ДЕБАТЫ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКВЕ
Аркадий Любарев, Москва
Прошел год с момента принятия Правительством Москвы “Концепции дальнейшего развития местного самоуправления в городе Москве”, но только сейчас вопрос о том, каким будет самоуправление по-московски, приближается к решению.
В Москве, как и в другом городе федерального значения - С.-Петербурге, местное самоуправление приходится выстраивать не так, как в других регионах. В первую очередь это связано с тем, что Москва и С.-Петербург имеют статус субъектов Российской Федерации, и органы власти этих городов являются органами государственной власти. А органы местного самоуправления по Конституции не могут входить в систему органов государственной власти. Это означает, что местное самоуправление в Москве и С.-Петербурге должно осуществляться на уровне районов.
С этим обстоятельством связано и другая особенность самоуправления в Москве и С.-Петербурге. Там сложились единые инженерная, топливная и транспортная инфраструктуры, единые системы образования, здравоохранения, социальной защиты. Поэтому многие функции, обычно выполняемые органами местного самоуправления, для городов федерального значения, являющихся субъектами Федерации, должны оставаться в ведении органов государственной власти.
Эти обстоятельства были учтены в поправках к закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятых в 1997 и 2000 гг. Согласно одной из этих поправок, в целях сохранения единства городского хозяйства для находящихся на территории Москвы и С.-Петербурга муниципальных образований предметы ведения, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов определяются законами этих субъектов Российской Федерации.
Однако сейчас в Госдуме готовится к третьему чтению законопроект, корректирующий указанные нормы. Согласно этому законопроекту, из ведения муниципального образования не могут быть исключены никакие вопросы, отнесенные законом к вопросам местного значения. Законы Москвы и С.-Петербурга могут устанавливать для находящихся на их территории муниципальных образований не предметы ведения, а лишь полномочия органов местного самоуправления по этим предметам. Московские власти категорически не согласны с таким предложением и делают все, чтобы закон не был принят.
Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” предусматривает, что особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения регулируются федеральными законами. Руководствуясь этой нормой, Правительство Москвы подготовило проект федерального закона “Об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения”. Обсуждению этого законопроекта, а также опыта работы районных управ был посвящен “круглый стол” “Об особенностях правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения Москве и С.-Петербурге”, который проводился в Москве 4-5 апреля Комитетом по вопросам местного самоуправления Госдумы и Правительством Москвы.
Программа “круглого стола” включала пленарные заседания, на которых выступили мэр Москвы Ю. Лужков, председатель Комитета по местному самоуправлению администрации С.-Петербурга Нина Шубина, председатель Комитета по вопросам местного самоуправления Госдумы Владимир Мокрый и др., а также пять тематических секций, которые проходили в пяти районах Москвы.
Ю. Лужков ограничился приветственным словом. Его доклад был роздан участникам. В нем очень четко выражено несогласие мэра с основными принципами организации местного самоуправления: “Российское государство заканчивается на крае, области, а дальше начинается нечто непонятное... Местное самоуправление будет наиболее эффективно работать там, где оно по-прежнему воспринимается как некая составляющая властной вертикали... Население не понимает такой власти, на которую можно влиять только через суд, а не путем обращений в вышестоящие органы власти... Независимость местного самоуправления от государственной власти оборачивается в наших условиях независимостью органов местного самоуправления от населения... Мы полагаем, что слепая реализация нынешней модели правового регулирования местного самоуправления, предписанная нам федеральным законодательством, приведет к фактической утрате управляемости городом... По телевидению мы постоянно видим сюжеты об отключении населенных пунктов от электроэнергии за неуплату. И это все плоды работы местного самоуправления”.
Впрочем, главной задачей для себя Ю. Лужков считает не реформу системы местного самоуправления в России, а возможность сохранить в Москве систему, которая не укладывается в рамки нынешнего федерального законодательства: “Наша позиция состоит в том, чтобы не подстраиваться под законы, которые разрушают уже созданную систему управления, а развивать положения федерального законодательства с учетом реально сложившейся ситуации”.
В проект закона об особенностях организации местного самоуправления в городах федерального значения был заложен принцип “приоритетности интересов населения городов федерального значения” (в противоположность принципу приоритетности интересов местного сообщества, заложенному в Европейской хартии местного самоуправления). В законопроекте предлагаются установление местных налогов и сборов городскими законами, единообразная система органов местного самоуправления (т. е. отсутствие у местного сообщества права самим устанавливать структуру и порядок формирования органов местного самоуправления) и другие существенные ограничения местного самоуправления. А в проекте рекомендаций, предложенном участникам “круглого стола”, было просто сказано: “закрепить норму, разрешающую все вопросы организации местного самоуправления в городах Москве и С.-Петербурге устанавливать законами городов федерального значения”.
Следует отметить, что состав участников “круглого стола” был подобран так, что представители московских районов составляли лишь небольшую часть. Среди более чем ста приглашенных для участия в работе “круглого стола” было всего десять советников районных собраний (и еще десять глав районных управ). В ходе обсуждения концепция, предложенная московским правительством, не получила всеобщего одобрения. Подготовленный проект рекомендаций так и не был поставлен на голосование.
А тем временем в районах Москвы начинается пока еще слабая борьба за другие варианты развития местного самоуправления в городе.
В марте (уже после того, как был принят в первом чтении проект закона Москвы “Об организации местного самоуправления в городе Москве”) в городскую Думу обратилась группа жителей Москвы (50 человек) с петицией о гражданской законодательной инициативе сразу по трем вопросам: концепции закона Москвы “О местном самоуправлении в городе Москве”, концепции закона Москвы “О внесении изменений и дополнений в Устав города Москвы” и по внесению изменений и дополнений в закон Москвы “О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве”.
Любопытно, что инициативная группа была образована еще 26 сентября 2001 г. на митинге в районе Хорошевский. Группа состоит в основном из руководителей органов территориального общественного самоуправления из разных частей Москвы. По мнению инициаторов, Устав Москвы как в старой, так и в новой редакциях “лишает население города Москвы права на самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью города Москвы”. Основная идея инициаторов состоит в том, чтобы сделать полноценными органами местного самоуправления не районные управы, а сформированные гражданами органы территориального общественного самоуправления, жилищно-строительные кооперативы и товарищества собственников жилья.
Однако за полгода, прошедшие после митинга, инициативная группа не смогла создать ничего больше, чем “концепцию” объемом в одну машинописную страницу, в которой содержались лишь общие слова и отсутствовали конкретные предложения. Поэтому Комиссия городской Думы по организации работы Думы с легким сердцем отказалась регистрировать инициативу граждан, мотивируя это тем, что петиция не содержит проекта законодательного акта.
Еще одной инициативой снизу стало решение районного Собрания района Дмитровский от 5 марта внести в городскую Думу проект изменений закона Москвы “О районной Управе в городе Москве”. В этом проекте всего два пункта. Первый позволяет районным собраниям разрешать своим членам (советникам) работать на постоянной основе, второй требует согласия прокурора Москвы на задержание и арест советника. Редактором законопроекта районное Собрание назначило Александра Павленко, президента ассоциации “Юристы XXI века”, одного из тех, кто добился через суд признания закона Москвы “О районной Управе в городе Москве” не соответствующим федеральному законодательству (см. РРБ, 2001, т. 3, № 21). Как пояснил А. Павленко, проект направлен на приближение законодательства Москвы к нормам федерального законодательства о местном самоуправлении.
Однако большинство депутатов городской Думы расценили инициативу “дмитровцев” как преждевременную. Законопроект был отвергнут Комиссией по государственному строительству и местному самоуправлению Думы по формальной причине: согласно Уставу Москвы районные собрания получат статус представительных органов местного самоуправления лишь после очередных выборов в декабре 2003 г., а до этого момента они не имеют права законодательной инициативы.
Сейчас в городской Думе готовятся ко второму чтению проекты законов Москвы “Об организации местного самоуправления в городе Москве” и “О порядке государственной регистрации Уставов муниципальных образований в городе Москве”. Активисты Независимой организации развития самоуправления готовят большое число поправок к этим законам. Однако, по их собственному признанию, вероятность принятия наиболее существенных поправок крайне мала: депутаты Мосгордумы по вопросам местного самоуправления занимают еще более консервативную позицию, чем Правительство Москвы.
Опубликовано в Российском региональном бюллетене, том 4, № 8, 22 апреля 2002 г.