Любарев А.Е.

ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПАРТИЙНОЙ СИСТЕМЫ В СВЕТЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕФОРМ 2012 г.

Стержнем политической реформы, провозглашенной Д.А. Медведевым в Послании Федеральному собранию 2011 г. и реализованной в ряде федеральных законов (апрель–май 2012 г.), можно считать либерализацию порядка регистрации политических партий. О смысле и последствиях этого шага много спорят. В данной работе предпринята попытка не только оценить то, что сделано, но и отметить те препятствия для развития партийной системы, которые сохранены в действующем законодательстве.

1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПРЕПЯТСТВИЯ ДЛЯ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКИХ ПАРТИЙ

В конце 2011 г. российская партийная система пребывала в плачевном состоянии. Она насчитывала всего семь политических партий, а попытки создания новых партий успеха не имели[1]. При этом, как показали выборы в Государственную Думу 2011 г., две партии («Патриоты России» и «Правое дело») практически не пользовались поддержкой избирателей (менее 1%).

Такая ситуация обусловлена тремя факторами. Это, во-первых, неудачная концепция Федерального закона «О политических партиях», предусматривающей в качестве главного критерия дееспособности партии ее численность[2]. Во-вторых, изменения, внесенные в этот закон в 2004–05 гг.: увеличение критерия численности с 10 до 50 тыс., требование представлять в регистрирующий орган список членов и др. В-третьих, репрессивная правоприменительная практика. Так, проверки численности политических партий проводились в 2006 г. безо всякого регламента, с привлечением сотрудников органов внутренних дел[3]. Впоследствии вновь создаваемые партии неизменно получали отказы в регистрации, и часто на весьма сомнительных основаниях. Можно добавить и четвертый фактор – ухудшение избирательного законодательства (повышение заградительных барьеров; ужесточение правил регистрации кандидатов и партийных списков и др.) вкупе с усилением репрессивной правоприменительной практики на выборах.

В 2008–10 гг. по инициативе Д.А. Медведева предпринимались некоторые попытки исправить ситуацию (поэтапное снижение критерия численности до 45, а затем до 40 тыс.; выделение одного–двух мандатов партиям, набравшим от 5 до 7%; право непарламентских партий раз в год выступать в органах законодательной власти всех уровней, а также участвовать в работе Центральной и региональных избирательных комиссий), однако такие робкие меры не могли существенно улучшить положение.

В конце 2011 г. картина кардинально изменилась. Важную роль сыграло развернувшееся после выборов в Государственную Думу протестное движение: в требования массовых митингов были включены такие пункты, как регистрация оппозиционных партий и принятие демократического законодательства о партиях. Еще более важным стимулом стал, на мой взгляд, не вполне удачный результат «Единой России» на выборах 4 декабря 2011 г.: несмотря на высокий уровень фальсификаций, партия получила, по официальным данным, менее 50% голосов. Этот «провал» показал, что прежняя стратегия власти, направленная на минимизацию числа партий и придание им нишевого характера (возможность мобилизовать поддержку лишь ограниченных слоев избирателей), себя исчерпала: ее сломал выдвинутый А.А. Навальным лозунг «Голосуй за любую другую партию»[4]. Добавился и ряд других обстоятельств: в частности, решение ЕСПЧ от 12 апреля 2011 г. – о том, что ликвидация Республиканской партии России не соответствовала международным стандартам, – по сути, поставило под сомнение и законодательство о политических партиях[5].

В этих условиях руководство страны приняло радикальное решение: снизить планку численности политической партии сразу в 80 раз (с 40 тыс. до 500 человек). Одновременно были отменены требования к минимальной численности региональных отделений партий[6] (на тот момент – 400 членов для более чем половины регионов и 150 для остальных).

Такое решение, безусловно, должно сыграть положительную роль в плане обеспечения права граждан на объединение в политические партии, развития политического плюрализма и многопартийности, повышения конкурентности выборов. В то же время нетрудно догадаться, что столь резкий разворот объясняется прежде всего сменой тактики в кремлевской стратегии «управления демократией»: «нишевая малопартийность» заменяется курсом на распыление оппозиционных голосов между большим числом разнообразных партий.

Главное, однако, в том, что принятый в результате реализации декабрьской инициативы президента Федеральный закон от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ устранил лишь два существенных препятствия для развития политических партий. Все остальные сохранились.

Прежде всего – остается возможность ликвидации партии по причине недостаточной численности. Этот пункт – богатейший источник злоупотреблений, к тому же он ставит партии в зависимость от органов исполнительной власти, проверяющих их численность. Добавим обязанность политической партии представлять в государственные органы список членского состава, что позволяет осуществлять давление на членов оппозиционных партий. Осталось и множество возможностей для вмешательства органов исполнительной власти во внутренние дела партий (в том числе под предлогом защиты прав членов партии, пусть даже сами они такой защиты не требуют).

Сохранились широкие и расплывчатые основания для отказа политическим партиям в регистрации, создающие возможности для произвола и дискриминации (два подпункта пункта 1 статьи 20):

а) положения устава политической партии противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам;

г) федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям настоящего Федерального закона.

В последние годы именно эти положения (а не недостаточная численность) использовались Минюстом для отказов в регистрации вновь создаваемых политических партий. Так, у Партии народной свободы (ПАРНАС) были обнаружены противоречия ее устава закону «О некоммерческих организациях» (сработал подпункт «а»), а также то, что в представленных ею документах членами партии значится небольшое число людей, умерших до проведения учредительного съезда, несовершеннолетних или не зарегистрированных на территории соответствующего региона (сработал подпункт «г»).

Понятно, что при горячем желании всегда можно найти противоречия между одним многостраничным документом и десятком других многостраничных документов. Что касается несоответствия закону информации, содержащейся в партийных документах, то практика Минюста свидетельствует, что и здесь о соразмерности нарушения и санкции речи не идет: основанием для отказа может стать даже одно-единственное несоответствие.

Правда, среди новшеств, внесенных упомянутым законом, есть положение, позволяющее в случае выявления нарушений не отказывать партии в регистрации, а приостанавливать ее регистрацию до устранения выявленных нарушений. Однако это положение сформулировано таким образом, что Минюст имеет полную свободу выбора: независимо от количества и степени тяжести нарушений одним партиям отказать в регистрации, к другим же отнестись более снисходительно; сроки для исправления нарушений – тоже оставлены на усмотрение Минюста.

Легко предвидеть, что отношение регистрирующего органа к разным партиям не будет одинаковым. Понятно, что в условиях, когда в течение года заявки на регистрацию подают около десятка партий, их документы можно проверять очень тщательно. Если же количество заявок достигает нескольких десятков или даже сотен, всех проверять с пристрастием не станут. Наверняка будут зарегистрированы десятки партий, не являющиеся серьезной политической силой, а значит, не страшные для власти. Но велика вероятность, что значимым политическим проектам (а таких не может быть много) по-прежнему будут отказывать в регистрации. Однако с точки зрения количественных показателей все будет в порядке: зарегистрировали сто партий, отказали всего пяти – ну не умеют они писать устав, а мы не виноваты.

Не урегулирована должным образом процедура государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы партии, а также в сведения о партии, содержащиеся в ЕГРЮЛ. Дело в том, что Федеральный закон «О политических партиях» был принят раньше Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». После принятия последнего в закон о партиях были внесены некоторые изменения, но полностью в соответствие с законом о регистрации он приведен не был. В законе о партиях сохранилось нерасчлененное понятие «регистрация политической партии», тогда как в «регистрационном» законе разделены регистрации создания, преобразования, ликвидации, внесения изменений в учредительные документы и внесения изменений в сведения, содержащиеся в ЕГРЮЛ. Именно эта неурегулированность позволила Росрегистрации в 2005–06 гг. фактически заблокировать деятельность Республиканской партии России, что впоследствии было дезавуировано ЕСПЧ.

Резко снизив минимальную численность политической партии, законодатели оставили неизменными другие нормы, вполне вписывавшиеся в концепцию «принуждения к массовости», но превращающиеся в анахронизм в новых условиях.

Так, сохраняется сложный порядок создания партии, включающий образование и регистрацию оргкомитета, регистрацию партии и последующую регистрацию региональных отделений. Особенно неадекватным выглядит требование обязательной государственной регистрации региональных отделений партии: при том, что в отделении может быть всего три члена, а средняя численность отделений партии в 500 членов составит от 6 до 12 человек, отделения вынуждены будут обзаводиться бюрократическим аппаратом для обслуживания всех функций юридического лица – с соответствующими расходами.

Одним из явно показушных нововведений является изменение периодичности отчетов перед Минюстом (сведения о количестве отделений и их численности, а также об участии в выборах) с ежегодной до одного раза в три года. При этом сохранена гораздо более обременительная ежеквартальная финансовая отчетность партии и ее региональных отделений перед избиркомами.

Стоит также отметить, что, несмотря на декларируемую в течение десятка лет цель – укрупнение партий, – в Федеральном законе «О политических партиях» не предусмотрен удобный механизм объединения партий. На практике для объединения нескольких партий нужно было, чтобы все они, кроме одной, самоликвидировались, а их члены вступали в оставшуюся партию в индивидуальном порядке. Именно так была создана «Справедливая Россия». Другой вариант – самоликвидация всех партий и создание объединенной партии формально заново; так возникло «Правое дело». В обоих реализованных случаях объединение проходило под патронажем администрации президента, и вряд ли подобные слияния могли произойти неадминистративным путем. Позднее оказалось возможным объединять партии на основе Гражданского кодекса РФ, что, однако, не отменяет необходимости предусмотреть соответствующий механизм в законе о политических партиях, поскольку политические партии являются субъектом в первую очередь публичного, а не частного права.

Объединению партий прежде способствовала также возможность создавать на выборах избирательные блоки. Она была отменена в 2005 г., что явилось еще одним препятствием для развития партийной системы. Сейчас, когда создаются десятки новых партий, восстановление возможности их блокирования на выборах представляется совершенно необходимым. При этом, я полагаю, не обязательно возвращаться именно к модели избирательных блоков, которая имеет существенные недостатки и на практике не часто приводила к созданию подлинно межпартийных коалиций, – могут быть рассмотрены и иные варианты, в частности модель соединения списков[7].

Помимо обновления Федерального закона «О политических партиях» было изменено и избирательное законодательство, что окажет несомненное влияние на развитие партийной системы. Наиболее значительным изменением (Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ) является отмена сбора подписей в поддержку как партийных списков, так и кандидатов, выдвинутых любыми политическими партиями. Формально эти новшества направлены на облегчение участия партий в выборах, однако в реальности они будут не столько способствовать свободному развитию партий, сколько стимулировать создание бизнес-проектов по торговле правом выдвижения кандидатов. Хорошо известно, какие коллизии случаются при регистрации по подписям – при большом желании можно забраковать подписи у любого кандидата. Кроме того, даже при снижении числа требуемых подписей с 2 до 0,5% (что предусмотрено тем же законом) возникает парадоксальная ситуация: на выборах мэров крупных городов (более 100 тыс. избирателей) и законодательных органов крупных регионов (2–3 миллиона избирателей и более) по одномандатным округам требуется собрать более 500 подписей – на ограниченной территории и в ограниченное время, в то время как для создания политической партии нужно иметь 500 человек, проживающих на территории всей страны.

Поэтому освобождение всех партий от сбора подписей избирателей является, по моему мнению, более сильным стимулом для создания партий, чем собственно либерализация партийного законодательства. Даже у местных политиков может возникнуть соблазн создать собственную партию – хотя бы для того, чтобы не заниматься сбором подписей. Ну а в ходе избирательных кампаний неизбежно появится спрос на услуги по партийному выдвижению кандидатов, поэтому неудивительно, что бизнес-проекты по обеспечению этого спроса предложением начали расти как грибы.

Дополнительный вклад вносят дискриминирующие самовыдвиженцев положения Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ, восстановившего губернаторские выборы. Допускать самовыдвижение на этих выборах или нет – отдано на усмотрение региональных законодателей, и в большинстве регионов решено – не допускать. Но даже там, где самовыдвиженцам открыли дверь, им надо собирать не только подписи муниципальных депутатов (как и партийным кандидатам), но и подписи избирателей, причем в количестве 0,5–2% от их списочного числа.

Учитывая, что в законе сохранены положения, предусматривающие ликвидацию политических партий, не принимавших участия в определенном количестве выборов, вновь созданные партии постараются отметиться на всех выборах, до каких сумеют дотянуться, – в первую очередь по партийным спискам (тем более что это не потребует особых усилий). В результате число участников выборов может чрезмерно возрасти, что затруднит избирателям выбор и будет препятствовать прохождению в представительные органы партий, имеющих поддержку избирателей, близкую к 5–7%.

Таким образом, освобождение всех партий от сбора подписей избирателей в целом скорее затруднит развитие настоящих партий, нацеленных на реальное представительство политических интересов российских граждан.

Еще одним тормозом для развития партийной системы может оказаться федеральный закон, предусматривающий проведение основной части выборов не дважды, а единожды в год (если он все же будет принят[8]). Поскольку партии развиваются в основном от выборов к выборам, сокращение частоты проведения выборов неизбежно замедлит процесс их развития[9].

2. ПЕРВЫЕ ИТОГИ РЕФОРМЫ И ПОПЫТКА ПРОГНОЗА

В СМИ активно обсуждается информация о создании почти двух сотен оргкомитетов новых политических партий. Однако при этом часто забывают, что и прежде в оргкомитетах недостатка не было – их создание не требовало больших усилий и по старой версии закона. Так, по данным, размещенным на сайте Минюста 4 июня 2012 г., за период с 6 июля по 21 декабря 2011 г. (то есть еще до объявления партийной реформы) было создано 19 оргкомитетов политических партий. Разумеется, объявление о реформе, а затем и быстрое принятие соответствующего закона стимулировали образование большого числа оргкомитетов. По тем же данным Минюста, за период с 22 декабря 2011 г. по 28 февраля 2012 г. (когда законопроект был принят в первом чтении) появилось 30 оргкомитетов, с 28 февраля по 2 апреля (когда закон был подписан президентом) – 48 оргкомитетов, с 4 апреля по 29 мая – 75 оргкомитетов[10]. Еще 25 штук – в последующий месяц.

Еще в апреле нынешнего года Г.В. Голосов, проанализировав информацию о 107 оргкомитетах, пришел к выводу, что только 17 из них можно рассматривать как проекты, явно преследующие политические цели. Остальные 90 – либо предназначены для удовлетворения каких-то потребностей их создателей, либо являются чисто коммерческими проектами (в частности, создание партий «под ключ» на продажу)[11]. Позднее аналитики обратили внимание, что ряд оргкомитетов был образован, чтобы «застолбить» привлекательные и/или памятные названия и тем самым заблокировать создание партий с такими именами.

Конечно, далеко не все из двух сотен заявленных проектов будут реализованы. Часть отсеется на первом же этапе, не проведя учредительного съезда. Другие получат отказы в регистрации – из-за неудачного (т.е. не соответствующего требованиям закона) названия, недостатков устава или иных документов. Третьи не смогут в течение полугода зарегистрировать 42 региональных отделения.

Первые итоги регистрации позволяют оценить успешность двух ее начальных этапов. За период с апреля по начало июля 2012 г. Минюст зарегистрировал 26 новых политических партий, 19 из них к 20 июля получили право участвовать в выборах. Исходя из этих данных можно предположить, что к 2013 г. количество партий, прошедших полный цикл регистрации и получивших право участвовать в выборах, скорее всего, составит чуть меньше сотни.

Однако гораздо важнее не то, сколько у нас будет политических партий, а каковы перспективы превращения этих партий в серьезную политическую силу. Чтобы оценить эти перспективы, полезно обратиться к опыту формирования и функционирования российской многопартийности в 2001–06 гг. – с учетом отличий того периода от нынешнего.

Одним из таких отличий является то обстоятельство, что создаваемые в 2001–03 гг. партии должны были сразу дебютировать на выборах в Государственную Думу (либо пропустить цикл). До декабря 2003 г. региональные выборы по партийным спискам не были обязательными, и за весь период 2001–03 гг. такие выборы прошли только в трех субъектах РФ. Сейчас ситуация иная. Даже если частота основных выборов сократится до одного раза в год, что уменьшит возможности новых партий постепенно «набирать вес», то и в этом случае до выборов в Госдуму предстоят единые дни голосования с большим числом региональных и муниципальных выборов в 2013, 2014 и 2015 гг.[12] Напомним, что по ныне действующему законодательству обязательно проведение выборов по партийным спискам не только в региональные парламенты, но и в представительные органы городских округов с населением не менее 30 тыс. человек, а также иных городских округов и муниципальных районов, где эти органы насчитывают не менее 20 депутатов.

В связи с этим возможны две крайние стратегии для политиков, создающих новые партии. Первая – активно участвовать в региональных и муниципальных выборах, приобретая опыт и добиваясь максимально возможного успеха, чтобы к 2016 г. сформировать имидж успешной партии, который на выборах в Госдуму позволит привлечь популярных лиц в список, деньги спонсоров, а также внимание СМИ[13]. Вторая – до 2016 г. не участвовать ни в каких кампаниях и выйти на выборы в Государственную Думу в качестве абсолютно нового игрока, надеясь обратить эту новизну в свою пользу. В этом случае они могут сейчас не спешить создавать свои партии.

Какая из двух стратегий окажется более успешной, зависит от многих обстоятельств, которые трудно предусмотреть заранее. Прежде всего – от того, как будут меняться в ближайшие годы настроения электората. Но не менее важны также настроение и поведение власти. Если сохранится линия на исключительную поддержку «Единой России» и губернаторам по-прежнему будут спускать «плановые показатели» (к тому же завышенные) в виде процентов, которые «Единая Россия» должна получить на выборах, шансы новых партий на региональных выборах будут невысоки.

Если же позиция власти вернется к положению 2004 г., когда губернаторам позволялось «раскладывать яйца по разным корзинам», ситуация на региональных и муниципальных выборах станет более интересной. В регионах начнется борьба разных «партий власти» – «Единая Россия» против «партии губернатора», «партии мэра» и т.п. Скорее всего, в этом случае каждый губернатор будет стремиться выбрать «эксклюзивный» партийный проект, и у новых игроков (в том числе у партий – бизнес-проектов) появятся реальные перспективы. Наиболее привлекательными при этом окажутся партии с красивыми «всеядными» названиями (Народная партия России, «Города России» и т.п.).

Что касается идеологических партий, то к ним власть при любой погоде относится плохо, и потому их шансы зависят главным образом от симпатий электората.

Титульный лист | Политика