Аркадий Любарев, Москва
В Москве местное самоуправление начинает формироваться едва ли не позже всех остальных субъектов Федерации. До лета этого года действовала редакция Устава города Москвы, в которой было записано, что представительный и исполнительный органы власти города (Дума и мэрия) имели двойной статус, т. е. являлись одновременно органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Такое положение явно противоречило ст. 12 Конституции, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Москва в административном отношении делится на 125 районов. Большая часть районов имеет население свыше 70 тыс. жителей, а три района (Выхино-Жулебино, Отрадное, Ясенево) - свыше 150 тыс. Органом власти района является районная управа, состоящая из районного собрания и администрации, возглавляемых главой управы.
В соответствии с прежней редакцией закона "О районной Управе в городе Москве" районная управа осуществляла "установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством Москвы к компетенции городского самоуправления". Глава районной управы избирался районным собранием по представлению мэра большинством голосов от установленного числа советников районного собрания. Если собрание отклоняло предложенную мэром кандидатуру, он имел право назначить исполняющего обязанности главы управы на срок до шести месяцев.
В декабре 2000 г. Московский городской суд по иску трех активистов молодежного движения (Вадима Жарко, Александра Павленко и Владимира Шмелева) признал ряд положений закона "О районной Управе в городе Москве" не соответствующим федеральному законодательству. В марте нынешнего года это решение подтвердил Верховный суд. После этого московские власти были вынуждены заняться пересмотром положений московского законодательства, касающихся местного самоуправления.
В новой редакции Устава Москвы, принятой в июле этого года, двойной статус органов власти города уже не предусмотрен. Районы города признаны муниципальными образованиями. Однако гл. 9 Устава, касающаяся местного самоуправления, должна вступить в силу только после истечения четырехлетнего срока полномочий районных собраний, избранных 19 декабря 1999 г.
Чуть раньше, в июне, Дума приняла закон о внесении изменений в ряд статей закона "О районной Управе в городе Москве". Новая редакция закона предусматривает, что районная управа является органом местного самоуправления. Глава управы по-прежнему избирается советниками. Кандидатуры могут предлагаться как мэром, так и советниками. Если районное собрание в течение месяца со дня досрочного прекращения полномочий главы управы не избрало нового главу, мэр Москвы назначает временно исполняющего обязанности главы управы.
В новой редакции осталась норма, согласно которой глава управы должен избираться большинством голосов от установленного числа советников районного собрания. Эта норма до августа ни у кого не вызывала сомнений.
Но 28 августа произошло событие, которое московские власти восприняли как чрезвычайное. Глава управы района Пресненский А. Бочаров ушел на повышение. На его место "сверху" была предложена кандидатура заместителя префекта Центрального административного округа С. Зайцева. Однако районное собрание избрало на должность главы управы Александра Краснова. Он известен тем, что в 1990-1993 гг. возглавлял Краснопресненский районный совет (территория района Пресненский почти в точности совпадает с территорией бывшего Краснопресненского района). Под его руководством районный совет в 1990 г. объявил воздушное пространство над Пресней и недра собственностью района. После 1991 г. А. Краснов возглавлял борьбу ряда районных советов против московской мэрии и сам претендовал на должность мэра. Во время октябрьских событий 1993 г. он был назначен мэром Москвы указом Александра Руцкого.
Любопытно, что в ходе обсуждения новой редакции Устава Москвы представители исполнительной власти и большинство депутатов городской Думы отвергли идею прямых выборов глав районных управ. При этом одним из аргументов было опасение, что население может избрать популистов вроде А. Краснова. Однако шансы избрания А. Краснова путем прямых выборов на самом деле были невелики. В 1995 г. на выборах депутатов Госдумы он занял пятое место, получив менее 6% голосов. В 1996 г. на выборах мэра Москвы А. Краснов получил в районе Пресненский 5% голосов (по Москве в целом - 3%). В 1997 г. ему не удалось избраться советником районного собрания. В 1999 г. он все же стал советником в районе Пресненский, но занял в пятимандатном округе № 3 четвертое место, получив 21% голосов.
Избрание А. Краснова главой управы заставило мэра и городскую Думу пойти на беспрецедентный шаг. 10 октября мэр внес в Думу новый проект закона о внесении изменений в закон "О районной Управе в городе Москве". В этом проекте предусмотрено два принципиальных изменения. Во-первых, глава управы теперь может быть избран только из состава советников (как это и предусмотрено федеральным законодательством для случая непрямых выборов главы муниципального образования). Во-вторых, кандидат на должность главы управы будет считаться избранным, если за него проголосуют более двух третей установленного числа советников районного собрания (а не более половины, как раньше).
При этом остается норма, согласно которой мэр может назначить временно исполняющего обязанности главы управы, если районное собрание в течение месяца со дня досрочного прекращения полномочий главы управы не избрало его преемника. Правда, к соответствующему абзацу добавлено: "если иной порядок не установлен уставом муниципального образования". Но уставов районов пока нет, и, вероятно, они не скоро появятся.
Таким образом, городской администрации достаточно иметь под своим контролем треть советников, чтобы не допустить избрания нежелательного кандидата главой районной управы.
Проект был рассмотрен Думой во внеочередном порядке. 17 октября Дума приняла его в первом чтении. Поправок к проекту не поступило, и 24 октября закон был принят в целом. За него проголосовали 18 депутатов, против - 2. Нет сомнений в том, что этот закон будет в ближайшие дни подписан мэром и вскоре вступит в силу.
Опубликовано в Российском региональном бюллетене, том 3, № 21, 5 ноября 2001 г.