Работа над новым московским законом о выборах началась сразу же, как только был принят новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". 27 мая 2002 г., через 5 дней после принятия этого закона Государственной Думой (но еще до одобрения его Советом Федерации) распоряжением заместителем Мэра Москвы в Правительстве Москвы А.В. Петрова была образована рабочая группа по разработке проекта нового избирательного закона города Москвы.

В состав этой группы были включены: А.В. Петров (руководитель), В.П. Горбунов (председатель МГИК, зам. руководителя), А.В. Крутышев (советник отдела законопроектных работ Центра законотворчества Правительства Москвы), Куличева Н.И. (консультант Правового управления Правительства Москвы), Максимцова Е.А. (помощник секретаря МГИК, позднее – зав. юридическим отделом МГИК), Орлов С.В. (депутат МГД), Халилулин Ф.Ф. (первый зам председателя Комитета территориальных органов исполнительной власти и развития местного самоуправления Правительства Москвы), а также автор этих строк (в распоряжении значился как советник председателя МГИК).

В распоряжении предусматривалась подготовка проекта закона города Москвы "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 7 июля 1999 года № 22 "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и советников районного Собрания в городе Москве". Однако мне с самого начала было ясно, что необходимо готовить новый закон: слишком много пришлось менять.

17 июля 2002 г. я закончил работу над первым вариантом законопроекта (который назывался "О выборах депутатов Московской городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и депутатов районного Собрания в городе Москве") и передал его в МГИК и Центр законотворчества Правительства Москвы (см. авторскую версию от 17.07.02 вместе с пояснительной запиской и таблицей сроков избирательных действий - в виде zip-файла).

Дальнейшая доработка проекта осуществлялась в основном Горбуновым и Максимцовой. Со мной, начиная с этого момента, никакая правка не согласовывалась. Я узнавал о внесенных изменениях позже, иногда мне удавалось вмешаться и вернуть прежний вариант.

Наиболее важное изменение, которое было внесено летом 2002 г., связано с решением Мосгорсуда от 18 июля 2002 г. Если до этого московские власти были категорически против прямых выборов глав муниципальных образований, то теперь они согласились с тем, чтобы вопрос о порядке избрания глав решали сами муниципальные образования. Поэтому в законопроект были добавлены нормы, связанные с выборами глав муниципальных образований.

Предложенное мной название закона копировало с небольшими изменениями название прежнего закона (1999 г.). Однако добавление в это название еще и выборов глав муниципальных образований делало бы его уж очень громоздким. Поэтому Горбунов предложил название изменить, и проект стал называться "О выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления в городе Москве". Такое название тоже не было безупречным, и в конце концов от него отказались.

Другое важное изменение, внесенное в процессе доработки проекта: введение открепительных удостоверений на выборах Мэра и депутатов МГД. Это было связано с установленным федеральным законом запретом досрочного голосования на региональных выборах. Однако Горбунов первоначально был против открепительных, поэтому я не включил их в свой проект. Потом Горбунов передумал, и Максимцова добавила соответствующую статью в законопроект. Позднее мне пришлось эту статью дорабатывать.

Еще одно существенное изменение: по настоянию Горбунова была исключена возможность образования многомандатных округов на выборах депутатов представительного органа местного самоуправления, и из проекта были исключены все нормы, связанные с многомандатными округами. Я пытался спорить, но Горбунов настоятельно просил меня не выносить этот спор за пределы его кабинета. Сейчас я очень жалею, что послушался Горбунова. В тот момент мне не пришел в голову самый серьезный аргумент в защиту многомандатных округов: в соответствии с федеральным законом в случае неутверждения схемы округов должна действовать прежняя схема, а прежня схема во всех районах основана на многомандатных округах. Увы, моя податливость имела печальные последствия, которые я потом попытался исправить (см. ниже).

29 октября законопроект обсуждался на заседании Правительства Москвы. Затем он дорабатывался с учетом замечаний, высказанных на этом заседании, а также замечаний НИВ и ЦИК (в том числе и не вполне разумных). В результате проект несколько ухудшился.

2 декабря Мэр Москвы внес доработанный проект в Московскую городскую Думу, и 25 декабря он был принят в первом чтении (см. текст, внесенный 2.12.02 в Московскую городскую Думу Мэром Москвы - в виде zip-файла). Редактором проекта был назначен Горбунов.

В ходе подготовки ко второму чтению депутатами было подано 227 поправок, из них редактором поддержаны 88, и еще 27 поправок внесены самим редактором.

Я подготовил 104 поправки, часть из них внес через депутата МГД Д.И. Катаева, часть передал непосредственно Горбунову. Из них 39 поправок были приняты. Больше половины из предложенных мной поправок по разным причинам не были учтены.

9 апреля 2003 г. Мосгордума приняла закон во втором чтении (см. текст, принятый 9.04.03 Московской городской Думой во втором чтении - в виде zip-файла). В ходе подготовки к третьему чтению депутатами было подано 152 поправки, из них редактором поддержано 84, и еще 84 поправки внесены самим редактором.

Я подавал через Катаева 47 поправок, из них 26 были приняты, еще 2 учтены и 2 учтены частично.

Из моих отклоненных поправок наиболее существенные:

• две поправки, требующие, чтобы к распределению мандатов допускались списки, получившие в совокупности не менее 70% голосов (вместо 50%, как это предусмотрено в принятом законе); эти поправки отклонены с формулировкой: "Сужает гарантии избирательных прав граждан и может привести к несправедливому распределению депутатских мандатов" – странное представление у кандидата юридических наук Горбунова об избирательных правах и справедливом распределении мандатов;
• две поправки, касающиеся размещения результатов голосования по участкам в Интернете; одна из них (о размещении в течение суток предварительных результатов) полностью была скопирована с закона о выборах депутатов Государственной Думы, и теперь получается, что по выборам в Госдуму МГИК должна размещать такие данные, а по выборам Мэра – не должна; другая поправка предусматривает более короткий срок (месяц вместо трех) размещения в Интернете окончательных итогов.

На заседании Мосгордумы 21 мая депутаты поддержали еще 4 поправки, предложенные редактором к отклонению. В связи с этим полномочный представитель Мэра Москвы в Думе А.В. Петров потребовал направить проект на заключение Мэру.

Главной причиной такого шага стало принятие поправки депутата А.Г. Тарнавского, которая предусматривала возможность проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления не только по одномандатным округам (как это предусматривал проект), но и по многомандатным округам (как это предусматривал прежний закон и мой первоначальный проект).

Теперь нормы, касающиеся многомандатных округов, предстояло восстановить. В своем заключении Мэр предложил Думе принять еще 17 поправок, из которых 10 были связаны с восстановлением многомандатных округов.

11 июня Дума приняла эти поправки, после чего закон был принят в целом (см. Закон города Москвы от 11 июня 2003 г. № 36 "Избирательный кодекс города Москвы" - в виде zip-файла).

К сожалению, все противоречия, связанные с многомандатными округами, устранить не удалось.

Наиболее существенными недостатками являлись следующие:

Есть еще один существенный недостаток кодекса, который появился благодаря целенаправленным усилиям депутатов. Первоначальный проект предлагал избирать 18 депутатов МГД по партийным спискам и 17 – по одномандатным округам. Однако депутаты не захотели за 2 года до очередных выборов в МГД решать вопрос о числе депутатов. И в конце концов в кодекс был записан следующий текст:

"Депутаты Московской городской Думы избираются в соответствии с требованиями, установленными федеральным законодательством. Количество депутатов, избираемых по одномандатным избирательным округам и по городскому избирательному округу, определяется законом города Москвы".

Таким образом, ни в одном из московских законов в тот момент не было определено, сколько депутатов избирать по одномандатным округам, а сколько – по спискам. Иными словами, если бы тогда вдруг потребовалось проводить досрочные выборы депутатов МГД, мы оказались бы в юридическом тупике (хотя вероятность досрочных выборов была близка к 0, с юридической точки зрения такое положение недопустимо). Фактически московские власти не выполнили требование п. 5 ст. 80 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому законодательство субъекта РФ должно было быть приведено в соответствие с п. 16 ст. 35 указанного закона (избрание не менее половины депутатов по партийным спискам) до 14 июля 2003 г.

Для устранения указанных (кроме вопроса о числе депутатов), а также более мелких недостатков Катаевым внесен проект Закона города Москвы о внесении изменений в только что принятый Избирательный кодекс. Мы с Катаевым добивались того, чтобы наш проект был рассмотрен в ускоренном порядке. И его уже было поставили в повестку на 16 июля, но по настоянию председателя МГД В.М. Платонова перенесли на 3 сентября.

3 сентября 2003 г. проект был рассмотрен на заседании Мосгордумы. Докладчиком был Катаев, затем со своим обоснованием выступил автор этих строк. А после меня выступил представитель Мэра вице-премьер Правительства Москвы А.В. Петров, который разнес наш проект, проявив при этом свое невежество в вопросах избирательного законодательства. В результате проект был отклонен (подробнее см. заметку "Пиррова победа вице-премьера").

Неделю спустя Мосгордума приняла другой закон, в котором в Избирателньый кодекс было внесено одно небольшое изменение: была отменена норма, обязывающая проводить муниципальные выборы в первое воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий соответствующего органа местного самоуправления (подробнее об этом см. заметку "Что стоит за небывалой поддержкой самостоятельности муниципальных образований?").

11 сентября я направил в Центризбирком письмо с просьбой дать заключение о соответствии Избирательного кодекса города Москвы федеральному законодательству. 13 октября Центризбирком направил мне ответ, подписанный членом комиссии В.И. Бутаевым, в котором моя позиция была частично поддержана (см. заметку "Что думает ЦИК об Избирательном кодексе города Москвы").

Далее, 28 октября 2003 г., Центризбирком  направил в Мосгордуму,  в МГИК и Главное управление Минюста по Москве свои замечания и предложения к "Избирательному кодексу". Они содержали и некоторые из тех предложений, которые мы с Катаевым безуспешно пытались отстоять за два месяца до этого.

Мосгоризбирком в спешном порядке (а времени на раскачку, действительно, не было: приближался срок назначения муниципальных выборов) подготовил проект закона о внесении изменений и дополнений в Избирательный кодекс. Мы с Катаевым узнали об этом тогда, когда проект уже был готов.

18 ноября проект был внесен в первоочередном порядке и.о. Мэра Москвы В.П. Шанцевым. 

Как обычно, проект содержал ошибки и пробелы. И мне пришлось в срочном порядке готовить поправки. Я написал 4 поправки (для внесения Катаевым), еще одну (несущественную) подготовил сам Катаев.