Проект в основном соответствует недавно принятому Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и в основном сохраняет сложившиеся принципы и правила, применявшиеся на выборах Президента РФ в 1996 и 2000 гг.

Тем не менее законопроект содержит ряд противоречий с Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” (в том числе и перешедшие от действующего закона), а также ряд внутренних противоречий и нестыковок. Есть также некоторые новеллы, не противоречащие "рамочному" закону, целесообразность которых представляется сомнительной. Кроме того, законопроект сохраняет и некоторые нормы действующего закона о выборах Президента РФ, которые следовало бы изменить.

1.1. Сокращение на четверть сроков всех избирательных действий при досрочных выборах – п. 6 ст. 5 (см. п. 1.1 ЭЗГД).

1.3. Нестыковка сроков проведения жеребьевки и начала агитации в СМИ – п. 1 ст. 37, п. 1 ст. 39, п. 2 ст. 50, п. 13 ст. 52, п. 6 ст. 53 (см. п. 1.4 ЭЗГД).

1.4. Норма, запрещающая сформировать территориальную комиссию раньше чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов – п. 1 ст. 14 (см. п. 1.6 ЭЗГД).

1.5. Отсутствие сроков образования избирательных блоков – ст. 30 (см. п. 1.7 ЭЗГД).

1.6. Срок установления итогов голосования территориальной избирательной комиссией – "не позднее чем через два дня со дня голосования" – п. 1 ст. 82 (см. п. 1.8 ЭЗГД).

1.7. Запрет избирательным объединениям, входящим в избирательный блок, входить в иные избирательные блоки или выступать в качестве самостоятельных избирательных объединений "в период одной и той же избирательной кампании" – п. 8 ст. 30 (см. п. 3.3 ЭЗГД).

1.8. Начало агитационного периода "со дня выдвижения кандидата" – п. 1 ст. 50 (см. п. 3.4 ЭЗГД).

1.9. Порядок проверки контрольных соотношений в территориальной комиссии – п. 3 ст. 74 (см. п. 3.5 ЭЗГД).

1.10. Запрет на социальную рекламу в агитационных материалах – п. 4 ст. 55 (см. п. 4.1 ЭЗГД).

1.11. Срок открытия специального избирательного счета: "не позднее чем за пять дней до дня представления документов для регистрации кандидата" – п. 1 ст. 60 (см. п. 4.2.2 ЭЗГД).

1.12. Представление итогового финансового отчета не позднее чем через 20 дней после опубликования результатов выборов – п. 2 ст. 62 (см. п. 4.3 ЭЗГД).

1.13. Дополнительное основание для отказа в регистрации кандидата, не предусмотренное "рамочным" законом – подпункт "ж" п. 2 ст. 39 (см. п. 5.1 ЭЗГД).

1.14. Несоответствие требований к наименованию блока нормам "рамочного" закона – п. 3 ст. 31 (см. п. 5.2 ЭЗГД).

1.15. Требование к полиграфическим организациям публиковать свои расценки – п. 11 ст. 55 (см. п. 6.4 ЭЗГД).

1.16. Упущена фиксация числа открепительных, выданных в территориальной избирательной комиссии – п. 2 ст. 72, п. 5 и 6 ст. 73 (см. п. 6.5 ЭЗГД).

1.17. "Иные нарушения" в перечне оснований для отказа в регистрации избирательного блока – п. 7 ст. 30 (см. п. 7.3 ЭЗГД).

1.18. Признание недействительными всех подписей "в подписном листе, изготовленном с нарушениями требований, установленных приложениями" к закону – подпункт "л" п. 11 ст. 38 (см. п. 7.5 ЭЗГД).

1.19. Размещение на стендах информации об адресе места жительства кандидата – п. 5 ст. 39 (см. п. 7.6 ЭЗГД).

1.20. Проведение жеребьевки по распределению бесплатного эфира и бесплатной печатной площади только между кандидатами, подавшими заявки "на участие в жеребьевке" – п. 12 ст. 52 и п. 4 ст. 53 (см. п. 7.7 ЭЗГД).

1.21. Проведение жеребьевки по распределению бесплатной печатной площади редакцией газеты (см. п. 7.9 ЭЗГД).

1.22. Официальное опубликование данных, содержащихся в протоколах всех территориальных и участковых избирательных комиссий, не позднее чем через две недели со дня голосования в государственных региональных периодических печатных изданиях – п. 3 ст. 79 (см. п. 7.11 ЭЗГД).

1.23. Недостаточное количество контрольных соотношений – Приложение № 4 (см. п. 7.12 ЭЗГД).

1.24. Погашение неиспользованных открепительных при проведении повторного голосования в разных статьях отнесено к разному времени – п. 8 ст. 68 и п. 3 ст. 73 (см. п. 8.2 ЭЗГД).

1.25. Строки, фиксирующие число участков, где итоги голосования были признаны недействительными, и число избирателей на этих участках предусмотрены в протоколе комиссии субъекта – п. 6 ст. 75, но не предусмотрены ни в протоколе территориальных комиссий – п. 7 ст. 74, ни в протоколе Центризбиркома – п. 2 ст. 76 (см. п. 8.3 ЭЗГД).

1.26. Противоречие между нормами, связанными с назначением уполномоченных представителей партии или блока – п. 2 ст. 32 и подпункт "г" п. 6 ст. 35 (см. п. 8.4 ЭЗГД).

При этом формулировка п. 16 ст. 38 крайне неудачна: она может быть понята как требование прекратить проверку подписных листов как только количество подписей, признанных недостоверными или недействительными, достигнет критического уровня (25% от числа подписей, подлежащих проверке). Но это будет большой ошибкой. Впоследствии небольшая часть этих подписей может быть признана действительными, а возможности продолжить проверку уже не будет. Поэтому проверены должны быть все подписи, подлежащие проверке.

1.29. Пункт 1 ст. 43 предусматривает регистрацию доверенных лиц в течение трех дней со дня поступления в ЦИК соответствующих документов. Это противоречит п. 1 ст. 43 "рамочного" закона, который требует незамедлительной регистрации доверенных лиц.

1.31. Норма, согласно которой избирательные комиссии обязаны обеспечить кандидатам равные условия при проведении предвыборных мероприятий, в проекте помещена в конце п. 4 ст. 54, который регулирует частный случай, в то время как в "рамочном" законе эта норма содержится в п. 3 ст. 53 (по содержанию аналогичному п. 3 ст. 54 проекта), посвященном более общему случаю. Правильнее же всего было бы выделить данную норму в отдельный пункт.

2.1. В п. 3 ст. 5 записано, что если СФ не назначит выборы Президента в установленный срок, выборы проводятся в третье или четвертое воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах. Это противоречит норме подпункта "а" п. 4 ст. 10 "рамочного закона", согласно которой такие выборы должны проводиться в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем, в котором истекают полномочия Президента. Один из путей устранения данного противоречия – установить в качестве дня голосования не первое, а четвертое воскресенье (см. п. 1.2 настоящего заключения).

2.2. Согласно п. 4 ст. 5 в случае досрочного прекращения полномочий Президента СФ назначает досрочные выборы не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Это противоречит норме п. 2 ст. 10 "рамочного" закона, согласно которой голосование на выборах в федеральные органы государственной власти должно быть проведено не ранее чем через 80 дней со дня принятия решения о назначении выборов. В соответствии с п. 2 ст. 92 Конституции РФ и другой нормой п. 4 ст. 5 проекта период от прекращения полномочий Президента до дня голосования может составлять от 83 (например, между 24 февраля и 18 мая 2003 г.) до 92 дней (например, между 15 марта и 15 июня 2003 г.). В любом случае, если СФ соберется лишь через 14 дней после прекращения полномочий Президента, он либо не уложится в предусмотренный "рамочным" законом срок либо нарушит Конституцию. Вообще срок 14 дней явно завышен. Авторы проекта, очевидно, забыли, что члены СФ теперь работают в нем на постоянной основе.

2.3. Согласно п. 5 ст. 5, если СФ не назначит досрочные выборы Президента в установленный п. 4 срок, выборы "проводятся в первое или второе воскресенье по истечении трех месяцев со дня досрочного прекращения исполнения своих полномочий Президентом". Это прямое нарушение п. 2 ст. 92 Конституции РФ, согласно которому досрочные выборы Президента РФ "должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий".

3.2. Непонятно, кто должен выдать доверенности на уполномоченных представителей группы избирателей, предусмотренные подпунктом "а" п. 6 ст. 34. И зачем они нужны? Разве недостаточно требований подпункта "в" п. 5 и подпункта "б" п. 6 ст. 34?

3.3. В подпункте "в" п. 6 ст. 34 вместо "заявления кандидата о согласии баллотироваться" корректнее написать: "заявление кандидата о самовыдвижении".

3.4. В п. 15 ст. 34 в числе оснований для отказа в регистрации группы избирателей предусмотрены "иные нарушения", что недопустимо. Список оснований должен быть четким и исчерпывающим.

Такая норма неудачна, поскольку условия регистрации кандидатов должны быть известны до начала их выдвижения.

Нормы, предложенные проектом закона о выборах депутатов ГД (№ 213038-3) и данным проектом, предусматривают проведение очередных выборов депутатов ГД 14 декабря 2003 г. и очередных выборов Президента РФ 14 марта 2004 г. Результаты выборов депутатов ГД должны быть официально опубликованы не позднее 4 января 2004 г. Выборы Президента РФ должны быть назначены не ранее 4 декабря и не позднее 14 декабря 2003 г. Решение о назначении выборов должно быть опубликовано не позднее 19 декабря 2003 г., после чего может начинаться выдвижение кандидатов. Срок представления документов на регистрацию – не ранее 24 декабря 2003 г. и не позднее 28 января 2004 г.

Таким образом, если развести кампании по выборам депутатов ГД и Президента РФ, как это предложено в предыдущем абзаце, то результаты выборов могут быть опубликованы до начала выдвижения кандидатов (для того, чтобы это гарантировать, можно сократить срок публикации результатов выборов по федеральному округу до 16 дней).

4.2. В п. 2 ст. 36 упущено, что партии и блоки, чьи кандидаты освобождаются от сбора подписей, должны быть допущены к распределению мандатов не на любых выборах, а только на ближайших предыдущих выборах.

4.3. Пункт 4 ст. 87 не имеет никакого смысла. Из п. 2 ст. 36 следует, что этот пункт не может применяться, если результаты выборов депутатов ГД будут официально опубликованы позднее крайнего срока представления документов на регистрацию, а не окончания регистрации, как это указано в п. 4 ст. 87.

Примечательно, что эта, пожалуй, самая революционная новелла, предусматривающая отказ от принципов, которыми законодатели руководствовались начиная с 1991 г., в пояснительной записке никак не отражена.

Здесь, на мой взгляд, смешаны две абсолютно разные проблемы. Что касается выдвижения и регистрации, то я согласен с Центризбиркомом в том, что для этих процессов правовые условия могут быть разными для партийных и независимых кандидатов. Дело в том, что у гражданина, желающего стать кандидатом, есть выбор – выдвигаться от партии (это право есть у всех, независимо от членства в партии) или путем самовыдвижения. Таким образом, здесь нет нарушения принципа равенства. Но после того, как закончился процесс регистрации кандидатов, предоставление кандидатам разных условий для проведения агитации есть прямое нарушение принципа равенства.

Предоставление кандидатам неравных возможностей для агитации нарушает и права избирателей, поскольку им таким образом навязываются определенный кандидаты.

Уверен, что если данные нормы будут приняты, они будут оспорены в Конституционном суде.

6.1. Учет в протоколах открепительных удостоверений, выданных в территориальных комиссиях (см. п. 1.16 настоящего заключения и п. 6.5 ЭЗГД).

6.2. Необходимо погашать все открепительные удостоверения, по которым голосует избиратель, а не только те, по которым избиратель голосует на своем же избирательном участке (п. 7 ст. 68 и п. 6 ст. 69). Иначе эти удостоверения могут быть использованы вновь.

6.3. Необходимо подсчитывать все открепительные удостоверения (отрывные талоны), изъятые у избирателей (а не только те, по которым избиратель голосует на своем же избирательном участке) и сравнивать результат подсчета с числом избирателей, проголосовавших по открепительным, определяемым по записям в списке избирателей (п. 3 и 6 ст. 73).

6.4. Закон не запрещает комиссиям субъектов и Центризбиркому оставлять у себя резервное количество открепительных удостоверений. В связи с этим обязанность погашать неиспользованные открепительные удостоверения и составлять об этом действии акт должна касаться всех избирательных комиссий, а не только территориальных и участковых, как это записано в п. 8 ст. 68.

6.5. Нормы, связанные с голосованием по открепительным удостоверениям, желательно объединить в одном месте – либо в п. 7 ст. 68, либо в п. 6 и 7 ст. 69. Иначе возникает путаница.

6.6. Пункт 2 ст. 68 предусматривает право избирателя получить открепительное удостоверение "со дня назначения Центральной избирательной комиссией Российской Федерации повторного голосования". Однако это право нереализуемо, поскольку участковые комиссии не могут получить информацию о том, что они обязаны выдавать открепительные в тот же день, когда ЦИК назначит повторное голосование (тем более, что это назначение может произойти и в конце дня).

6.7. Пункт 8 ст. 68 не предусматривает погашение отрывных талонов открепительных удостоверений при проведении общих выборов. Предлагается гасить открепительные вместе с отрывными талонами либо в день повторного голосования, либо на третий день после опубликования результатов общих выборов (если повторное голосование не понадобится). Однако для более действенного контроля за использованием открепительных желательно в день голосования на общих выборах до начала голосования оторвать у неиспользованных открепительных удостоверений отрывные талоны, подсчитать их и погасить.

6.8. В п. 2 ст. 72 предлагается включить в протокол число открепительных, погашенных в соответствии с п. 6 ст. 69, т.е. число избирателей, проголосовавших по открепительным на своем избирательном участке (строка 15). Такая строка не предусмотрена "рамочным" законом. Аналогичная строка (под номером 17) использовалась на выборах депутатов ГД в 1999 г. и Президента РФ в 2000 г., но ничего, кроме путаницы, не давала. Примечательно, что в проекте закона о выборах депутатов ГД такая строка не предусмотрена, хотя как раз на выборах депутатов ГД она имеет хоть какой-то смысл для обеспечения дополнительного контроля (при сравнении содержимого протоколов № 1 и 2).

Предложенная в проекте норма из-за своей непродуманности грозит срывом выборов. Она фактически означает, что ЦИК не может назначить повторное голосование, если один из двух кандидатов, занявших первые два место не напишет письменного заявления о согласии. Если он при этом не напишет и заявления о снятии своей кандидатуры, то у ЦИК не будет оснований назначить повторное голосование по другой кандидатуре. Получается тупик.

7.2. А вот в п. 3 не предусмотрено, что кандидат, заменяющий выбывшего, должен подавать заявление о согласии участвовать в повторном голосовании, хотя как раз его-то, по мнению КС нельзя вновь наделять статусом кандидата без его согласия.

Таким образом, выполнение постановления КС должно заключаться не в требовании от кандидата письменного согласия на участие в повторном голосовании (что неудобно с технологической точки зрения), а в предоставлении ему права снять свою кандидатуру даже менее чем за три дня до дня голосования.

7.4. Пункт 4 ст. 77 предусматривает, что при выбытии кандидата и передаче его места следующему повторное голосование проводится в первое воскресенье по истечении 14 дней со дня выбытия кандидата. Эту норма позволяет выполнить требования КС, поскольку у кандидата, которому было передано место выбывшего, остается время для снятия своей кандидатуры. Тем не менее к этой норме имеются следующие замечания.

Во-первых, представляется неоправданно большим срок в 14 дней. В нормальных обстоятельствах повторное голосование должно проводиться через 21 день после дня голосования на общих выборах. При этом решение о назначении повторного голосования принимается, очевидно, не раньше подведения итогов общих выборов, которое должно произойти не позднее чем через 10 дней со дня голосования. Таким образом, период от назначения повторного голосования до дня голосования может составлять всего 11 дней. Соответственно следует уменьшить и срок проведения повторного голосования при выбытии кандидата.

Во-вторых, сомнительным представляется и сама норма, предусматривающая откладывание повторного голосования в связи с заменой кандидата. Такая норма предлагается впервые. С одной стороны, она призвана обеспечить права кандидата, который включен вместо выбывшего. С другой стороны, она может привести к затягиванию избирательной кампании, которое особенно нежелательно именно на президентских выборах.

8.2. Формулировка п. 7 ст. 51 проекта не соответствует формулировке п. 4 ст. 50 "рамочного закона": формулировка, предложенная в проекте, в отличие от "рамочного" закона не позволяет газетам, учрежденным партиями менее чем за год до выборов, участвовать в предвыборной агитации.

8.3. В п. 4 ст. 76 упущены два основания для признания выборов несостоявшимися, предусмотренные подпунктами "д" и "е" п. 2 ст. 70 "рамочного закона": если в бюллетень было включено два кандидата и ни один не получил более 50% голосов и если все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования.

9.2. В п. 14 ст. 36 предусматривается сокращение наполовину необходимого числа подписей при проведении досрочных или повторных выборов. Для досрочных выборов это оправдано, поскольку при этом сокращается и срок сбора подписей. Что касается повторных выборов, то согласно п. 2 ст. 78 при проведении этих выборов сроки "могут быть сокращены", а значит, могут и не сокращаться. Зачем же в таком случае сокращать число подписей?

9.3. Выражение "через два дня после дня опубликования решения" может неоднозначно толковаться. Лучше – "на второй день" или "на третий день".

9.4. В п. 1 ст. 76 написано, что ЦИК суммирует данные, содержащиеся в протоколах комиссий субъектов РФ, "а если территориальные избирательные комиссии, указанные в пункте 3 статьи 14 настоящего Федерального закона, не формировались, – и данных, содержащихся в протоколах об итогах голосования участковых избирательных комиссий, сформированных на избирательных участках, образованных за пределами территории Российской Федерации". Аналогично в п. 2 ст. 76 предусмотрено внесение числа таких участковых комиссий в итоговый протокол ЦИК. При этом упущено, что, если территориальные избирательные комиссии, указанные в пункте 3 статьи 14, формируются, то ЦИК должен суммировать и их данные и указывать их число в своем протоколе.

Согласно подпункту "б" пункта 9 ст. 70 "рамочного" закона, выборы признаются недействительными, "если они признаны недействительными на части избирательных участков…, списки избирателей … на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей…, внесенных в списки избирателей … на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе".

Эта норма заменила раннюю норму, которая требовала признания недействительными результатов выборов, если они признаны недействительными не менее чем на четверти избирательных участков. Причины, по которым старая норма была изменена, понятны. Однако новая норма не вполне реализуема, или, по крайней мере, требует дополнительного механизма реализации.

Дело в том, что в случае признания недействительными итогов голосования на избирательном участке, протокол об итогах голосования на этом участке не может иметь юридической силы. Но ведь именно из протокола участковой комиссии об итогах голосования определяется число избирателей, включенных в список избирателей на момент окончания голосования!

Более того, одной из причин признания недействительными итогов голосования могут быть "нарушения правил составления списков избирателей" (п. 3 ст. 77 "рамочного" закона). В этом случае "число избирателей, включенных в список избирателей на момент окончания голосования" может не иметь смысла, так как не будет соответствовать действительному числу избирателей.

Далее. Протокол вышестоящей комиссии составляется на основании поступивших протоколов нижестоящих комиссий путем суммирования содержащихся в них данных (п. 3 ст. 69 "рамочного" закона). Очевидно, что, если итоги голосования на участке признаны недействительными, данные протокола соответствующей участковой комиссии не учитываются и не суммируются с данными действительных протоколов участковых комиссий. Это означает, что общее число избирателей в соответствующем избирательном округе оказывается заниженным. Тем не менее из формулировки закона не вполне ясно, что понимается в данном случае под "общим числом избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе". То заниженное число, которое значится в протоколе комиссии, определяющей результаты выборов? Или в него нужно включить и число избирателей на участках, где итоги голосования признаны недействительными?

Любарев А.Е.