Аркадий Любарев
Как я участвовал в работе над Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
Заключение
Я впервые столкнулся с законотворческой деятельностью Государственной Думы, и многое меня удивило. В первую очередь я понял, что Регламент Думы не приспособлен для работы над такими большими и многоплановыми законами, каким является Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации".
Формально принятие проекта в первом чтении означает одобрение концепции закона. Но Закон "Об основных гарантиях..." не имеет единой концепции, он включает не менее десятка концептуальных вопросов. Эти вопросы бессмысленно решать на рабочей группе или на заседании профильного комитета: на пленарном
заседании расклад голосов может быть совсем другим. А главное: решать их надо в начале работы над законом, потому что от того, как они будут решены, зависит работа над остальными нормами.Уверен: если бы концептуальные вопросы были решены сразу, в ходе первого чтения, дальнейшая работа над проектом пошла бы быстрее.
А так получилось, что в ходе подготовки проекта ко второму чтению в него было внесено много принципиальных изменений, которые повлекли переработку многих статей закона (см. "
Результаты деятельности Рабочей группы"). Эта переработка привела к необходимости заново перечитать законопроект и подготовить ряд новых поправок или изменить редакцию прежних поправок. Наиболее правильным в такой ситуации было бы возращение закона на первое чтение. Такая возможность предусмотрена Регламентом. Но этот вопрос даже не обсуждался: "сверху" торопили принять закон как можно быстрее.Большая часть норм закона носит процедурный или юридико-технический характер. Вот этим-то нормам и должен был бы уделять свое главное внимание профильный Комитет по государственному строительству, состоящий в основном из квалифицированных юристов. Увы, Комитет большую часть времени посвятил спорам по концептуальным, политическим вопросам, а для решения большинства процедурных и юридико-технических проблем у Комитета времени не хватило, да и желания ими заниматься заметно не было (см. "
Заседания Комитета по государственному строительству").Кажется очевидным, что в спешке можно выпустить закон, страдающий многими дефектами. В данном случае так и произошло (см. "
Как я пытался исправить закон"). Эти дефекты обернутся трудностями при подготовке других избирательных законов, конфликтами и судебными тяжбами в ходе избирательным кампаний. Неужели качество закона никого не интересует? Или некоторые пробелы и нестыковки сохранены сознательно: чтобы оставить возможность для манипуляций?!А теперь самый интересный вопрос: зачем была нужна спешка? Если верить А.А. Вешнякову, то для того, чтобы осенние выборы прошли уже по новому закону. Но если бы Вешняков действительно этого хотел, он должен был действовать совсем по-другому. Надо было в опережающем порядке принять закон, содержащий всего одну поправку к действовавшему Закону "Об основных гарантиях..." – о сокращении периода между назначением и проведением выборов со 180 до 120 или 100 дней. Так, чтобы эта поправка вступила в силу хотя бы в апреле.
Теперь же получается комичная ситуация. Закон вступит в силу не ранее 18 июня. Это значит, что все выборы, которые должны пройти 15 декабря и ранее, можно будет проводить по старому закону: достаточно назначить их до 18 июня. А это – выборы президента Калмыкии и законодательных органов в 5 регионах, включая Санкт-Петербург. А сколько еще местных и дополнительных выборов?! В календаре ЦИК по состоянию на 17 мая уже стоят даты выборов и 13 октября, и 27 октября, и 17 ноября и даже 24 ноября! Я понимаю так, что эти выборы уже назначены.
Думаю, что в ближайшие дни пойдет вал назначений выборов (при том, что реально кампании начнутся не раньше августа). И с этим уже ничего не сделаешь.О роли ЦИК стоит поговорить отдельно. Разумеется, там работают специалисты, хорошо знающие проблемы выборов, имеющие опыт работы над избирательным законодательством. Однако следует признать и то, что ЦИК в данном процессе не вполне объективен. В ходе обсуждения поправок было сильно заметно стремление руководителей этого органа взять себе как можно больше полномочий и при этом не обременять себя лишней ответственностью. Так что не совсем правильным было решение возложить на ЦИК всю работу по изменению избирательного законодательства.
Кроме того, в моей голове (и, видимо, не только в моей) плохо укладывается тот факт, что Вешняков выполняет роль представителя Президента. Вроде бы ЦИК и его председатель должны быть независимы от органов власти. А тут – выполнение прямых поручений Президента! И после этого ЦИК под руководством все того же Вешнякова будет организовывать президентские выборы, на которых нынешний Президент будет баллотироваться?!
А действия сотрудников ЦИК, произвольно изменявших решения Рабочей группы (см. "
Как ЦИК готовил материалы")? Ведь это попахивает фальсификацией. А уж ЦИКу стоило бы за версту сторонится любых действий, которые можно квалифицировать как фальсификация. Или у него уже такая репутация, что ничего не страшно?!Еще поражает явное несоответствие между декларациями Вешнякова и его позицией по многим конкретным вопросам. Говорится о необходимости сделать избирательные комиссии независимыми от местных властей – и настаивается, чтобы губернаторы сохраняли право назначать половину состава комиссий субъектов РФ. Говорится о необходимости борьбы с фальсификациями – и убирается норма, позволяющая расформировывать комиссию, допустившую фальсификацию. Говорится о необходимости уходить от сбора подписей – и вводятся нормы, препятствующие внесению избирательного залога. Говорится о необходимости препятствовать выдвижению кандидатов, не имеющих целью избрание – и выхолащивается норма, направленная на достижение этой цели.
Вообще, остается сомнение: действительно ли Вешняков стремится к созданию "федеральной избирательной вертикали"? Результат получился таким, что создается "вертикаль", скорее, региональная. Председатель ЦИК довольно быстро отказался от самого главного элемента "федеральной вертикали" – от права ЦИК настаивать на своей кандидатуре председателя комиссии субъекта РФ. Фактически, комиссия субъекта сможет избирать председателем того, кого захочет (разумеется, не она, а губернатор). Отказался Вешняков и от предложенного ЦИКу права формировать окружные комиссии по выборам в Госдуму. Их будет формировать комиссия субъекта РФ.
А комиссии субъектов по-прежнему будут формироваться при решающей роли губернаторов. Даже такая, казалось бы, прогрессивная поправка, как увеличение партийной квоты в комиссиях до 1/2, пойдет губернаторам на пользу. Ведь теперь для комиссии численностью в 14 членов при 6 партиях, имеющих
квоту, можно будет запросто так поделить партийных выдвиженцев: законодательный орган назначает 4, а губернатор – 2 (при прежней квоте в 1/3 пришлось бы 3:3).Кроме того, у комиссий субъектов теперь есть право влиять на состав и избрание руководителей комиссий муниципальных образований, и я уверен, что этим правом они воспользуются куда лучше, чем аналогичным правом ЦИК.
К сожалению, проблемы местных выборов волнуют и ЦИК
, и депутатов Госдумы куда меньше, чем проблемы выборов федеральных и региональных. Возможно, они эти проблемы просто не чувствуют. Комиссии муниципальных образований защищали от вмешательства "сверху" и меньшее число депутатов, и с меньшими усилиями, чем комиссии субъектов, хотя в первом случае оснований для вмешательства значительно меньше, чем во втором. А некоторые новеллы закона в совокупности позволяют сделать выборы депутатов представительных органов местного самоуправления безальтернативными.В общем, при такой организации законотворческого процесса – не видать нам хороших законов!
Титульный лист | Политика | Оглавление
