А.Е.Любарев

ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ ЧИСЛЕННОСТЬ ПАРТИИ ИНДИКАТОРОМ ЕЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ

Аннотация: в связи с тем, что Федеральный закон «О политических партиях» в качестве одного из основных условий государственной регистрации политической партии в настоящее время требует наличия у нее не менее 45 тысяч членов и не менее 450 членов более чем в половине субъектов Федерации, обсуждается вопрос, является ли численность партии индикатором ее общественной поддержки. Отмечено, что требования закона обосновываются не юридическими, а политологическими аргументами, которые в данной статье подвергаются сомнению. Показано, что в условиях пропорциональной избирательной системы с «закрытыми» списками политические партии, объединяющие людей с различными политическими взглядами и имеющие значительную численность, не могут адекватно представлять волю и интересы своих избирателей. На примере выборов депутатов Государственной Думы 2007 года показано, что численность партий и их региональных отделений мало связаны с поддержкой, которую партии получили на выборах.

Ключевые слова: юриспруденция, партии, выборы, регистрация, представительство, регионы, численность, избиратели, подписи, списки.

Увеличение минимальной численности партий привело к сокращению их числа

Политические партии – один из важнейших институтов, без которых невозможно себе представить современную демократию и демократические выборы. Политологи часто называют современную демократию «партийной демократией»[1].

В связи с этим важнейшее значение имеет законодательное регулирование образования и деятельности политических партий. Это значение усилилось в связи с тенденцией перехода на выборы по полностью пропорциональной избирательной системе: как известно, по такой системе в 2007 году была избрана Государственная Дума; в 2007–2009 годах по этой же системе избирались законодательные органы государственной власти десяти субъектов Российской Федерации: Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Калмыкия, Чеченской Республики, Амурской области, Московской области, Тульской области, Санкт-Петербурга и Ненецкого автономного округа[2]; муниципальные выборы по полностью пропорциональной системе были проведены в 2005–2009 годах более чем в сотне муниципальных образований[3].

В этих условиях первым барьером, который встает на пути граждан, желающих реализовать свое пассивное избирательное право, оказываются требования, предъявляемые законом к политической партии. Среди них самые существенные – это требования к численности политической партии и ее региональных отделений.

Напомним, что первоначально принятый (в 2001 году) Федеральный закон «О политических партиях» предусматривал, что партия должна иметь не менее 10 тысяч членов, при этом более чем в половине субъектов РФ ее региональные отделения должны были насчитывать не менее 100 членов, а остальные отделения – не менее 50 членов[4]. Ряд специалистов считал эти требования завышенными[5]. К середине 2004 года полностью пройти все регистрационные процедуры смогли 46 политических партий. Однако в тот период регистрирующий орган (тогда это было Министерство юстиции РФ) всерьез не проверял, есть ли у партий такая численность, а доверял представленным партиями данным. Некоторые эксперты полагали, что большинство зарегистрированных партий реально не имели численности, необходимой в соответствии с законом.

Федеральным законом от 20 декабря 2004 года № 168-ФЗ[6] все указанные выше численные требования были увеличены сразу в пять раз: соответственно до 50 тысяч, 500 и 250. При этом партиям для приведения численности в соответствие новым требованиям был дан всего один год: партии, не выполнившие новые требования к 1 января 2006 года, подлежали ликвидации в судебном порядке. Кроме того, новый закон потребовал от региональных отделений партий представления в региональное управления регистрирующего органа (к тому времени эти функции стала выполнять Росрегистрация) списков своих членов. Росрегистрации было поручено провести в течение 2006 года тотальную проверку всех партий на предмет соответствия их численности и численности их региональных отделений новым требованиям закона; при этом никакого регламента проверки не было предварительно выработано.

Результаты оказались вполне предсказуемыми. К середине 2006 года из 46 ранее зарегистрированных партий свой статус сохранили 35 (к этому времени некоторые партии уже ликвидировались из-за неспособности выполнить новые требования). Росрегистрация, проверив эти 35 партий, сделала вывод о соответствии требованиям закона только 19 из них. Из 16 остальных партий четыре прекратили свое существование добровольно, а остальные – на основании решения Верховного Суда РФ. Но и из 19 партий, успешно прошедших проверку, четыре тем не менее добровольно сошли со сцены, фактически влившись в партию «Справедливая Россия», формально преобразованную из партии «Родина».

Таким образом, к началу избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы 2007 года осталось лишь 15 политических партий. Осенью 2008 года процесс сокращения числа политических партий продолжился. В результате этого процесса из прежде существовавших партий осталось только шесть; правда, была создана формально новая партия «Правое дело» на основе трех самоликвидировавшихся партий.

В 2009 году по предложению Президента РФ Д.А. Медведева требования к численности политических партий были снижены: с 1 января 2010 года по 1 января 2012 года – до 45 тыс. членов, а с 1 января 2012 года – до 40 тыс. членов[7]. Полагаем, что такое небольшое «послабление» не сможет радикально изменить ситуацию с политическими партиями. Главный принцип, согласно которому политическая партия может существовать только при наличии у нее довольно большой членской базы, остался неизменным. В данной статье обсуждается, насколько этот принцип адекватен нынешним российским реалиям.

Позиция Конституционного Суда Российской Федерации

Вопрос о численности политической партии дважды был предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В Постановлении Суда от 1 февраля 2005 года № 1-П[8] анализировалось положение закона о численности в редакции, действовавшей до декабря 2004 года. В этом Постановлении Конституционный Суд выразил следующую правовую позицию:

«Политические партии – особый вид общественных объединений. Деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти, они включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы. Данное обстоятельство позволяет федеральному законодателю устанавливать – в развитие конституционных положений о праве на объединение – дополнительные требования к созданию политических партий, их устройству и осуществлению уставной деятельности…

Признавая многопартийность и гарантируя право на свободу объединения в политические партии и свободу их деятельности, Конституция Российской Федерации не предопределяет ни количество партий, ни их численный состав, как не предполагает она и невозможность установления требования о минимальной численности членов партии. Во всяком случае, федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой – чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т.е. в конечном счете должен руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.

При решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции, учитывая, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью…

Определяя в Федеральном законе "О политических партиях" количественные критерии создания политической партии, федеральный законодатель, очевидно, исходил из необходимости наличия у нее значительной поддержки в обществе, требуемой для выполнения основного предназначения политической партии в демократическом государстве, а именно формирования и выражения политической воли народа. Установление таких критериев, какие предусмотрены абзацами вторым и третьим пункта 2 статьи 3 названного Федерального закона (в редакции от 21 марта 2002 года), само по себе не противоречит Конституции Российской Федерации. Эти количественные критерии могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если – в нарушение конституционного принципа многопартийности – на их основании будет создана лишь одна политическая партия».

В Постановлении Суда от 16 июля 2007 года № 11-П[9] оценивались уже новые требования численности и возможность ликвидации политической партии, не выполнившей эти требования. И правовая позиция Конституционного Суда дополнилась новыми соображениями:

«Реформирование избирательной системы требует согласования с нею правовых основ функционирования многопартийной политической системы, способной интегрировать интересы и потребности общества в целом и его различных социальных и территориальных слоев и групп и адекватно выражать их в Государственной Думе, являющейся, по смыслу Конституции Российской Федерации, организационной формой представительства воли и интересов многонационального народа Российской Федерации, отражать которые могут только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии.

Именно этим в том числе обусловлено изменение требований, предъявляемых к участвующим в избирательном процессе в качестве его единственных коллективных субъектов политическим партиям, включая требования к численности политической партии в целом и ее региональных отделений, которые диктуются соответствующим этапом становления партийно-политической системы и не являются непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлены против той или иной идеологии и не препятствуют выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ, при том что государство гарантирует равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач».

Здесь обращает на себя внимание то, что Конституционный Суд для обоснования оправданности вводимых ограничений использовал аргументы, которые являются не столько юридическими, сколько политологическими. Вот один из них: волю и интересы многонационального народа Российской Федерации могут отражать только достаточно крупные и хорошо структурированные политические партии. Кроме того, в позиции Суда косвенно заложен тезис о том, что численность партии является показателем ее поддержки в обществе.

В последующих разделах мы попытаемся оценить, насколько справедливы эти тезисы.

Партии в условиях пропорциональной избирательной системы

В первую очередь стоит обратить внимание на взаимосвязь изменений избирательного и партийного законодательства, которую отметил и Конституционный Суд. По мнению ряда специалистов, переход на полностью пропорциональную избирательную систему требовал не ужесточения партийного законодательства, а, напротив, его либерализации[10] – в связи с тем, что граждане (как беспартийные, так и члены политических партий) лишаются возможности баллотироваться в качестве независимых кандидатов, а избиратели соответственно лишаются возможности голосовать за независимых кандидатов.

Есть и другие факторы, связывающие партийную и избирательную систему. Так, еще В.И. Ленин отмечал: «Пропорциональная система выборов дает истинное выражение воли народа лишь тогда, когда партийные списки соответствуют реальному разделению народа действительно на те партийные группировки, которые отразились в этих списках»[11].

И в этой связи весьма характерна статья одного из лидеров партии «Единая Россия» Б.В. Грызлова[12]. В ней подчеркивается, что «Единая Россия» – партия, объединившая людей разных политических взглядов. По-видимому, то же самое можно сказать и о «Справедливой России»: в ее списке на выборах в Государственную Думу оказались не только бывшие лидеры партии «Родина», Российской партии Жизни и Российской партии пенсионеров, но и бывшие члены КПРФ, ЛДПР, НПРФ, СПС и партии «Яблоко».

Партия, объединяющая людей разных политических взглядов («партия-винегрет»[13]), – не редкость в мировой практике. Таковы, например, Демократическая и Республиканская партии в США. Однако в США действует мажоритарная избирательная система, и в результате на представительство в Конгрессе того или иного крыла республиканцев и демократов влияют избиратели. Другой вариант влияния избирателей – система «открытых» списков, когда избиратель голосует не только за один из предложенных партийных списков, но и выбирает из этого списка одного или нескольких наиболее предпочтительных для него кандидатов.

Однако в России на выборах в Государственную Думу и в подавляющее большинство региональных парламентов[14] действует система «закрытых» списков, при которой очередность получения мандатов кандидатами определяется не избирателями, а самой партией[15]. В этих условиях политический состав фракции такой «партии-винегрета» вряд ли будет адекватно отражать политический спектр взглядов ее избирателей. Если же еще добавить жесткую фракционную дисциплину, не позволяющую отельным депутатам из фракции голосовать в соответствии со своими политическими убеждениями, то адекватность представления фракцией воли и интересов ее избирателей оказывается под еще большим вопросом.

Однако именно такие «партии-винегреты» оказываются наиболее крупными по численности. В частности, по данным на 1 января 2010 года[16] наиболее крупной (1,9 млн. членов) была «Единая Россия», на втором месте (402 тыс. членов) – «Справедливая Россия». И это не удивительно: у партий, созданных на основе общности политических взглядов, возможности по увеличению численности гораздо меньше. Однако наш анализ показывает: в условиях пропорциональной избирательной системы с «закрытыми» списками именно партии, созданные на основе общности политических взглядов, а не крупные «партии-винегреты» более адекватно в совокупности отражают волю и интересы народа.

Численность партии и сбор подписей избирателей

По логике авторов закона о политических партиях массовость партии должна позволять ей в ходе избирательных кампаний обходиться силами своих членов. Одним из мероприятий, требующих значительных людских затрат, является сбор подписей избирателей. Напомним, что на выборах депутатов Государственной Думы 2007 г . закон требовал от всех партий, кроме представленных в Государственной Думе, собрать 200 тысяч подписей избирателей или внести избирательный залог.

Очевидно, что для партии, имеющей более 50 тысяч реальных членов, сбор 200 тысяч подписей не должен представлять проблему. Однако четыре партии предпочли внести залог – «Союз Правых Сил», «Яблоко», «Патриоты России» и даже «Справедливая Россия», которая в начале 2007 года имела 144 тысяч членов, а к концу года ее численность превысила и 200 тысяч. А из семи партий, представивших подписи избирателей, три получили отказы[17].

Что касается тех четырех партий, которые успешно прошли проверку подписных листов, то для них любопытно сопоставить данные о численности региональных отделений на 1 января 2008 года и число подписей избирателей, собранных в регионах[18]. Логично было предположить, что там, где у партии больше членов, там должно быть собрано больше подписей.

Однако оказалось, что только у Аграрной партии России коэффициент корреляции между этими данными имеет значимую величину (0,51). У Партии социальной справедливости этот коэффициент составил 0,20, у партии «Гражданская Сила» – всего 0,08, а у Демократической партии России данный коэффициент оказался отрицательным (–0,14). Иными словами, у трех партий из четырех количество собранных в регионах подписей не было связано с численностью региональных отделений.

Этот же феномен можно проиллюстрировать конкретными примерами. Так, у Демократической партии России самое крупное отделение было в Курской области (12 882 члена), но в этом регионе было собрано лишь 4430 подписей. Не собирала партия подписи в Республике Калмыкия, где у нее числились 2024 члена. Зато более 9 тысяч подписей было ею собрано в Санкт-Петербурге, где у партии не было своего отделения, и в Челябинской области, где отделение было одно из самых малочисленных (402 члена).

Партия социальной справедливости не собирала подписи в ряде регионов, в которых у нее значились более 2 тысяч членов (Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Северная Осетия – Алания и Чеченской Республике), а также в Курской области (1520 членов), зато собрала 9943 подписи в Омской области, где у нее не было регионального отделения.

«Гражданская Сила» не собирала подписи в Башкортостане, Северной Осетии, Калужской, Курганской и Псковской областях, где у нее числилось более тысячи членов, в Московской области собрала меньше подписей, чем членов (1305 против 1367), зато максимально возможное число подписей (10 тысяч) собрала в Иркутской области, где в региональном отделении состоял всего 261 член. Аграрная партия России, напротив, в Иркутской области, где у нее числилось более 6 тысяч членов, собрала только 4 тысячи подписей.

Эти данные можно считать косвенным свидетельством того, что численность региональных отделений и поддержка партии в регионе мало связаны друг с другом. В следующем разделе мы приведем более прямые доказательства этого тезиса.

Численность партий и их поддержка на выборах

Очевидно, что главный (и, пожалуй, единственный) показатель поддержки партии при пропорциональной избирательной системе – это результат голосования за ее список на выборах. Поэтому для ответа на вопрос, поставленный в заголовке статьи, лучше всего сравнить результаты голосования за списки 11 политических партий на выборах депутатов Государственной Думы, прошедших 2 декабря 2007 года, с численностью этих партий по состоянию на 1 января 2008 года, то есть практически на то же самое время[19].

Как видно из таблицы 1, число голосов, полученных партиями, в расчете на одного члена сильно различается: от 1,3 у Демократической партии России до 50,8 у КПРФ. Уже этот факт заставляет с сомнением относится к предположению о прямой связи численности партии с ее поддержкой в обществе.

Таблица 1

Сравнение числа голосов, полученных политическими партиями на выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 года,
и числа членов этих партий на 1 января 2008 года

Впрочем, коэффициент корреляции между числом голосов, полученных партиями, и числом их членов имеет довольно высокое значение – 0,98. Однако исключение из рассмотрения «Единой России» (в связи с тем, что эта партия резко отрывается от остальных по обоим показателям) снижает данный коэффициент до 0,61, что для такого числа объектов (10) оказывается ниже критического значения для 5%-ного уровня значимости.

В связи с тем, что закон предъявляет жесткие требования и к численности региональных отделений политических партий, интерес представляет также сравнение результатов голосования за партии в регионах с численностью соответствующих региональных отделений. Здесь можно получить более качественные статистические результаты, поскольку число объектов исчисляется уже десятками: число региональных отделений у разных партий было от 58 до 85.

Мы вычислили для каждой партии, участвовавшей в выборах депутатов Государственной Думы 2007 года, коэффициенты корреляции в двух вариантах: 1) между числом членов региональных отделений и числом голосов в регионах, где у партии были отделения (корреляция абсолютных показателей), 2) между этими же показателями, но отнесенными к числу избирателей в этих регионах (корреляция относительных показателей). Вычислялись также для каждого региона число голосов избирателей, приходящееся на одного члена.

Результаты анализа представлены в таблице 2. Для 58–85 объектов статистически значимыми являются значения коэффициента корреляции выше 0,22–0,25. Из таблицы видно, что для абсолютных показателей статистически значимая положительная корреляция отсутствует у четырех партий, а для относительных – у восьми партий из одиннадцати (более того, у двух обнаруживается статистически значимая отрицательная корреляция). Единственная партия, у которой и абсолютные, и относительные показатели дают значимую положительную корреляцию, – это «Единая Россия».

Таблица 2

Связь числа голосов, полученных политическими партиями на выборах депутатов Государственной Думы 2 декабря 2007 года в регионах, и числа членов соответствующих региональных отделений партий на 1 января 2008 года

По нашему мнению, корреляция относительных показателей является более важным индикатором, поскольку корреляция абсолютных показателей может иметь место за счет эффекта различий в масштабах регионов: при одинаковых относительных показателях в более крупном субъекте РФ больше численность региональных отделений и больше голосов получает партия на выборах. Относительные же показатели в этом смысле нейтральны к размерам регионов.

То, что у «Единой России» наблюдается высокая степень корреляции между численностью региональных отделений и числом голосов, получаемых в соответствующих регионах на выборах, скорее всего, связано с тем, что на оба этих показателя влияет административный ресурс исполнительной власти региона. Как видим, у остальных партий, не имеющих повсеместно административного ресурса, такого эффекта нет.

Обратимся теперь к анализу отношения числа голосов, полученных партиями в регионах, к численности соответствующих региональных отделений. В таблице 2 бросается в глаза тот факт, что у всех партий, кроме «Единой России», есть регионы, где за них проголосовало меньше избирателей, чем количество числящихся в партии членов. Правда, у КПРФ такой регион всего один (Республика Ингушетия), у ЛДПР – два (Республика Ингушетия и Чеченская Республика), у «Справедливой России» – четыре (Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Карачаево-Черкесская Республика и Чеченская Республика), у партии «Гражданская Сила» – также четыре (Республика Алтай, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика и Карачаево-Черкесская Республика; в Чеченской Республике у партии отделения не было). По пять таких регионов у Аграрной партии России, партий «Патриоты России» и «Яблоко», восемь – у «Союза правых сил», десять – у Партии социальной справедливости и тридцать (более половины) – у Демократической партии России.

Тот факт, что за список партии по официальным данным не голосует даже часть ее членов, позволяет усомниться в этих данных – либо в данных об итогах голосования, либо в данных о числе членов партии. Можно считать обоснованными сомнения в итогах голосования по республикам Ингушетия, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской и Чеченской: в первой число голосов было меньше числа членов у девяти партий – всех, кроме «Единой России» (Демократическая партия России отделения в республике не имела), во второй – у семи из десяти, имевших отделения, в третьей – у семи из одиннадцати, в четвертой – у шести из восьми. Однако трудно представить, чтобы, например, Демократическая партия России стала жертвой фальсификаций сразу в тридцати регионах.

Гораздо легче усомниться в данных о численности региональных отделений большинства партий, тем более что эти данные получены от самих партий, а процесс их проверки Росрегистрацией проходил в закрытом режиме. Однако причины отмеченной выше аномалии могут быть связаны не только с фальсификацией партиями данных о своей численности, но и с методами, которые партии использовали для наращивания численности: напомним, что закон потребовал пятикратного увеличения численности в течение одного года. Легко предположить, что граждане в этот период вступали в политические партии под воздействием каких угодно стимулов, среди которых желание поддержать данную партию не было доминирующим.

Однако в контексте данного исследования не так важно, почему произошла отмеченная аномалия, как важен сам факт того, что официальная численность регионального отделения партии может быть ниже поддержки этой партии на выборах в соответствующем регионе. Ведь именно официальная численность партии и ее региональных отделений является для регистрирующего органа и суда основанием для решения вопроса о ликвидации партии или ее отделения.

Отметим еще один любопытный факт, отраженный в таблице 2: у большинства партий (9 из 11) были регионы с высоким уровнем отношения числа голосов к числу членов (более 50 – наивысшего среднего значения, см. табл. 1). Чаще всего такими субъектами Федерации были Москва и Санкт-Петербург, а также Краснодарский край и Свердловская область, но такой эффект наблюдался и в менее крупных регионах: Архангельская область и Ханты-Мансийский автономный округ у Аграрной партии России, Удмуртская Республика у партии «Патриоты России», Астраханская область у «Справедливой России», Республика Саха (Якутия), Калининградская, Омская и Тюменская области у ЛДПР, Владимирская, Кировская и Ярославская области у КПРФ. Этот факт показывает, что для получения высокой поддержки на выборах не обязательна большая численность регионального отделения.

Более того, анализ показывает, что даже отсутствие регионального отделения не всегда является препятствием для относительного успеха партии в регионе. Так, партия «Гражданская Сила» получила в Республике Карелия, Камчатском крае, Магаданской и Мурманской областях и в Ханты-Мансийском автономном округе, где у нее не было региональных отделений, более высокие результаты, чем в среднем по стране.

Таким образом, мы приходим к выводу, что формальная численность политической партии и ее региональных отделений в очень небольшой степени отражает поддержку партии в обществе. Это означает порочность ориентации российского законодателя на численность как основной показатель при решении вопроса о получении партией официального статуса и права на участие в выборах.

Библиография:

1.       Голосов Г.В., Мелешкина Е.Ю. Политические партии и выборы: учебное пособие. СПб, 2001.

2.       Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва. 2007: Сборник информационно-аналитических материалов. М., 2008.

3.       Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М., 2007.

4.       Коргунюк Ю.Г. Становление партийной системы в современной России. М., 2007.

5.       Кынев А. Выборы парламентов российских регионов 2003–2009: Первый цикл внедрения пропорциональной избирательной системы. М., 2009.

6.       Лапаева В.В. Право и политика: Из научной публицистики. М., 2005.

7.       Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Материалы международной конференции / Под ред. А.В. Иванченко и А.Е. Любарева. М., 2006.

8.       Kirchheimer O. The Transformation of the Western European Party Systems. Princeton , 1966.

Опубликовано в журнале "Право и политика", 2010, № 3, с. 462-469

Титульный лист | Политика