации

Сохранность избирательной документации и ее недоступность для посторонних лиц должна быть обеспечена на всех стадиях избирательного процесса. Очевидно, например, что выкраденные бюллетени или бланки открепительных удостоверений могут быть использованы для фальсификации. Мы же здесь хотим акцентировать внимание на другом аспекте этой проблемы – хранении избирательной документации после дня голосования.

Очень часто в условиях цейтнота и контроля со стороны наблюдателей фальсификаторам не удается полностью «замести следы». Это относится в первую очередь к таким методам, как неправильная сортировка бюллетеней, неправильный подсчет голосов, включение в протокол данных, не соответствующих результатам подсчета, и переписывание протокола в вышестоящей комиссии. Во всех этих случаях факт фальсификации можно установить, заново отсортировав и пересчитав бюллетени. Что касается вброса, то он может не сопровождаться внесением корректировок в список избирателей, а просто могут быть неправильно произведены подсчеты по списку избирателей. В этом случае факт фальсификации можно установить, проверив список.

Однако все это возможно только в том случае, если фальсификаторы после завершения подсчета не будут иметь доступ к бюллетеням и списку избирателей. К сожалению, гарантировать отсутствие такого доступа весьма сложно. Мы знаем примеры, когда бюллетени подменялись после дня голосования[15].

Закон требует, чтобы участковая комиссия передавала всю свою документацию в непосредственно вышестоящую комиссию. Сроки передачи устанавливаются законами о конкретных выборах. На практике передача всей избирательной документации участковых комиссий происходит сразу после сдачи ей первого экземпляра итогового протокола. Вместе с документацией передается и печать участковой комиссии, которой опечатывались пачки с бюллетенями и другая документация.

Такое положение может воспрепятствовать последующей корректировке избирательных документов только в том случае, когда фальсификация осуществляется по инициативе участковой комиссии, а вышестоящая комиссия заинтересована в ее раскрытии. Реально же чаще всего в фальсификации заинтересована именно вышестоящая комиссия (территориальная комиссия или комиссия муниципального образования), точнее, «руководящая» этой комиссией местная администрация[16], поэтому у фальсификаторов оказывается беспрепятственный доступ к избирательной документации. Единственное, что в данном случае можно сделать, это как можно быстрее подать жалобу в суд и просить суд в порядке обеспечения доказательств немедленно изъять документацию из комиссии. Дальнейшее зависит уже от суда.

Титульный лист | Политика | Оглавление