2.5. Работа над московскими законами о выборах и референдумах в 2002–2003 годах
В 2004 году я разместил на своем сайте статью «Как создавался Избирательный кодекс города Москвы». Здесь я приведу ее почти целиком – в слегка подредактированном виде.
Работа над новым московским законом о выборах началась сразу же, как только был принят новый Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». 27 мая 2002 года, через пять дней после принятия этого закона Государственной Думой (но еще до одобрения его Советом Федерации) распоряжением заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы А.В. Петрова была образована рабочая группа по разработке проекта нового избирательного закона города Москвы.
В состав этой группы были включены: А.В. Петров (руководитель), В.П. Горбунов (председатель МГИК, зам. руководителя), А.В. Крутышев (советник отдела законопроектных работ Центра законотворчества Правительства Москвы), Куличева Н.И. (консультант Правового управления Правительства Москвы), Максимцова Е.А. (помощник секретаря МГИК, позднее – зав. юридическим отделом МГИК), Орлов С.В. (депутат МГД), Халилулин Ф.Ф. (первый зам председателя Комитета территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления Правительства Москвы), а также автор этих строк (в распоряжении значился как советник председателя МГИК).
Сразу отмечу, что ни разу не участвовал в заседаниях этой т.н. рабочей группы. Да и проводилось, насколько я знаю, только одно заседание – в октябре. На нем обсуждались замечания, поступившие на уже подготовленный проект. Заседание созывалось в спешке, и мне просто не смогли дозвониться. Кто из членов группы участвовал в этом заседании, я не знаю.
Я был включен в состав группы по инициативе Горбунова – как человек, хорошо знающий только что принятый федеральный закон (см. подраздел 2.2). На меня и была возложена основная работа – подготовка текста проекта.
В распоряжении предусматривалась подготовка проекта закона города Москвы «О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 7 июля 1999 года № 22 "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве"». Однако мне с самого начала было ясно, что необходимо готовить новый закон: слишком много пришлось менять.
17 июля 2002 года я закончил работу над первым вариантом законопроекта (который назывался «О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и депутатов районного Собрания в городе Москве») и передал его в МГИК и Центр законотворчества Правительства Москвы.
Дальнейшая доработка проекта осуществлялась в основном Горбуновым и Максимцовой. Со мной, начиная с этого момента, никакая правка не согласовывалась. Я узнавал о внесенных изменениях позже, иногда мне удавалось вмешаться и вернуть прежний вариант.
Наиболее важное изменение, которое было внесено летом 2002 года, связано с решением Мосгорсуда от 18 июля 2002 года. Если до этого московские власти были категорически против прямых выборов глав муниципальных образований, то теперь они согласились с тем, чтобы вопрос о порядке избрания глав решали сами муниципальные образования. Поэтому в законопроект были добавлены нормы, связанные с выборами глав муниципальных образований.
Предложенное мной название закона копировало с небольшими изменениями название прежнего закона (1999 года). Однако добавление в это название еще и выборов глав муниципальных образований делало бы его уж очень громоздким. Поэтому Горбунов предложил название изменить, и проект стал называться «О выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления в городе Москве». Такое название тоже не было безупречным, и в конце концов от него отказались.
Другое важное изменение, внесенное в процессе доработки проекта: введение открепительных удостоверений на выборах Мэра и депутатов Мосгордумы. Это было связано с установленным федеральным законом запретом досрочного голосования на региональных выборах. Однако Горбунов первоначально был против открепительных, поэтому я не включил их в свой проект. Потом Горбунов передумал, и Максимцова добавила соответствующую статью в законопроект. Позднее мне пришлось эту статью дорабатывать.
Еще одно существенное изменение: по настоянию Горбунова была исключена возможность образования многомандатных округов на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления, и из проекта были исключены все нормы, связанные с многомандатными округами. Я пытался спорить, но Горбунов настоятельно просил меня не выносить этот спор за пределы его кабинета. Потом я очень пожалел, что послушался Горбунова. В тот момент мне не пришел в голову самый серьезный аргумент в защиту многомандатных округов: в соответствии с федеральным законом в случае неутверждения схемы округов должна действовать прежняя схема, а прежняя схема во всех районах основана на многомандатных округах. Увы, моя податливость имела печальные последствия, которые я потом попытался исправить.
Новая версия была подготовлена 30 сентября. Она была послана на заключение в Центризбирком и Независимый институт выборов (НИВ). В заключении НИВ отмечался высокий правовой уровень проработки норм проекта. Вместе с тем заключение НИВ содержало 15 замечаний, большинство из которых являлись правильными. В заключении Правового управления ЦИК содержались 38 замечаний, примерно половина из них не вполне разумные.
29 октября законопроект обсуждался на заседании Правительства Москвы. Затем он дорабатывался с учетом замечаний, высказанных на этом заседании, а также замечаний НИВ и ЦИК (в том числе и не вполне разумных). В результате проект несколько ухудшился.
2 декабря Мэр Москвы внес доработанный проект в Московскую городскую Думу, и 25 декабря он был принят в первом чтении. Редактором проекта был назначен Горбунов.
В ходе подготовки ко второму чтению депутатами было подано 227 поправок, из них редактором поддержаны 88, и еще 27 поправок внесены самим редактором. Я подготовил 104 поправки, часть из них внес через депутата Мосгордумы Дмитрия Катаева, часть передал непосредственно Горбунову. Из них 39 поправок были приняты. Больше половины из предложенных мной поправок по разным причинам не были учтены.
Было изменено и название закона. По инициативе В.П. Горбунова он стал называться «Избирательный кодекс города Москвы».
9 апреля 2003 года Мосгордума приняла закон во втором чтении. В ходе подготовки к третьему чтению депутатами было подано 152 поправки, из них редактором поддержано 84, и еще 84 поправки внесены самим редактором. Я подавал через Катаева 47 поправок, из них 26 были приняты, еще 2 учтены и 2 учтены частично.
Из моих отклоненных поправок наиболее существенные:
· две поправки, требующие, чтобы к распределению мандатов допускались списки, получившие в совокупности не менее 70% голосов (вместо 50%, как это предусмотрено в принятом законе); эти поправки отклонены с формулировкой: «Сужает гарантии избирательных прав граждан и может привести к несправедливому распределению депутатских мандатов» – странное представление у кандидата юридических наук Горбунова об избирательных правах и справедливом распределении мандатов;
· две поправки, касающиеся размещения результатов голосования по участкам в Интернете; одна из них (о размещении в течение суток предварительных результатов) полностью была скопирована с закона о выборах депутатов Государственной Думы, и получилось, что по выборам в Госдуму МГИК должна была размещать такие данные, а по выборам Мэра – не должна; другая поправка предусматривала более короткий срок (месяц вместо трех) размещения в Интернете окончательных итогов.
На заседании Мосгордумы 21 мая депутаты поддержали еще четыре поправки, предложенные редактором к отклонению. В связи с этим полномочный представитель Мэра Москвы в Думе Анатолий Петров потребовал направить проект на заключение Мэру.
Главной причиной такого шага стало принятие поправки депутата Александра Тарнавского, которая предусматривала возможность проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления не только по одномандатным округам (как это предусматривал проект), но и по многомандатным округам (как это предусматривал прежний закон и мой первоначальный проект). В результате нормы, касающиеся многомандатных округов, предстояло восстановить. В своем заключении Мэр предложил Думе принять еще 17 поправок, из которых 10 были связаны с восстановлением многомандатных округов.
11 июня Дума приняла эти поправки, после чего закон был принят в целом. К сожалению, все противоречия, связанные с многомандатными округами, устранить не удалось. Когда проект принимался в третьем чтении (21 мая), меня не было в Москве. Вернувшись, я прочитал в ряде газет подготовленную пресс-центром Мосгордумы информацию, в которой о принятии поправки Тарнавского по многомандатным округам не было сказано ни слова. Я узнал о ней лишь 10 июня, и только утром 11 июня обнаружил противоречия. Об этом я проинформировал ряд депутатов и Горбунова. На заседании вопрос о выявленных мной недостатках был поднят депутатом Катаевым, но оказалось, что докладывавший вопрос Петров не успел с моей запиской ознакомиться.
Наиболее существенными недостатками являлись следующие:
· установленное кодексом количество подписей, необходимых для регистрации кандидата в депутаты представительного органа местного самоуправления, во всех случаях составляло 1% от числа избирателей округа, что для трех-, четырех- и пятимандатных округов превышало определенный федеральным законом предел в 2% от числа избирателей, деленного на число мандатов;
· не определено, сколько голосов имеет избиратель в многомандатном округе, и не указано, кто и в каком порядке вправе принимать решение по данному вопросу;
· одно из контрольных соотношений, установленное в Приложении 5, не могло выполняться в случае, если избиратель в многомандатном округе имеет более одного голоса;
· не был определен порог явки при выборах по многомандатному округу; в соответствии с федеральным законом из этого следует, что порог явки – 20%; но тогда для многомандатных и одномандатных округов получаются разные условия (в последнем случае порог явки отменен), что недопустимо.
Был еще один существенный недостаток кодекса, который появился благодаря целенаправленным усилиям депутатов. Первоначальный проект предлагал избирать 18 депутатов Мосгордумы по партийным спискам и 17 – по одномандатным округам. Однако депутаты не захотели за два года до очередных выборов в Мосгордумы решать вопрос о числе депутатов. И в конце концов в кодекс был записан следующий текст:
«Депутаты Московской городской Думы избираются в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством. Количество депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам и по городскому избирательному округу, определяется законом города Москвы».
Таким образом, ни в одном из московских законов в тот момент не было определено, сколько депутатов избирать по одномандатным округам, а сколько – по спискам. Иными словами, если бы тогда вдруг потребовалось проводить досрочные выборы депутатов МГД, мы оказались бы в юридическом тупике (хотя вероятность досрочных выборов была близка к 0, с юридической точки зрения такое положение недопустимо). Фактически московские власти не выполнили требование пункта 5 статьи 80 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которому законодательство субъекта РФ должно было быть приведено в соответствие с пунктом 16 статьи 35 указанного закона (избрание не менее половины депутатов по партийным спискам) до 14 июля 2003 года.
Для устранения указанных (кроме вопроса о числе депутатов), а также более мелких недостатков Катаевым внесен подготовленный мной проект Закона города Москвы о внесении изменений в только что принятый Избирательный кодекс. Мы с Катаевым добивались того, чтобы наш проект был рассмотрен в ускоренном порядке. И его уже было поставили в повестку на 16 июля, но по настоянию председателя Мосгордумы Владимира Платонова перенесли на 3 сентября.
3 сентября 2003 года проект был рассмотрен на заседании Мосгордумы. Докладчиком был Катаев, затем со своим обоснованием выступил автор этих строк. А после меня выступил представитель Мэра вице-премьер Правительства Москвы Анатолий Петров, который разнес наш проект, проявив при этом свое невежество в вопросах избирательного законодательства. В результате проект был отклонен (об этом я написал заметку «Пиррова победа вице-премьера», которую разместил на сайте МОИ).
Неделю спустя Мосгордума приняла другой закон, в котором в Избирательный кодекс было внесено одно небольшое изменение: была отменена норма, обязывающая проводить муниципальные выборы в первое воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий соответствующего органа местного самоуправления (об этом я написал заметку «Что стоит за небывалой поддержкой самостоятельности муниципальных образований?»).
11 сентября я направил в Центризбирком письмо с просьбой дать заключение о соответствии Избирательного кодекса города Москвы федеральному законодательству. 13 октября Центризбирком направил мне ответ, подписанный членом комиссии В.И. Бутаевым, в котором моя позиция была частично поддержана (об этом я написал заметку «Что думает ЦИК об Избирательном кодексе города Москвы»).
Далее, 28 октября 2003 года, Центризбирком направил в Мосгордуму, в МГИК и Главное управление Минюста по Москве свои замечания и предложения к Избирательному кодексу. Они содержали и некоторые из тех предложений, которые мы с Катаевым безуспешно пытались отстоять за два месяца до этого.
Мосгоризбирком в спешном порядке (а времени на раскачку, действительно, не было: приближался срок назначения муниципальных выборов) подготовил проект закона о внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс. Мы с Катаевым узнали об этом тогда, когда проект уже был готов. 18 ноября проект был внесен в первоочередном порядке и.о. Мэра Москвы В.П. Шанцевым. Как обычно, проект содержал ошибки и пробелы. И мне пришлось в срочном порядке готовить поправки. Я написал четыре поправки (для внесения Катаевым), еще одну (несущественную) подготовил сам Катаев.
Утром 26 ноября депутаты единогласно приняли проект в первом чтении. Желание внести поправки выразил лишь Катаев. И на внесение поправок щедрые депутаты отвели аж целый час. Редактор проекта (председатель МГИК Валентин Горбунов) принял одну поправку и частично учел еще две. Одну мою и одну катаевскую поправку он полностью отклонил. В тот же день закон был принят в окончательном виде.
В результате из четырех существенных недостатков, о которых шла речь выше, были устранены три. Увы, один из недостатков (который касался вопроса о том, сколько голосов имеет избиратель при голосовании в многомандатном округе) так и остался нерешенным (об этом я написал заметку «В Избирательном кодексе Москвы осталась "дырка"»).
Еще один отмеченный мной недостаток (нерешенность вопроса о числе депутатов, избираемых по спискам и по округам) был устранен лишь осенью 2004 года. Одновременно с этим изменением заградительный барьер был поднят с 5 до 10% (об этом я написал заметку «Сага о 10-процентном барьере»).
Осенью 2002 года мне был заказан и проект московского закона о референдуме. В 2004 году я писал: «17 декабря 2002 г. я передал подготовленный мной законопроект в Мосгоризбирком и в Центр законотворчества Москвы. И ... больше года этот проект лежал без движения. В сентябре прошлого года я попытался напомнить о проекте, написав письма Ю.М. Лужкову и В.М. Платонову. Ответа я не получил ни от того, ни от другого. Но через некоторое время шевеление началось. 17 февраля 2004 г. Мэр внес в Мосгордуму новый проект Закона города Москвы "О референдумах в городе Москве". От подготовленного мной проекта он отличался незначительно – в основном малосущественными деталями. 23 марта от Мэра поступил обновленный вариант – тоже без существенных изменений. 7 апреля законопроект был принят в первом чтении».
А дальше в ходе второго чтения закон был поправками, внесенными Горбуновым, испорчен настолько, что мне пришлось подавать в суд, доказывая, что закон не соответствует федеральному законодательству. Но об этом я напишу в следующей главе (в подразделе 4.1).
