Россия за 12 лет сделала несколько шагов в направлении к демократии. Среди этих шагов – создание (фактически с нуля) избирательной системы. Сейчас уже можно утверждать, что избирательная система в государстве Российском в основном сложилась, хотя работы над совершенствованием избирательного законодательства предстоит еще немало.

Москва в данном случае не исключение. Как было показано в разделе 16.2, между результатами голосования на выборах разных лет существует хорошая корреляция. Можно говорить о том, что электорат правых и электорат коммунистов за последние годы не претерпел существенных изменений.

Еще один пример – отношение москвичей к Б.Н. Ельцину. За период с 1989 по 1996 гг. избиратели Москвы пять раз выражали голосованием свое отношение к нему (не считая голосования по проекту "ельцинской" Конституции). За это время изменилось многое – и статус Бориса Николаевича, и политический и экономический строй страны, но поддержка москвичей оставалась неизменной. Первый раз, на выборах народных депутатов СССР в 1989 г., Ельцин получил 89,4%. Разумеется, такой фантастический результат повторить трудно. Но лишь один раз (в первом туре президентских выборов 1996 г.) за Ельцина проголосовали "всего" 61,2% избирателей Москвы. Зато трижды (на президентских выборах 1991 г., на референдуме 25 апреля 1993 г. и во втором туре президентских выборов 1996 г.) – 72–77%.

Правда, резко изменилось отношение москвичей к Г.Х. Попову – от 65,3%, проголосовавших за него на выборах мэра Москвы в 1991 г., до 0,2% проголосовавших в 1995 г. за возглавляемый им блок "Социал-демократы". По-видимому, сыграла роль его добровольная отставка с поста мэра меньше чем через год после избрания.

Последнее время в сознание людей активно внедряется миф о всемогуществе политтехнологов, способных обеспечить победу на выборах любой "темной лошадки". Практика же показывает, что возможности политических технологов сильно ограничены, причем успеха они добиваются в основном тогда, когда опираются на знание политических запросов электората. Можно вспомнить неудачу большого количества кандидатов и избирательных блоков, на "раскручивание" которых были брошены значительные средства и силы. Что касается "небывалого" успеха на парламентских выборах 1999 г. "наспех сколоченного" блока "Медведь", то этот успех был обусловлен сочетанием ряда факторов: широким использованием административного ресурса, поддержкой популярного премьера и удачным выбором политической ниши, основанным на понимании ожиданий электората.

Такая ситуация опасна в связи со следующими обстоятельствами. Во-первых, балансирование на грани значительно увеличивает возможность фальсификаций. Из разговоров с членами избирательных комиссий в ходе разбирательств нарушений на выборах апреля–июня 2000 г. я понял, что многие из них считают фальсификацию в пользу какого-либо кандидата криминалом, а к фальсификациям явки относятся со снисхождением. Но фальсификация явки в подавляющем большинстве случаев сопровождается фальсификациями в пользу какого-либо из кандидатов, которые просто менее заметны.

Во-вторых, балансирование на грани дает возможность власти влиять на явку в ту сторону, в какую ей это выгодно в данный момент. Так, на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по Орехово–Борисовскому округу № 197 в апреле 1998 г., где победил поддерживаемый московской властью А.И. Николаев, явка была обеспечена. А на проходивших в декабре того же года дополнительных выборах депутата Государственной Думы по Люблинскому округу № 195, где побеждал поддерживаемый объединением "Яблоко" П.И. Вощанов, до достижения минимально необходимой явки не хватило 0,8%.

В-третьих, опасность срыва выборов отталкивает от участия в них серьезных кандидатов.

Исправить ситуацию можно тремя способами.

Первый способ – снизить на выборах депутатов городской Думы порог явки или вообще отменить его (как это сделано для выборов советников). Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не запрещает такую возможность. Но это путь приведет, скорее всего, к дальнейшему снижению уровня явки. Это плохо по следующим соображениям.

Во-первых, при низкой явке избиратели, принимающие участие в выборах, представляют нерепрезентативную выборку из общей массы. Фактически из избирательного процесса самоустраняется среднее и младшее поколения, и избранный депутатский корпус оказывается обращенным не в будущее, а в прошлое.

Во-вторых, при низкой явке легитимность и авторитет избранных органов власти остаются под вопросом. На выборах 1997 г. некоторые избранные депутаты получили всего 5–7% от общего числа избирателей. Может ли такая Дума быть равным партнером Мэру, за которого проголосовали 46% от зарегистрированных избирателей?

И, наконец, чем ниже явка, тем легче фальсифицировать результаты голосования.

Второй способ – по возможности совмещать городские выборы с выборами федерального уровня. Обычно это приводит к существенно большей явке. Разумеется, такое совмещение не всегда возможно, хотя при желании его можно искусственно добиться. Но хуже другое. Во-первых, при совмещении значительная часть информационных ресурсов отдается выборам более высокого уровня. Это приводит к тому, что избиратель получает о кандидатах городского уровня еще меньше информации, чем при отсутствии совмещения. Во-вторых, у избирателя есть порог восприятия информации, поэтому даже та информация, которая до него доходит, им может не восприниматься. В-третьих, значительная часть избирателей приходит на участки исключительно для того, чтобы проголосовать по федеральным бюллетеням, а городские при этом заполняет наобум. Свидетельством может служить высокий уровень голосования "против всех" на выборах депутатов городской Думы и советников, совмещенных с выборами федеральных органов власти.

Остается третий способ – вести целенаправленную пропагандистскую работу по привлечению избирателей к осознанному участию в выборах. Этот путь требует долговременных и коллективных усилий всех сторон – и Мэрии, и городской Думы, и политических партий, и средств массовой информации. Необходимо изменить отношение общества к выборам городской и районной власти. Ибо без демократии на нижнем уровне остается непрочной и демократия во всей стране.

Депутат Московской городской Думы М.М. Вышегородцев так ответил на вопросы журналиста "Московской промышленной газеты": "Когда результат Путина достиг 50,1 процента, у меня возникло такое чувство, что эти цифры натянуты. Оно, кстати, появилось и еще раньше, когда объявили 46 процентов по Дальнему Востоку. Было понятно, что 4 процента уж точно наберутся". (Опубликовано в № 10 за 2000 г.)

А вот другой пример: известный публицист А.А. Нуйкин в газете "Президент" (статья перепечатана газетой "Мир за неделю" № 15 в начале декабря 1999 г.) выразил убеждение в том, что выборы депутатов городской Думы 1997 г. были сфальсифицированы. И одновременно заявил, что не поверит в результаты декабрьских выборов Мэра Москвы, если они окажутся близки к обнародованным в ноябре результатам социологического опроса (Лужков – 73%, Бородин – 2%).

Здесь я ограничусь обсуждением проблемы фальсификаций только в Москве – для более широких обобщений у меня недостаточно данных.

В настоящее время фальсификация невозможна на уровне выше территориальных комиссий. В территориальных комиссиях есть представители кандидатов и партий (если не с решающим, то с совещательным голосом), которые имеют возможность получить копии протоколов. А сами данные, содержащиеся в протоколах территориальных комиссий, публикуются, так что скрыть фальсификацию невозможно. Кроме того, результаты голосования вводятся в территориальных комиссиях в ГАС "Выборы", и дальнейшее суммирование осуществляется параллельно вручную и компьютерной системой.

Другое дело – уровень участковых и территориальных комиссий. Работа участковой комиссии по подсчету голосов детально регламентирована в нынешнем законодательстве. Однако многие требования законодательства на практике не выполняются – частично из-за их чрезмерности, частично из-за правового нигилизма председателей и членов участковых комиссий. Тем не менее участковые комиссии осуществляют свою работу открыто и коллективно. Для того, чтобы фальсифицировать результаты голосования на этом уровне, требуется отсутствие или низкая квалификация наблюдателей, а также либо сговор всех членов комиссии, либо их полное равнодушие к тому, что они делают, либо сильная зависимость от председателя комиссии.

Одним из самых слабых мест в законодательстве является практически полное отсутствие регламентации работы территориальных комиссий по подведению итогов голосования. На практике эта работа осуществляется таким образом, что ни члены комиссии, ни наблюдатели не имеют возможности видеть весь процесс подведения итогов¹. Дополнительным фактором является большое число ошибок в протоколах участковых комиссий, из-за которых территориальные комиссии вынуждены отказываться принимать эти протоколы. Требования закона о необходимости в таких случаях вновь собирать участковую комиссию и проводить пересчет повсеместно не выполняются.

Но и в тех случаях, когда обнаруживается расхождение между заверенной копией протокола и "оригиналом", поступившим в вышестоящую комиссию, избирательные комиссии стараются объяснить причину расхождений тем, что председатель участковой комиссии "ошибся", заверив неточную копию.

Учитывая все эти факторы, можно сделать вывод, что на выборах Президента РФ, Мэра Москвы и общих выборах депутатов Государственной Думы 1995–2000 гг. фальсификаций не было или они были незначительные. Что касается выборов депутатов городской Думы и советников, а также дополнительных выборов депутатов Государственной Думы, то уверенности в отсутствии фальсификаций на этих выборах нет. А в некоторых случаях (дополнительные выборы депутата городской Думы по округу № 19 16 апреля 2000 г.) есть уверенность в том, что фальсификация была.

В целом, перефразируя известную поговорку, можно сказать: общество имеет тот уровень фальсификаций, который заслуживает.

Разумеется, мелкие ошибки в подавляющем большинстве случаев не влияют на результаты выборов. Тем не менее, к проблеме ошибок следует относиться серьезно. Во-первых, никто не застрахован от ситуации, когда исход выборов зависит от доли процентов (недавний пример президентских выборов в США – тому подтверждение). Во-вторых, далеко не всегда можно сразу оценить, насколько мелкой является та или иная ошибка и может ли она повлиять на результат выборов. В-третьих, при попустительском отношении к мелким ошибкам масштаб ошибок неизбежно будет возрастать. И, в-четвертых, большое количество ошибок – благоприятная среда для фальсификаций.

К сожалению, подавляющее большинство избирательных комиссий абсолютно некритически относится к поступающим к ним протоколам нижестоящих комиссий. Единственный критерий – сходимость контрольных соотношений. Закон предусматривает, что при возникновении сомнений в правильности протокола комиссия вправе принять решение о повторном подсчете голосов. Но, как заметил один председатель территориальной комиссии, "сомнение – понятие не юридическое". Кроме того, для обоснованных сомнений нужно иметь соответствующую квалификацию. И стремление установить точные итоги голосования вместо желания поскорее сдать свой протокол "наверх".

Анализ показывает: результаты голосования подчиняются вполне ясным закономерностям. Любое отклонение от этих закономерностей – основание для сомнений. Надо, чтобы избирательные комиссии знали об этих закономерностях. И чувствовали свою ответственность не только за правильное суммирование данных из протоколов нижестоящих комиссий, но и целиком за правильное подведение итогов голосования на подведомственной им территории.

Такая практика приводит к тому, что в избирательные комиссии попадают люди, так или иначе зависимые от исполнительной власти. И сформированные таким образом избирательные комиссии оказываются не беспристрастными арбитрами, а помощниками одной из сторон.

Законодательные новшества 1997–1999 гг., предусматривающие включение в комиссии не менее трети представителей политических партий, не изменили ситуацию кардинально. Во-первых, многие партии не смогли или не захотели воспользоваться предоставленным им правом. Во-вторых, некоторые партии пошли на поводу у орготделов и оформили выдвижение кандидатур, угодных власти. В-третьих, есть факты, когда граждане включались в комиссии якобы от партий, хотя никакого выдвижения от этих партий не было. В-четвертых, представители некоторых партий плохо выполняли свои обязанности в комиссиях.

Сейчас представители московской власти (в частности, А.В. Петров) говорят, что практика включения в избирательные комиссии представителей партий себя не оправдала и от нее следует отказаться. С этим невозможно согласиться. Что обычно вменяют в вину представителям партий? Плохую работу? Мне известны случаи, когда представители одной из партий совсем не участвовали в работе избирательной комиссии. Но обычно председатели комиссий на это не жалуются. А жалуются на то, что делегированные партиями члены комиссий высказывают собственное мнение, требуют соблюдения закона.

Мой собственный опыт однозначно свидетельствует – наиболее грамотными и неравнодушными членами комиссий обычно оказываются представители партий. К сожалению, не всех.

Утверждают, что представители партий в избирательных комиссиях лоббируют интересы своих кандидатов. Но в этом как раз нет ничего страшного. У каждой партии (кроме "партии власти") – один представитель, и он не может создать своему кандидату преимущественные условия. Гораздо опаснее, когда вся комиссия помогает одному из кандидатов, а это как раз и происходит зачастую при отсутствии в комиссии представителей разных политических сил.

Формирование "партийной трети" избирательных комиссий осложняется еще и тем, что сейчас, когда в Государственной Думе представлены шесть фракций, а "партийная квота" составляет 3–4 человека, органы, формирующие комиссии, имеют возможность выбирать представителей тех партий, с которыми им легче сговориться.

Впрочем, одна треть представителей партий не может оказать решающего влияния в том случае, когда две трети комиссии "смотрят в рот" своему председателю или представителю исполнительной власти.

Как сделать так, чтобы избирательные комиссии формировались из людей, независимых от органов власти? По-видимому, единственный путь – ограничить возможности органов власти в назначении членов избирательных комиссий. Люди, находящиеся у власти, хотят быть снова избранными. Соблазн назначить в комиссии тех, кто поможет им в этом, слишком велик.

Сейчас Центризбирком предлагает формировать избирательные комиссии вышестоящими комиссиями. Но это уже было. Практика Москвы показывает – если городская избирательная комиссия формирует окружные и территориальные комиссии, она все равно вынуждена опираться на рекомендации префектур.

Еще в 1989 г. альтернативном проекте Закона РСФСР "О выборах народных депутатов РСФСР", подготовленном "экспертной комиссией Межрегиональной депутатской группы, Московского объединения избирателей и Клуба избирателей АН СССР", предлагалось при назначении членов избирательных комиссий использовать жеребьевку (как это делается при назначении присяжных в суде). Об этом же писали А.А. Собянин и В.Г. Суховольский в книге "Демократия, ограниченная фальсификациями". Может быть, пора заняться реализацией этой идеи, хотя бы в порядке эксперимента.

Однако в последнее время наблюдаются тенденции, увеличивающие опасность манипулирования общественным мнением со стороны средств массовой информации. Это – сосредоточение большого объема СМИ в руках небольшой группы лиц и зависимость СМИ от финансовых вливаний со стороны государства или "олигархов".

Особая ситуация в Москве: здесь распространяется большое количество бесплатных газет, издающихся огромными тиражами и либо напрямую финансируемых из городского бюджета, либо сильно зависимых от органов власти. Мощность их воздействия на избирателя хорошо видна на примере избирательной кампании 1999 г.

Стремление законодателей и Центризбиркома ограничить роль СМИ в процессе предвыборной агитации встречает естественное сопротивление со стороны журналистского сообщества. В этом стремлении многие видят ущемление свободы слова и свободы печати.

Российский закон о средствах массовой информации предусматривает право журналиста "излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью". Означает ли это, что СМИ имеют право агитировать за или против тех или иных кандидатов?

Во-первых, право журналиста и право редактора газеты – не одно и то же. Журналист может высказывать свою точку зрения, но попадет ли эта точка зрения на страницы газеты – зависит от редактора (в электронных СМИ ситуация несколько иная). И когда во всех материалы одной газеты или группы газет звучит одно и то же мнение – можно ли это считать демонстрацией свободы слова?

Еще яснее вопрос с мнениями читателей, публикуемыми на страницах газет. Понятно, что редакция имеет возможность выбирать те, которые ей больше нравятся. Да и публикация собственных сочинений якобы от имени читателей никаким законом не запрещена.

Последние избирательные кампании дали много примеров косвенной агитации, в том числе и в государственных и муниципальных СМИ, которые по закону обязаны предоставлять кандидатам равные возможности. В большинстве случаев трудно поверить в то, что СМИ вели эту агитацию по собственной инициативе. Не так уж важно, была ли эта агитация проплачена кандидатами в обход их избирательного фонда или "заказана" органом власти. Важно то, что и закон, и избирательные комиссии оказались не в состоянии противодействовать такому нарушению равных прав кандидатов.

Так, может быть, действительно следует запретить газетам самим писать о кандидатах и только помещать их рекламные материалы? Конечно, нет. Избиратель должен получать объективную информацию, а не только ту, которую кандидаты хотят сообщить о себе и своих соперниках. Очень нужны аналитические публикации. Главное – журналисты должны помнить, что их задача – распространение информации, а не агитация. В принципе, отличить первое от второго можно. Но это – задача самих журналистов.

Вопросов много. Ответы будут зависеть от деятельности всех, кто имеет отношение к выборам.

От Мэрии. Нет сомнений в том, что московская власть хочет, чтобы выборы состоялись. И чтобы вновь избранная Дума была работоспособной и лояльной по отношению к Мэрии. И смешно требовать от последней, чтобы она не пыталась использовать административный ресурс.

От городской Думы. Еще есть возможность внести в московский закон изменения, способствующее созданию равных условий для всех кандидатов, большей информированности избирателей о кандидатах. Хотят ли этого нынешние депутаты? Или думают, что неравенство всегда будет в их пользу?

От городской избирательной комиссии. От нее в значительной степени зависит, как будут реализованы многие правильные положения закона.

От политических партий. Они должны думать о том, как убедить москвичей в своей способности решать именно городские проблемы. И о том, как совместными усилиями обеспечить эффективный контроль за соблюдением избирательного законодательства.

От иных общественных организаций. Политическая борьба – удел партий. А вот контроль за выборами – дело всех, кто заинтересован в том, чтобы они прошли честно и в соответствии с законом.

От средств массовой информации. Необходимо значительно больше информировать избирателей о работе органов представительной власти. Необходимо привлечь особое внимание к работе избирательных комиссий.

И, конечно, от избирателей. Они должны понять, что местные проблемы решает не федеральная власть. И принять участие в выборах тех, кто будет отстаивать их интересы на городском уровне.

Впрочем, предстоящие выборы – не последние. Хочется верить, что с каждыми новыми выборами мы будем постепенно приближаться к тем идеалам демократии, о которых мечтали 12 лет назад.

¹ Как показало следствие по делу о фальсификации результатов голосования на дополнительных выборах депутата Московской городской Думы 16 апреля 2000 г. в районе Марьино (см. раздел 15.2.5), фальсификацию в таких условиях способен осуществить один человек при полном неведении остальных членов территориальной комиссии.

² Статья была написана для газеты "Известия", но она не была опубликована.

³ Кроме того, на 14 октября 2001 г. назначены дополнительные выборы депутата Государственной Думы по Чертановскому избирательному округу № 204 вместо выбывшего С.О. Шохина.