1.5. Проблемы видеонаблюдения
Камеры видеонаблюдения появились на избирательных участках на президентских выборах 2012 года по инициативе Владимира Путина. То, что удалось с помощью них увидеть независимым экспертам и оппозиционным политикам, свидетельствовало о серьезном неблагополучии с организацией голосования и подсчета голосов. В ряде случаев камеры позволяли непосредственно увидеть фальсификации, но чаще было видно, что участковые комиссии злостно нарушают требования закона, и эти нарушения вызывали подозрения в том, что они целенаправленно делаются, чтобы затруднить наблюдателям выявление фальсификаций.
После президентских выборов камеры видеонаблюдения с большинства участков были убраны. Новый состав ЦИК постарался восстановить видеонаблюдение, но в 2016 году у него было для этого мало возможностей: из федерального бюджета удалось получить небольшую сумму, плюс часть расходов взяли на себя власти некоторых регионов. Поэтому на выборах в Государственную Думу 2016 года камеры были установлены, по разным данным, только на 17 или 27 тысячах участков (данные из обзора Андрея Бузина).
После выборов во многих регионах возникли проблемы с получением видеозаписей (что стало основанием для заявления движения «Голос» от 20 декабря 2016 года). И в целом ситуация требовала серьезного обновления нормативной базы.
Андрей Бузин еще 19 декабря 2016 года инициировал обсуждение этого вопроса в ЭКГ. Он подготовил записку, которую мы одобрили, и 21 декабря она была послана Памфиловой. Записка подробно процитирована в книге Бузина.
Затем Бузин подготовил проект нормативного акта ЦИК под названием «Порядок применения системы видеонаблюдения и трансляции на выборах и референдумах в Российской Федерации». Мы долго его обсуждали и правили, 18 января он уже вроде был готов. Бузин пишет, что послал Памфиловой (через Лескова) доработанный вариант 7 февраля 2017 года.
Главными из наших предложений были два. Во-первых, устанавливать камеры видеонаблюдения не только на избирательных участках, но и в ТИК. В этом предложении не было ничего нового: еще в 2012 году с аналогичным предложением выходила рабочая группа СПЧ. Во-вторых, обеспечить доступ к видео- и аудиозаписям камер всем избирателям.
Первое предложение сразу понравилось Элле Александровне, и оно было реализовано. Были лишь споры по вопросу, в каких местах устанавливать камеры. Например, Бузин считал, что одну камеру надо установить у входа в здание, где находится ТИК, но это предложение было отвергнуто.
Второй вопрос вызвал длительные споры, и нам в итоге не удалось добиться того, что мы хотели. Андрей Бузин в своей книге приводит подробности нашей борьбы за доступ к видеозаписям. Одним из частных, но важных вопросов был срок хранения этих записей. В 2016 году в большинстве регионов записи хранились только три месяца и были уничтожены даже в тех случаях, когда возникали споры по некоторым участкам. Мы добивались увеличения срока хранения хотя бы до года, и у нас для этого был важный аргумент: годичный срок для возбуждения дел об административных правонарушениях. В итоге годичного срока хранения нам удалось добиться, но более серьезных подвижек достигнуть не удалось.
Здесь я напишу лишь о тех спорах, в которых сам участвовал в 2017–2018 годах. Отмечу сразу, что вопрос о видеонаблюдении, как и вопрос о «мобильном избирателе», оказался в сфере ответственности зам. председателя ЦИК Николая Булаева. Наши разногласия с ним носили принципиальный характер. А позицию Эллы Александровны чаще всего понять было трудно.
1 июня 2017 года, после одного из обсуждений в ЦИК, я написал пост под названием «Видеонаблюдение необходимо для повышения доверия». Привожу его с некоторыми сокращениями:
«Общение с рядом членов и сотрудников аппарата ЦИК позволяет мне сделать вывод, что сложились два сильно различающихся подхода к видеонаблюдению. Один подход предполагает отношение к видеонаблюдению как к чисто юридическому инструменту, то есть как к средству выявления явных нарушений избирательного законодательства в ходе голосования и подсчета голосов, а также как к доказательствам при обжаловании итогов голосования и результатов выборов.
Наш подход – более широкий. В рамках его видеонаблюдение рассматривается как средство повышения доверия к официальным результатам выборов. Насколько я помню, именно эта цель преследовалась, когда после протестов декабря 2011 года тогдашний председатель Правительства России В.В. Путин предложил установить на избирательных участках камеры видеонаблюдения. На это была выделена беспрецедентно большая сумма средств.
Оправдались ли эти надежды? Полагаю, что оправдались только частично. У значительной части российских граждан недоверие к результатам выборов сохранилось, а в некоторой степени даже усилилось. И связано это в том числе и с разрывом между тем, что показало видеонаблюдение, и реакцией на это властных органов.
Попробую сформулировать те проблемы, которые не позволяют видеонаблюдению играть отведенную ему роль. Первая проблема связана с доступом к видеозаписям после дня голосования. Факт, что значительная часть граждан, желавших просмотреть видеозаписи, не смогла получить к ним доступ. Уже этот факт не может не породить недоверие: записи скрывают, а значит, есть что скрывать.
Нас не должно вводить в заблуждение то обстоятельство, что в день голосования просмотр видеозаписей общедоступен. В этот день значительная часть актива находится на избирательных участках и потому не может воспользоваться данной возможностью. Кроме того, после дня голосования начинается анализ той колоссальной информации, которая содержится в протоколах участковых комиссий. К сожалению, далеко не все партии и команды кандидатов участвуют в этом анализе. К тому же необходимо учитывать реалии: ко дню голосования все участники избирательного процесса приходят крайне усталыми, и потому сразу после подведения итогов голосования наступает неизбежное расслабление.
Анализ итогов голосования, проводимый, увы, обычно достаточно узким кругом экспертов, позволяет выявить те территории и участки, где эти итоги вызывают обоснованные сомнения. Часто это как раз те территории и участки, где либо не было наблюдения, либо оно было неквалифицированным. С точки зрения повышения доверия к результатам выборов важно, чтобы эти сомнения можно было разрешить, и просмотр видеозаписей – одно из наиболее удобных средств для этого. Невозможность проверить видеозаписи обычно лишь усиливает сомнения…
Второй аспект связан с реакцией на нарушения, обнаруженные при просмотре видеозаписей. Неоднократно фиксировалось (например, по Астрахани в 2012 году и Санкт-Петербургу в 2016 году), что избирательные комиссии в ходе подсчета голосов систематически нарушают предписываемые законом процедуры. Между тем, нарушение этих процедур влечет ответственность в соответствии со статьей 5.24 Кодекса об административных правонарушениях. Однако нам неизвестны случаи привлечения должностных лиц УИК к административной ответственности по этой статье по результатам просмотра видеозаписей.
В некоторых случаях данные видеозаписей свидетельствуют и о действиях, подпадающих под юрисдикцию Уголовного кодекса. И здесь также мы не видим реакции компетентных органов.
Отдельной проблемой является почти повсеместное игнорирование видеозаписей судом в делах по обжалованию итогов голосования или результатов выборов. Это обстоятельство фактически перечеркивает смысл юридического подхода к видеонаблюдению. Не способствует оно и повышению доверия общества к результатам выборов…
Отдельного внимания требует вопрос об информации, которую можно выявить при профессиональном анализе видеозаписей. При подготовке проекта одного из нормативных документов ЦИК в него предложили записать следующую фразу: "полученные в ходе видеонаблюдения в помещении для голосования видеоматериалы не могут использоваться вместо определенных законодательством процедур подсчета голосов избирателей".
Сама по себе такая формулировка юридически безупречна. Буквально она означает, что участковые избирательные комиссии обязаны, не полагаясь на видеозаписи, выполнить все избирательные действия, которые им предписаны законом. Однако никто и никогда не предлагал использовать видеоматериалы для составления протокола об итогах голосования. Поэтому данная формулировка без пояснений заставляет читателя (особенно из числа членов и руководителей избирательных комиссий) думать о том, какой сигнал посылает ЦИК, написав в инструкции подобную фразу. И наиболее вероятный вывод, который может сделать читатель, будет состоять в том, что нужно противодействовать любым попыткам оценить достоверность протокола УИК на основании анализа видеозаписи.
В ходе обсуждений у меня также сложилось впечатление, что у некоторых коллег есть желание интерпретировать данную формулировку в таком широком смысле. В частности, в их словах я почувствовал отрицание возможности использования видеозаписей для оценки числа избирателей, проголосовавших на избирательном участке, и для оценки итогов голосования.
Я не могу с таким подходом согласиться. Понятно, что далеко не во всех случаях видеозаписи позволяют делать подобные оценки. Однако мы знаем немало случаев, когда качество записи вполне достаточно, и наши коллеги разработали вполне эффективные методы, позволяющие делать оценки явки… Поэтому полагаю, что ЦИК следует не отмахиваться от подобных исследований, а совместно с наблюдательским сообществом способствовать повышению их качества и эффективности. Может быть, стоит в инструкции прямо написать, что существенные расхождения между данными протоколов и видимыми в видеозаписи фактами являются основанием для проведения проверки, в том числе с участием правоохранительных органов.
Отдельно хотелось бы прокомментировать опасения некоторых коллег, что видеозаписи могут быть использованы в деструктивных целях… Я услышал два негативных момента. Первый связан с тем, что сотрудникам ЦИК пришлось затратить много времени на просмотр видеозаписей по жалобам. Полагаю, что здесь выход в более эффективной работе…
Второй негативный момент связан с возможностью неправомерных обвинений в адрес избирательных комиссий и их должностных лиц. Полагаю, что возможность таких обвинений никак не связана с доступом к видеозаписям. Тот, кто настроен на голословные обвинения, всегда найдет для них повод и не будет утруждать себя документальными подтверждениями этих обвинений. Видеозаписи же, напротив, позволят убедиться в том, что эти обвинения голословны и тем самым защитить доброе имя тех, кто строго выполняет требования закона».
Дискуссия на эту тему обострилась после президентских выборов, где камеры видеонаблюдения были установлены примерно на 40 тысячах избирательных участков. Подробности об анализе данных с этих камер можно найти в книге Андрея Бузина.
Сам я в этой деятельности почти не участвовал. Единственное – в день голосования посмотрел трансляцию с одного избирательного участка и обнаружил там фальсификацию (об этом подробнее будет в подразделе 1.6.2). Но свидетелем некоторых дискуссий я был.
29 июня 2018 года я написал большой пост под заголовком «Выборы Президента прошли. Но забывать их не стоит». В нем я касался и вопросов видеонаблюдения. Вот отрывки из этого поста:
«Руководителей ЦИК сильно задевают заголовки на некоторых сайтах. Например, такие: "На выборах Путина реальная явка была завышена в несколько раз". Такие фразы – для тех, кто читает только заголовки – действительно создают ложное представление. Но это, к сожалению, общее свойство наших (и, вероятно, не только наших) СМИ – кричащие заголовки, часто не соответствующие содержанию материала. Считается, что только так можно привлечь читателя.
На самом деле речь о том, что на некоторых участках в отдельных регионах действительно явка была завышена довольно сильно (вплоть до пятикратного завышения). Но никто из тех, кто занимается данным исследованием, не утверждал, что эти результаты можно экстраполировать на всю страну. Для нас очевидно, что экстраполировать нельзя. Выбирались сознательно проблемные регионы – те, где официальные показатели явки уже много лет вызывают подозрения. И даже внутри регионов выборка не была репрезентативной. Она и не могла быть репрезентативной хотя бы потому, что видеокамеры устанавливались без учета репрезентативности. Тем не менее, по ряду регионов обобщения делать можно, хотя и с определенными оговорками и с учетом всей совокупности данных…
Вернемся теперь к видеонаблюдению. Здесь я тоже вижу прогресс. Он не только в том, что камеры появились еще и в ТИКах. Если раньше на сигналы о нарушениях, увиденных через видеотрансляцию, никак не реагировали, то теперь есть немало примеров, когда на замеченные видеонаблюдателями факты вброса и некоторых других нарушений была вполне адекватная реакция со стороны избирательных комиссий.
А вот на нарушения, выявленные при просмотре видеозаписей, пока такой реакции нет. А ведь часто выявляется как минимум серьезное нарушение предписанных законом процедур, за что предусмотрена административная ответственность. Нередко видеозаписи дают основания подозревать и наличие уголовного преступления. Разумеется, это еще не доказательства, но уже достаточные сигналы для начала расследования.
Продолжается довольно странный спор о том, можно ли по видеозаписям оценить реальную явку. Спор странный, поскольку оппоненту приписывают ложное утверждение, а потом его опровергают. Мы же никогда не утверждали, что УИК должны считать явку по видеозаписям. Нет, они должны считать ее так, как записано в законе – на основании отметок в списке избирателей. А число проголосовавших – по извлеченным из урн бюллетеням.
А если есть сомнения в том, что УИК посчитала явку (и тем более число поданных за кандидатов голосов) в соответствии с законом? В частности, когда такие сомнения возникают из-за того, что УИК не соблюдала предусмотренные законом процедуры.
Закон допускает возможность проверки. Можно вскрыть упаковки с бюллетенями и списком избирателей, заново пересчитать. Только при этом нет никакой гарантии, что бюллетени не подменили, что в списки не внесли дополнительные записи. Тем более ненадежны свидетельские показания.
В такой ситуации видеозапись – самое надежное средство проверки. В большинстве случаев количество подходов к урне можно оценить. Это трудоемко, но практика уже показала, что вполне реально. А в некоторых случаях по видеозаписи можно подсчитать и число бюллетеней, положенных в пачку того или иного кандидата…
Нам обычно отвечают, что такие оценки не основаны на законе. На мой взгляд, это – ошибочная точка зрения, проистекающая из юридического фетишизма. Я как-то ни в одном законе Российской Федерации не видел таблицу умножения, но это не основание, чтобы не использовать ее в том числе и в юридических процедурах.
Мне тут вспомнилась информация из другой сферы. Видеокамеры вообще-то не предназначены для измерения скорости автомобиля, для этого есть радары. Но хитрецы-автомобилисты, зная расположение радаров, снижают перед ними скорость, а затем вновь разгоняются. Но мне рассказали, что в какой-то из зарубежных стран наших лихачей стали штрафовать, вычисляя их среднюю скорость путем деления расстояния между видеокамерами на разность времени проезда мимо них. Так что, как видите, можно измерять скорость с помощью двух видеокамер. И даже с юридическими последствиями. Мне эта аналогия кажется достаточно близкой к нашему случаю.
Все эти соображения мы стараемся донести до руководства ЦИК. И есть надежда, что "лед тронется"».
К сожалению, ситуация с анализом видеозаписей на президентских выборах привела к серьезному обострению отношений между ЦИК и наблюдательским сообществом. Было ясно, что из президентской администрации в ЦИК посылают сигналы: прекратить обсуждение фальсификаций на президентских выборах. На одной из встреч Элла Александровна нам сказала, что тему президентских выборов она закрывает. Но позже Андрей Бузин все же смог ее убедить начать совместную работу ЦИК и наблюдательского сообщества по исследованию видеозаписей.
Однако эта работа была прекращена 14 августа 2018 года. Меня не было на том совещании, где это произошло, но оно подробно описано Бузиным. Исход вполне закономерный, ибо не могла ЦИК в тех политических условиях обсуждать столь масштабные фальсификации. Конфликт привел к отставке Бузина с поста руководителя ЭКГ (см. подраздел 1.8).
Впрочем, Элла Памфилова еще просила нас написать ей записку с юридическим обоснованием использования видеозаписей. Мы попробовали написать, и у нас получились два отдельных документа. Андрей Бузин, буквально следуя полученному заданию, подготовил проект Методических рекомендаций по использованию видеозаписей избирательными комиссиями. Я же пришел к выводу, что проблемы, связанные с видеонаблюдением, нужно упаковать в более общий контекст. И подготовил записку под названием «О работе избирательных комиссий по контролю за правильностью проведения голосования и подсчета голосов, в том числе с использованием средств видеонаблюдения». Оба текста мы согласовали к 28 августа, после чего они были посланы в ЦИК. Никаких последствий мы не ощутили.
