А.Е. ЛЮБАРЕВ
эксперт Комитета гражданских инициатив

Проблемы законодательного регулирования участия политических партий в выборах

Для того чтобы партия смогла участвовать в выборах, она должна преодолеть два барьера. Первый – получить право участвовать в выборах, а для этого по российскому законодательству недостаточно просто получить регистрацию, нужно еще в определенный срок зарегистрировать не менее 42 региональных отделений. И второй барьер – собственно регистрация кандидатов или списка на выборах. Я в своем докладе коснусь обоих барьеров. При этом я буду во многом опираться на проект Избирательного кодекса Российской Федерации[1], который был разработан под моим руководством и о котором здесь многие, наверное, знают.

Итак, два барьера. Еще менее года назад оба барьера были достаточно трудны. Первый барьер за семь лет смогла преодолеть лишь одна партия, да и та была создана не заново, а на основе трех самоликвидировавшихся. Второй барьер был труден для непарламентских партий, и они достаточно часто получали отказы в регистрации или просто «сходили с дистанции», не сумев собрать нужное число подписей. И ряд экспертов считали, что два таких барьера – это чрезмерно, что один из двух барьеров необходимо существенно снизить. Одни считали, что нужно снизить барьер для регистрации кандидатов и списков на выборах, другие (и я в их числе) – что нужно снизить барьер для регистрации самих партий. Однако в последний год законодатели приняли сомнительное, с моей точки зрения, решение: они резко снизили оба барьера.

Я начну с первого барьера, с регистрации партий. Здесь до недавнего времени главным был критерий численности партии – 50 тыс., 45 тыс. или 40 тыс. членов, это несущественная разница. Плюс требования к численности региональных отделений. То, что этот критерий сейчас снижен до 500 человек, это, на мой взгляд, шаг в правильном направлении. Политологи давно говорили, что формальная численность партии не отражает ее поддержки избирателями, а я в этом убедился на статистическом материале, у меня есть статья об этом[2]. Поэтому правильно, что критерий численности снижен до такого уровня, когда он перестает быть труднопреодолимым барьером.

Однако в Законе о партиях остались многие положения, которые были вполне уместны при старом критерии численности, а сейчас выглядят анахронизмами. Это, в частности, обязательная регистрация региональных отделений, хотя в них сейчас может быть всего три человека. Или довольно обременительная ежеквартальная финансовая отчетность этих региональных отделений.

Также я полагаю, что имеет смысл пересмотреть и другие основные требования. Например, требование иметь отделения в половине регионов. У нас ведь регионы сильно различаются. В 18 самых крупных регионах проживает более половины избирателей. А партия, которая будет иметь отделения только в этих 18 регионах, т. е. намерена работать более чем с половиной избирателей, по закону не получит регистрацию.

Но есть более фундаментальный вопрос – о региональных и межрегиональных партиях. Он очень интенсивно обсуждался, когда принимался Закон о партиях, и тогда было принято решение, что партии могут быть только федеральными. Сейчас, я полагаю, к этому вопросу стоит вернуться. Несколько докладчиков на нашей конференции говорили про региональные партии, но никто не вспомнил про межрегиональные. А я согласен с теми, кто против региональных партий в российских условиях: у нас слишком много регионов, и у них слишком мало собственной специфики. А вот межрегиональные партии, по-моему, необходимы. И я здесь приведу два аргумента. Во-первых, должны быть условия для создания партий не только «сверху», но и «снизу». А создать партию сразу с 42 отделениями можно только «сверху». Во-вторых, сейчас, при жестком критерии – необходимости иметь не менее 42 отделений – возникает опасность, что при сокращении числа отделений партия должна быть ликвидирована. Здесь уже говорилось, что ликвидация партии по такому основанию не отвечает принципу соразмерности. А если Закон будет допускать существование межрегиональных партий, то федеральная партия в таком случае просто сменит статус на межрегиональную, но не будет ликвидирована. Исходя из этих соображений мы в своем проекте Избирательного кодекса предусмотрели существование межрегиональных партий, которым предоставляется право участия в региональных и муниципальных выборах.

Беспокоит также то, что в законе о партиях остались все те же расплывчатые основания для отказа в регистрации, которые в прежние годы не раз применялись. Сейчас практика изменилась, зарегистрирована 31 новая партия. Правда, я только вчера узнал из доклада Владимира Александровича Титова, что было и пять отказов в регистрации. Я готов поверить, что эти отказы вполне обоснованы. Но все же нет никаких гарантий, что старая репрессивная практика не вернется, да и некоторые факты, связанные с приостановлением регистрации, настораживают. Наверняка представителям Минюста неприятно слышать такие высказывания, но я их призываю сделать их практику более прозрачной, тогда и подозрения, вероятно, отпадут.

Но в целом в отношении Закона о политических партиях мы должны сделать вывод: концепция изменилась, 500 членов – это совсем другая концепция нежели даже 10 тыс., не говоря уже о 50 тыс., и поскольку концепция изменилась, необходимо более глубокое изменение всего Закона.

Теперь о втором барьере. Для начала я хотел бы напомнить один из тезисов президентского послания 2009 г. Вот что сказал тогда Дмитрий Анатольевич Медведев: «Думаю, что в перспективе мы должны вообще отказаться от сбора подписей как метода допуска партии к выборам. Наше законодательство и без того достаточно требовательно к качеству партийного строительства. Оно обязывает партии иметь значительную численность, это прямо зафиксировано в законе, и действовать в большинстве регионов страны. Так что дополнительные тесты на массовую поддержку и организационные способности им проходить не нужно»[3].

Если основываться на этой логике, то, во-первых, непонятно, почему отмена сбора подписей для партий не была осуществлена тогда, в 2010 или хотя бы в 2011 г., когда партий было всего семь и от них требовалась численность в 45 тыс. членов. Во-вторых, еще более непонятно, почему это было сделано теперь – одновременно с резким снижением критерия численности. Ведь Президент обосновывал отмену подписей именно тем, что к партиям и так предъявляются высокие требования к численности.

Некоторые докладчики опасались, что в избирательном бюллетене будет несколько десятков партий, то ведь это связано не только с числом зарегистрированных партий. Я вот не вижу ничего страшного в том, что будет зарегистрирована сотня партий. Думаю, что и сотни не будет. Двести оргкомитетов – это еще не показатель, далеко не все они реально занимаются созданием партии. А вот полсотни партий в избирательном бюллетене – это плохо.

Разумеется, у отмены требования по сбору подписей есть позитивная сторона. Но уже начали проявляться и негативные стороны. При этом, по моим оценкам, в нынешней кампании по выборам 14 октября негативные стороны проявились еще не сильно, в дальнейшем они будут усиливаться. Я имею в виду прежде всего ситуацию, когда партия выдвигает в пяти регионах список из одних и тех же людей, не имеющих никакого отношения ни к одному из этих регионов[4]. Если таких партий одна–две, это, пожалуй, безобидно. Если их будет десяток и больше, это уже будет затруднять и избирателя, и кампании серьезных партий, да и работу избирательных комиссий.

На мой взгляд, такие явления связаны с тем, что партиям слишком легко стало выдвинуть и зарегистрировать список. И при этом от партий требуется определенное число раз участвовать в выборах, так что закон по сути стимулирует партии выдвигать списки даже тогда, когда им некого выдвигать.

Мы в своем проекте Избирательного кодекса предложили другой путь. От сбора подписей в поддержку выдвижения партийных списков освобождаются не все партии, не только парламентские, как это было ранее. Но все же именно те партии, которые получили хотя бы минимальную поддержку избирателей. Мы предлагаем освобождать от сбора подписей, во-первых, по всей стране те партии, которые на последних выборах в Государственную Думу получили более 2% голосов; во-вторых, в отдельных регионах – партии, которые получили более 2% на федеральных выборах в этих регионах или на региональных выборах. Если применять эти требования к нынешней ситуации, то от сбора подписей по всей стране были бы освобождены не только четыре парламентские партии, но и «Яблоко», а также в десятке регионов – «Патриоты России» и еще в некоторых регионах – «Правое дело».

Что касается освобождения от сбора подписей кандидатов, выдвинутых партиями, то это еще более сомнительный шаг. Слишком неравные условия получаются у партийных кандидатов и самовыдвиженцев. В настоящее время, когда у партий еще низкий авторитет, мы не можем допустить, чтобы в выборах не могли участвовать независимые кандидаты, об этом немного говорил Александр Евгеньевич Постников. А ситуация тут тревожная. Например, на проходящих сейчас выборах в Краснодарском крае из 51 кандидата, выдвинутого в порядке самовыдвижения, были зарегистрированы всего девять – меньше 1/5.

Другое дело, что, по нашему глубокому убеждению, нужно кардинально менять правила регистрации кандидатов и партийных списков, чтобы не было такого явления, когда отказы в регистрации получают популярные кандидаты, имеющие хорошие шансы победить на выборах. И одновременно процедуру регистрации легко проходят кандидаты, не имеющие поддержки избирателей. То есть сбор подписей как фильтр свою функцию совершенно не выполняет. Явление это, к сожалению, повсеместное, и оно связано как с неудачными нормами закона, так и с тенденциозной практикой их применения.

В нашем проекте Избирательного кодекса предложен комплекс мер по изменению ситуации. Это и возвращение избирательного залога, и увеличение допустимой доли брака в подписных листах, и изменение правил выбраковки подписей, и многое другое.

Еще один мотив отказов в регистрации – несоблюдение партией определенных требований в процессе выдвижения списка. Выступающие много говорили о том, что партия должна соблюдать демократические принципы. Но здесь возникает один из ключевых вопросов: можно ли их принудить к этому репрессиями и какими? Таких примеров немало: это и отказ «Яблоку» в Карелии, и отказ «Зеленым» в Московской области. В этой кампании пытались отказать «Яблоку» в Удмуртии, правда, быстро одумались. Общее в этих случаях то, что под предлогом защиты прав членов партии, которые, кстати, о такой защите не просят, эту партию не допускают на выборы. И что, разве таким образом защищаются права членов этих партий? Это мне напоминает лечение головной боли с помощью гильотины! Я согласен с Валентиной Викторовной Лапаевой: государство может вмешиваться во внутрипартийные дела только тогда, когда есть обоснованные жалобы от членов партии.

Еще несколько аспектов, связанных с участием партий в выборах. О блоках уже говорилось. Я согласен с тем, что при большом числе партий необходимо предусмотреть механизм их блокирования. Не обязательно использовать именно ту модель блоков, которая была у нас прежде и имела массу недостатков. Есть и другие варианты, но какой-то механизм обязательно нужен.

Однако есть еще один запрет – запрет на выдвижение партией членов других партий, т. е. на такое мягкое блокирование. Этот запрет тоже излишен, тем более что на практике он выливается в вечные споры, успел кандидат выйти из прежней партии или еще нет.

Муниципальные выборы. В прошлом году Конституционный Суд рассматривал вопрос о допустимости пропорциональной системы на муниципальных выборах. И я знаю, что многие эксперты, писавшие заключения по этому делу, обращали внимание: недопустимо, когда в муниципальных выборах выдвигать кандидатов могут только федеральные политические партии[5]. И в Постановлении Конституционного Суда[6] об этом сказано, хотя и не в такой категорической форме. Причем ведь до 2009 г. право выдвигать списки на муниципальных выборах имели не только партии, но и другие общественные объединения. А в 2009 г. им это запретили без каких-либо серьезных обоснований. Я думаю, что это право надо возвращать, и я знаю, что большинство экспертов, с которым мы это обсуждали, данное предложение поддерживают[7].

И последнее. Мы не должны забывать, что партийные и избирательные системы тесно связаны, и не только в том аспекте, о котором писал Дюверже. И законодательное регулирование партий не может быть одинаковым при разных избирательных системах. Вчера говорили, что в англосаксонских странах более мягкое регулирование. Я могу предположить, что это связано не только со спецификой их правовой системы, но во многом и с тем, что там мажоритарная избирательная система. Ведь при мажоритарной системе избиратель все-таки голосует за конкретного кандидата и партия поэтому должна считаться с мнением избирателей. А у нас не просто пропорциональная система, а система закрытых списков. Система, при которой партии могут выдвигать кого угодно, потому что большинство избирателей не изучают партийных списков. Система, при которой крайне важно, чтобы в партии была внутренняя демократия, но которая как раз этой самой внутренней демократии препятствует.

И еще один момент. Конституционный Суд в одном из постановлений отметил, что волю и интересы многонационального народа России могут отражать только достаточно крупные политические партии[8]. Тезис не столько юридический, сколько политологический, и тезис, с моей точки зрения, сомнительный. Поскольку крупные партии обычно идеологически сильно размыты, они включают людей с разными политическими позициями. И в условиях закрытых списков такие партии просто не могут адекватно отразить интересы тех, кто за них голосует.

Я полагаю, что на региональном и муниципальном уровне нужно постепенно переходить от закрытых списков к открытым, где избиратель может проголосовать не только за список партии, но и за кандидата из этого списка. Ну а для выборов в Государственную Думы, по мнению моему и ряда экспертов, с которыми мы этот вопрос обсуждали, наилучшей для России была бы не пропорциональная система, и не та смешанная несвязанная система, которая была у нас раньше, а связанная смешанная система, близкая к той, которая действует в Германии.

Опубликована в сборнике:
Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности: материалы международной конференции. Санкт-Петербург,  27–28 сентября 2012 г. / под. ред. В.Д. Зорькина. М.: Норма, 2013. С. 166–172

Титульный лист | Политика