Еще в 2002 году (то есть когда Госдума была не вполне ручной) я, наблюдая как принимается очередная версия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пришел к выводу, что регламент Думы не приспособлен для работы над такими большими и многоплановыми законами.
Формально принятие проекта в первом чтении означает одобрение концепции закона. Но большие законы (как ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…» или ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы…») не имеют единой концепции, они включают не менее десятка концептуальных вопросов.
И вот обычная ситуация: при подготовке проекта ко второму чтению по какому-то из концептуальных вопросов принимается принципиальная поправка. По логике после этого нужно заново рассматривать более частные вопросы, из этой поправки вытекающие. Но по регламенту это невозможно. Третье чтение – только исправление технических ошибок.
Кстати, регламент Мосгордумы в этом отношении был более продуманным. Он допускал, что в случае внесения в законопроект большого числа поправок, субъектам законодательной инициативы дается возможности внести новые поправки, для рассмотрения которых предусматривалось третье чтение. Более того, после третьего чтения допускалось внесение поправок, устраняющих противоречия в проекте. Всего этого, к сожалению, нет в регламенте Госдумы.
Сейчас это усугубляется еще лицемерием и двойными стандартами руководства Думы и профильных комитетов (раньше такое тоже было, но в меньших масштабах). Если очень хочется, то в закон можно вставить поправку, не имеющую никакого отношения к концепции проекта, принятого в первом чтении. Примеров полно даже только в той области, за которой я слежу – в избирательном законодательстве. Это и случай 2006 года, когда порог явки был отменен поправкой, не имевшей никакой связи с идеей проекта, принятого в первом чтении. И случай 2012 года, когда в закон, первоначально предусматривавший введение единого дня голосования в марте, добавили образование избирательных округов раз в 10 лет и формирование участковых комиссий на постоянной основе (а заодно март заменили сентябрем). И совсем недавний случай (Федеральный закон от 03.02.2014 № 14-ФЗ), когда к небольшим изменениям, связанным с представлением документов на регистрацию, поправкой прицепили продление срока образования избирательных округов (явно направленное на затягивание этого процесса для выборов Мосгордумы).
Зато любые поправки, не устраивающие руководителя комитета (или того, кто ему указывает), отклоняются со стандартной формулировкой: «Противоречит концепции проекта». Даже в тех случаях, когда никакого противоречия нет. Именно с такой формулировкой были отклонены все поправки к проекту ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы…», внесенные депутатами Геннадием Гудковым и Валерием Зубовым, в том числе и такие, которые затрагивают частные вопросы (например, о числе региональных групп в списке).
При этом очевидно, что поправка о фильтре для малых партий, за которую сегодня проголосовали 437 депутатов при одном против, противоречит не только концепции проекта, принятого в первом чтении (допуск на выборы без подписей всех партий), но и ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…). Но это думцев не смущает.
Отдельно стоит отметить «маленькие хитрости». Пишется огромная поправка, и за нее надо голосовать целиком, хотя в ней довольно много важных моментов, по которым могут быть разные позиции. Так, та самая поправка о фильтре для малых партий включает, во-первых, перечень льготных партий из трех частей, во-вторых, число подписей, которые надо собирать для регистрации списка – 200 тыс. (что больше, чем в пока еще действующем аналогичном и в действующем законе о выборах Президента), в-третьих, доля подписей для одномандатников (3%; в 6 раз больше, чем предусматривалось для самовыдвиженцев в проекте, принятом в первом чтении; и больше, чем когда-либо было в российских законах). И по всем этим позициям невозможно голосовать раздельно. В частности, сегодня не удалось поставить на отдельное голосование вопрос о 3% подписей, поскольку «разделять одну поправку нельзя».
Конечно, сегодня и без всех этих «хитростей» все решения Думы заранее предопределены. Но нельзя забывать, что качество принимаемых законов зависит не только от состава парламента, но и от того, как организована его работа.