В связи с поправкой о повышении доли необходимых подписей на выборах в Госдуму с 0,5 до 3% (которую завтра Дума собирается принять) уместно вспомнить историю института регистрации по подписям.
Впервые в России этот порядок был принят в 1993 году в рамках избирательной реформы, подготовленной группой Виктора Шейниса. Он был призван заменить выдвижение трудовыми коллективами, которое было основным на выборах 1989–1990 годов. И идея была вполне здравая: пропускать на выборы только тех, кто пользуется поддержкой избирателей, а тех, кто не пользуется – отсеивать. И мировому опыту это соответствовало.
Естественно, уже тогда возникали сомнения: а если подписи будут подделывать? Отвечали обычно, что за подделку подписей должна быть уголовная ответственность, да и тех, у кого фальшивые подписи, не должны регистрировать.
Оказалось, что бороться с фальсификацией подписей довольно трудно. Но самое печальное, что борьба с этим негативным явлением привела к совсем другому результату: усилению административного воздействия на процесс и результат регистрации кандидатов.
Вспоминаю 1995 год, когда я был членом окружной избирательной комиссии на выборах в Госдуму. Тогда еще процесс регистрации не был сильно зарегулирован, а комиссия у нас была относительно самостоятельная. И нам удалось отказать в регистрации кандидату от ЛДПР, у которого в подписных листах была очевидная для всех липа, и зарегистрировать кандидата, у которого в подписных листах были недостатки (и даже немного липы), но мы понимали, что основная часть подписей была честно собрана. Уже в следующей кампании, скорее всего, результат был бы противоположный.
Чем больше регулировался законом этот процесс, тем легче становилось фальсификаторам и труднее тем, кто честно собирал подписи. Как обычно, действие рождало противодействие. Первоначально главным способом проверки было обращение к избирателям, чьи подписи значились в подписных листах. Но тут же начались злоупотребления: приходили с милицией, строго спрашивали: Вы подписывались за такого-то? И избиратель в страхе отказывался от своей подписи.
И тогда депутаты Госдумы запретили опрашивать избирателей. И единственным способом проверки стало заключение эксперта–почерковеда. Который обычно работал в МВД или ФСБ. Но эксперт не может сделать заключение только по одной подписи. Поэтому фальшивых подписей все равно выявляется ничтожно мало. И тогда придумали полтора десятка иных оснований для выбраковки подписей (якобы позволяющих косвенно выявлять липу). Например, если дата проставлена не собственноручно избирателем. Или записи внесены не самим избирателей и не сборщиком. Плюс куча оснований для выбраковки всего подписного листа, если есть какие-то дефекты в его форме или в данных о сборщике. Это тоже выявляли эксперты–почерковеды из силовых структур, часто выполняющие заказ на борьбу с оппозицией.
Но обнаружились проблемы и помимо фальсификаций. Оказалось, что наши граждане охотно ставят подписи за неизвестных кандидатов, особенно когда сборщик – симпатичный молодой человек или симпатичная девушка, которые не скрывают, что подрабатывают таким образом: ну как же не помочь таким симпатичным молодым людям?! А вот собрать подписи за известного человека оказалось сложнее: у него уже есть много недоброжелателей.
И уже в начале 2000-х стало ясно, что институт регистрации по подписям не выполняет свою функцию: пропускать серьезных кандидатов и отсевать несерьезных. Скорее наоборот: серьезных отсеивает, а несерьезных пропускает. Самый наглядный пример: во всех избирательных кампаниях были кандидаты или партии, которые получали меньше голосов, чем число представленных ими подписей. Так, на выборах в Госдуму 1995 года (когда всем надо было собрать 200 тыс. подписей) из 43 избирательных объединений и блоков 16 получили менее 200 тыс. голосов. В 2003 году менее 200 тыс. голосов получили 7 из 22 списков, зарегистрированных по подписям. В 2007 году Демократическая партия России во главе с Андреем Богдановым получила всего 90 тыс. голосов. Затем на президентских выборах (где для регистрации нужно было представить 2 млн. подписей) сам Андрей Богданов получил 968 тыс. голосов.
В то же время с середины 1990-х годов все чаще отказы по подписям стали получать кандидаты, серьезность которых и поддержка их избирателями не вызывала сомнения – депутаты, известные политики и общественные деятели – вплоть до бывшего главы Правительства РФ (у которого, в отличие от Богданова, подписи забраковали). Особенно ситуация с регистрацией по подписям ухудшилась после 2005 года, когда допустимую долю брака сократили с 25% до 5% на федеральных выборах и до 10% на региональных и муниципальных выборах.
Еще в середине 1990-х эксперты стали предлагать допустить альтернативный способ регистрации – через избирательный залог. Но первоначально этому резко противилась КПРФ, полагая, что такая новелла будет работать в пользу денежных мешков. Однако уже в 1999 году коммунисты (которые тогда вместе с союзниками имели большинство в Госдуме) согласились на введение залога: они поняли, что подписи слишком уязвимы для административного ресурса. К тому же сбор подписей тоже стоил денег – и немалых.
Залог ввели, и оппозиционным кандидатам стало легче регистрироваться. Статистика четко показывала, что кандидаты, регистрируемые по залогу, выступают в среднем успешнее, чем кандидаты, регистрируемые по подписям. Ведь закон содержал очень важную норму: залог возвращался кандидату, который получил больше 5%, и партии, которая получила больше 3%, и потому его вносили в основном те, кто был уверен хотя бы в относительном успехе. Но вот в 2008 году сначала пермским единороссам захотелось убрать залог, а потом и Дмитрий Медведев их поддержал (и почему-то это не уронило его имидж «либерала»).
Но я немного забежал вперед, а надо отметить еще одно событие, произошедшее в 2002 году. Тогда было решено, что парламентским партиям не надо ни собирать подписи, ни вносить залог. Равно как и их кандидатам. В этом была определенная логика: им вроде бы уже не надо доказывать свою серьезность.
Кстати, тогда мы с Борисом Надеждиным отстаивали поправку о том, чтобы эту льготу имели не только парламентские партии, но и те, кто набрал больше 3%. Рабочая группа ее поддержала, но комитет под давлением Вешнякова отклонил.
А дальше (уже в следующем созыве Думы, где не было либералов) начались подленькие дела. Парламентские партии, которые получили льготу при регистрации, стали ужесточать правила регистрации для всех остальных. Сократили допустимую долю брака в подписных листах (о чем я писал выше), отменили право одновременно представлять подписи и залог, да еще придумали нотариальное заверение подписей сборщиков. Ну а в следующем созыве с подачи Медведева вообще отменили залог.
И вот какая получилась статистика в одномандатных округах на региональных выборах 2010–2011 годов. У кандидатов от парламентских партий (которые регистрировались без подписей) отсев на стадии регистрации 1,3–1,6%. У самовыдвиженцев – 40–47%, у кандидатов от непарламентских партий – 58–60%. Почему у самовыдвиженцев отсев был меньше, чем у кандидатов от непарламентских партий? Очевидно, потому что среди самовыдвиженцев всегда была некоторая доля технических кандидатов.
Потом по инициативе Дмитрия Медведева произошла «реформа». Партий стало много, и все партии при этом были освобождены от сбора подписей. И самовыдвиженцам как будто тоже сделали «скидку»: сократили требуемую долю подписей до 0,5% (до этого в одних регионах требовали 1%, в других – 2%, больше требовать было нельзя).
Кандидатам от непарламентских партий сразу стало легче: их отсев на региональных выборах в октябре 2012 года упал сразу до 5% (в сентябре 2013 года чуть вырос – до 9%). А самовыдвиженцам «скидка» не помогла: отсев остался на уровне 40–49%. На муниципальных выборах в региональных центрах отсев самовыдвиженцев еще больше – на выборах горсоветов в одномандатных округах – 56%, а на выборах мэров – 70%.
Вот из этих цифр видно, что такое регистрация по подписям – очень жесткий фильтр, практически не зависящий от требуемой доли подписей (когда она в пределах 2%), а определяемый драконовскими нормами по проверке и выбраковке подписей. Добавим, что фильтр этот в первую очередь политический, отсеивающий неугодных власти кандидатов (что становится видно, когда начинаешь разбираться с конкретными случаями).
Ну а теперь решили откатить назад (вообще наблюдать, как единороссовское большинство шаг за шагом отменяет решения, принятые в президентство их теперешнего формального лидера, – одновременно и забавно, и противно). Правда, не «полный назад». В одном вопросе откат наполовину, в другом – отпрыгнули так далеко – туда, где никогда не стояли.
Очевидно, что партии так называемой парламентской оппозиции хотели вернуть прежние нормы, которые только им давали льготы при регистрации. Но Кремль им навязал другое решение: дать льготу еще 8 партиям, имеющим региональных депутатов. И парламентские оппозиционеры на это пошли, полагая, что им и такой вариант выгоден. Я же думаю, что они тут ошибаются, что Кремль их жестоко надул. Но подробнее об этом напишу как-нибудь в другой раз.
Зато с подписями оторвались по полной: вместо только что принятых 0,5% – сразу 3%. Вот тут, пожалуй, уже и число подписей будет иметь значение. Во-первых, потому что 3% – это уже чрезмерно. Во-вторых, потому что округа большие, 3% – это в среднем 14–15 тысяч подписей, а чем больше округ, тем больше организационных проблем и тем труднее собрать тот же самый процент. В общем, похоже, решили помимо представителей 12 льготных партий пропускать только «нужных» кандидатов («нужных» в разных амплуа – либо как спойлеров, либо единороссов, замаскированных как независимые).
Теперь немного о юридических аспектах. В оппозиционных кругах немало экспертов говорили о неконституционности льгот для парламентских партий. Но Конституционный Суд свое мнение выразил в Определении от 7 февраля 2012 года № 233-О-О:
«Любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов избирательных правоотношений, допустима, если она объективно оправдана, обоснована и преследует конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им… Требование закона, возлагающее на кандидата обязанность сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения, при условии, что необходимое количество таких подписей является разумным и не приводит к чрезмерному обременению кандидата, не препятствует реализации пассивного избирательного права граждан и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы… Освобождая от обязанности собирать подписи избирателей кандидатов, выдвинутых на выборах в органы местного самоуправления политическими партиями (региональными отделениями, иными структурными подразделениями), если выдвинутые ими списки кандидатов на основании состоявшихся федеральных, региональных или муниципальных выборов были допущены к распределению депутатских мандатов, федеральный законодатель исходил из того, что результаты прежнего участия в выборах подтверждают наличие у таких избирательных объединений, а стало быть, и у выдвигаемых ими кандидатов необходимой поддержки избирателей. Иными словами, закрепленный в оспариваемом законоположении подход основан на объективном различии электоральных статусов региональных отделений политических партий, обусловленном итогами их предшествующего участия в выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Если с этих позиций посмотреть нормы, появившиеся в результате «медведевской реформы 2012», то можно увидеть, что они не отвечают критериям, о которых писал Конституционный Суд. Почему самовыдвиженец должен собирать на выборах в Госдуму 2500 подписей в пределах своего округа, а кандидат от партии, у которой всего 500 членов, живущих по всей стране, может регистрироваться без подписей? Почему самовыдвиженец должен собирать на выборах в Мосгордуму 800 подписей москвичей в пределах своего округа, а кандидат от партии, у которой в Москве может не быть ни одного члена, может регистрироваться без подписей? Почему самовыдвиженец, которого на выборах Президента поддержала группа избирателей из 500 человек, должен собирать 300 тыс. подписей, а кандидат от партии, в которой состоят 500 человек, – всего 100 тыс. подписей? Нет объективных различий, которые позволяли бы установить столь разные права.
Что касается тех норм, которые Дума собирается принять завтра, то норма о льготе партиям, имеющим депутатов в Госдуме или Заксобраниях, этому критерию удовлетворяет: здесь есть объективные различия. А вот норма о 3% подписей не отвечает другому критерию. Процитирую еще раз одну фразу из Определения КС: «Требование закона, возлагающее на кандидата обязанность сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения, при условии, что необходимое количество таких подписей является разумным и не приводит к чрезмерному обременению кандидата, не препятствует реализации пассивного избирательного права граждан и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы». Вот именно: если необходимое количество таких подписей является разумным и не приводит к чрезмерному обременению кандидата, не препятствует реализации пассивного избирательного права граждан. А здесь очевидно, что оно не является разумным, приводит к чрезмерному обременению кандидата и препятствует реализации пассивного избирательного права граждан.
Поэтому нужно требовать: во-первых, отказа от этой чрезмерной и никак не обоснованной нормы о 3%; во-вторых, возвращения избирательного залога; в-третьих, увеличения допустимой доли брака в подписных листах; в-четвертых, сокращения оснований для выбраковки подписей. Только при таких условиях норма о льготе для партий, имеющих депутатов в Госдуме или Заксобраниях, будет адекватной.