4.6. Работа на проектом Избирательного кодекса, вторая половина 2010 года
4.6.1. Новые редакции проекта и дискуссия с оппонентами
4.6.2. Поездки в регионы и подготовка сборника по обсуждению проекта
4.6.3. Конференция (презентация) в Институте современного развития
4.6.4. Поездки в регионы в октябре - декабре 2010 года
4.6.1. Новые редакции проекта и дискуссия с оппонентами
31 августа 2010 года была выпущена вторая редакция проекта Избирательного кодекса РФ, 6 октября 2010 года – третья редакция. Вторая редакция была размещена только в Интернете, а третья была еще издана в виде отдельной книги – к презентации, о которой я напишу чуть дальше.
На этом этапе к работе над текстом проекта подключился Андрей Бузин. Изначально он скептически относился к проекту: его занимала текущая борьба с избирательным законодательством и правоприменением, а работу на перспективу он считал малоэффективной. Но Шибанова его фактически заставила подключиться к этой работе (поскольку он получал в «ГОЛОСе» зарплату). И Андрей подключился – как всегда, вдумчиво и досконально. Я просил его поработать над рядом статей из раздела «Избирательные комиссии», но он сделал много замечаний и по другим разделам. Нам приходилось много спорить и согласовывать свои позиции.
По ряду вопросов я советовался и с другими экспертами, в частности, на мои вопросы отвечали Николай Воробьев, Юрий Дмитриев, Олег Каюнов, Галина Садовникова, Екатерина Скосаренко, Борис Страшун, Ильдар Фасеев.
В августе появилось заключение на наш проект (его первую редакцию) конкурирующей с «ГОЛОСом» Ассоциации «Гражданский контроль», подготовленное Российским общественным институтом избирательного права (РОИИП). Оно было критическим, но вполне корректным. В нем одобрялись идея подготовки Избирательного кодекса и предложенная нами структура. Но далее говорилось:
«Вместе с тем, общий анализ проекта кодекса свидетельствует, что авторы в качестве основной цели ставят перед собой не кодификацию положений действующего избирательного законодательства, которая предполагает объединение нескольких законов и устранение противоречий и несоответствий между ними, а создание кодекса на основе собственных представлений авторов об идеальном избирательном законодательстве. При этом они предлагают как некоторую техническую корректировку действующего законодательства, обеспечивающую устранение действительно существующих пробелов закона и нечетких формулировок, допускающих неоднозначное толкование положений закона, так и принципиальные изменения, затрагивающие политическую систему государства».
Далее перечислялись 11 нововведений, которые авторы заключения поддержали, 10 нововведений, против которых они возражали, и два нововведения, которые, по их мнению, «требуют общественной дискуссии для максимально полного учета как положительных, так и отрицательных аспектов их возможного принятия».
А в сентябре появилось заявление Российского фонда свободных выборов (РФСВ, учрежденного ЦИК и др.) без указания автора (по некоторым особенностям можно было предполагать Владислава Красинского). На этот документ я откликнулся, написав свой комментарий. Вот выдержки из него:
«Мы с благодарностью принимаем все замечания и предложения, направленные на улучшение проекта, устранение ошибок и неточностей, – от кого бы они ни поступали. В том числе мы благодарны и РФСВ за замечания, в частности, за указание на опечатки в ст. 10.9 и ч. 3 ст. 13.8. Наша благодарность была бы большей, если бы РФСВ прислал нам более подробный перечень выявленных им грамматических ошибок и опечаток.
В целом же перечень замечаний может произвести впечатление только на человека, не знакомого с объемом обсуждаемого проекта Кодекса. Для трехсотстраничного еще не доработанного документа количество ошибок, нестыковок и опечаток, отмеченное в Заявлении, является, на мой взгляд, вполне допустимым. И я прекрасно отдаю себе отчет, что на самом деле их больше…
Напомню, что в обсуждении проекта Кодекса уже приняли участие более сотни экспертов, в том числе доктора и кандидаты юридических и политических наук. Поэтому для меня мнение одного анонимного эксперта, каким бы квалифицированным он ни был, не перевешивает мнения других экспертов.
Анонимный рецензент нашел во всем проекте Кодекса всего четыре положения или группы положений, которые он оценил как "заслуживающие внимания". Другие эксперты положительно оценивают значительно большее количество предлагаемых новелл. В связи с этим у меня есть основания сомневаться в объективности анонимного рецензента. Некоторые замечания анонимного рецензента связаны с тем, что он просто не разобрался в тексте проекта Кодекса…
Анонимный рецензент отмечает, что "принятие такого Избирательного кодекса потребует отмены целого ряда взаимосвязанных законодательных актов и внесения изменений в десятки действующих федеральных законов". Думаю, что насчет "десятков" анонимный рецензент несколько преувеличивает. Тем не менее я отдаю себе отчет и неоднократно это отмечал, что принятие Кодекса действительно потребует внесения изменений в целый ряд федеральных законов. И мы готовы приступить к написанию соответствующих законопроектов сразу же после завершения работы над текстом проекта Кодекса… Это никак не противоречит сложившейся законодательной практике, в том числе и в области избирательного законодательства…
В тексте Заявления есть несколько положений, которые, на мой взгляд, носят концептуальный характер и определяют наши принципиальные расхождения с анонимным рецензентом. Анонимный рецензент считает российскую избирательную систему "одной из наиболее эффективных в мире". Моя оценка диаметрально противоположна, она неоднократно выражена в моих публикациях, так что не буду здесь повторяться.
Анонимный рецензент пишет: "Различные попытки “революционных” изменений в избирательном законодательстве, нарушающие ход естественного законотворчества, обоснованного многолетним опытом и практикой организации избирательного процесса в Российской Федерации, прежде всего, подрывают доверие населения к избирательному процессу и формируемым представительным органам власти, что сказывается на стабильности политической системы и состоянии защищенности страны и простых граждан". А где был г-н рецензент в 2005–2007 годах? Не среди тех ли, кто вносил в российское избирательное законодательство изменения, которые очень трудно не признать "революционными" (или контрреволюционными, что в данном контексте не принципиально)? Если внимательно ознакомиться с текстом проекта Кодекса, то окажется, что большинство "революционных" предложений – это возврат или приближение к нормам, обоснованным многолетним опытом и практикой организации избирательного процесса в Российской Федерации.
Анонимный рецензент пишет: "В первую очередь, необходимо отметить системное противоречие свыше 50 норм законопроекта современной правовой политике Президента Российской Федерации по реформированию избирательной системы". В этом и есть квинтэссенция Заключения. Правда, я полагаю, что число 50 здесь, вероятно, является преувеличением. Кроме того, в проекте Кодекса есть предложения, вполне вписывающиеся в тенденцию предлагаемых Президентом реформ. Но это не главное.
Главное – мое убеждение в том, что настоящие эксперты должны высказывать свои позиции на основе своего научного багажа, а не исходя из "правовой политики Президента". Наш Президент, хоть и юрист, но не специалист в избирательном праве. Это он должен слушать экспертов и корректировать свою политику в соответствии с их рекомендациями. Анонимный же рецензент, по-видимому, видит доблесть в том, чтобы брать под козырек и "колебаться вместе с линией партии". А РФСВ в очередной раз демонстрирует, что его волнуют не столько свободные выборы, сколько угождение действующей власти».
В 2016 году, говоря об этом заявлении, я с удовольствием констатировал: «Речь шла о том, что наш проект предусматривал возвращение губернаторских выборов, одномандатных округов на выборах в Государственную Думу, строки "против всех", снижение заградительного барьера, увеличение числа политических партий и ряд других подобных изменений. Сегодня, шесть лет спустя мы видим, что многие из наших предложений реализованы, правда, реализованы частично или с сильными отличиями от того, что мы предлагали. Что-то совсем не реализовано, например, возврат избирательного залога или общественного наблюдения. Тем не менее, сегодня уже нельзя сказать, что наши предложения находятся в системном противоречии с политикой Президента».
4.6.2. Поездки в регионы и подготовка сборника по обсуждению проекта
В сентябре мы возобновили поездки в регионы. Сам я ездил только в Воронеж – вместе с Бузиным, там 24 сентября прошел круглый стол. Среди его участников была бывший секретарь ЦИК Ольга Застрожная, которая нас поддержала. Также в сентябре прошли мероприятия во Владимире (туда 9 сентября ездили Шибанова и Бузин), Ярославле и Ростове-на-Дону. 30 сентября мы презентовали свой проект в Москве в партии «Правое дело».
19 октября мы провели презентацию нашего Кодекса в ИНСОРе – фактически конференцию с большим числом слушателей. К этому мероприятию мы издали две книги. Первая уже упоминалась – третья редакция (от 06.10.2010) проекта Кодекса. Вторую книгу мы назвали «Обсуждение проекта Избирательного кодекса Российской Федерации: Сборник материалов». Ее я готовил вместе с Екатериной Скосаренко. В ней были основные положения проекта и пять разделов, посвященные круглым столам («Концепция и структура Избирательного кодекса», «Избирательная система на выборах», «Участие в выборах политических партий и иных общественных объединений», «Выдвижение и регистрация кандидатов и списков на выборах», «Система избирательных комиссий»). В каждом из этих разделов сначала давался мой текст с разъяснениями моей позиции, затем – выдержки из стенограммы обсуждения на круглых столах и мое послесловие. Последний раздел обсуждал «Проблемные вопросы, не затронутые на круглых столах», далее шло заключение.
Также в сборнике были три приложения. 1. Сравнительная таблица положений существующего законодательства и проекта Избирательного кодекса – 49 пунктов.
2. О результатах анкетирования участников мероприятий по обсуждению проекта Избирательного кодекса. В анкете было 11 наиболее важных предложений проекта, по каждому респондент мог ответить «согласен», «не согласен» и «затрудняюсь ответить». Всего на вопросы ответили 145 респондентов. На семь вопросов ответили «согласен» более 2/3 респондентов, на три вопроса – более половины, но менее 2/3. Только по вопросу о пороге явки – единственному из заданных вопросов, где положения проекта совпадали с положениями действующего законодательства – число согласившихся оказалось менее числа несогласных.
3. Эксперты, мнение которых представлено в настоящем сборнике – были перечислены 40 человек.
4.6.3. Конференция (презентация) в Институте современного развития
На конференцию в ИНСОР мы пригласили более ста человек. Сколько было всего, я не знаю, но зал был полон. Правда, в начале конференции открывший ее Игорь Юргенс огласил записку, которую один из руководителей фракции «Единой России» в Госдуме Валерий Рязанский разослал своим «подопечным»: «Уважаемые депутаты! Предлагаю воздержаться от участия в презентации и обсуждении проекта Избирательного кодекса РФ, организуемого Ассоциацией "ГОЛОС" (председатель Правления И.Ю. Юргенс) 19 октября 2010 года по адресу: Москва, ул. Делегатская, д. 7». В записке перепутано: Юргенс был председателем правления ИНСОР. И на конференции «единороссы» не были замечены.
Затем Юргенс передал «бразды правления» Борису Макаренко, который взял на себя функции модератора. С докладами выступили Шибанова и я. Затем выступали Александр Кынев, Отто Люхтерхандт (специально приехавший из Германии по нашему приглашению), Дмитрий Орешкин, Елена Панфилова, Олег Шеин, Юрий Дмитриев, Борис Макаренко. Дальше модератором стал Евгений Гонтмахер, и выступили Людмила Алексеева, Борис Надеждин, Андрей Бузин, Константин Киселев, Дмитрий Катаев, Сергей Алексеевич Попов, Николай Воробьев, Игорь Минтусов, Александр Иванченко, Владимир Авдонин, Елена Гусева, Валентин Михайлов, Роман Смирнов, Роман Удот, Анна Евдокимова; Борис Долгин (находившийся в президиуме) регулярно вставлял свои комментарии.
После конференции я написал, как обычно, послесловие. Здесь приведу выдержки из него.
«Приступая к работе над проектом Избирательного кодекса, я хорошо осознавал ту опасность, которая нас подстерегала. Мой опыт говорил, что избирательное законодательство – это несколько десятков принципиальных вопросов, по которым ни при каких условиях невозможно достичь консенсуса, по которым всегда будут предлагаться и отстаиваться различные варианты решений.
Из этого следует, что какой бы ни был проект Избирательного кодекса, он не сможет на 100% устроить всех: каждый найдет в нем какое-либо положение, которое его не будет устраивать. И тут возможны два крайних варианта. Первый, неблагоприятный – никто не будет поддерживать проект, поскольку каждый будет чем-то в нем недоволен. И второй, благоприятный – проект будет широко поддержан, несмотря на то, что у каждого к нему останутся претензии, поддержан, постольку тех, кому он адресован, устроит его общая направленность и большинство его положений.
Сейчас я с удовлетворением должен отметить, что реализуется в основном второй вариант, по крайней мере среди демократической общественности и экспертов. Хочется верить, что в этом в определенной степени есть заслуга авторов проекта. Но не в меньшей степени это положительно характеризует и экспертное сообщество, которое продемонстрировало свою способность видеть главное и не зацикливаться на хоть и важных, но все же второстепенных вопросах. И, конечно, в значительной степени такая реакция связана с состоянием нынешнего российского избирательного законодательства и всей российской избирательной системы (в широком смысле этого понятия): они доведены до такого положения, когда уже не до деталей и общество готово поддержать любой осмысленный проект их реформирования.
Наиболее серьезный упрек в адрес проекта Избирательного кодекса, который прозвучал на обсуждении, – это обвинение в отступлении от принципа федерализма. Прозвучало оно одновременно из уст профессора О. Люхтерхандта и доктора юридических наук А.В. Иванченко. При этом Люхтерхандт дополнительно ссылался на профессора С.Д. Князева, а Иванченко – на профессоров А.Е. Постникова и В.И. Васильева…
В процессе обсуждения проекта Избирательного кодекса и его отдельных положений в Москве и регионах я обратил внимание на любопытный парадокс: обвинения в нарушении федерализма поступают в основном от московских экспертов (теперь вот и от представителя немецкой научной школы), а в регионах я в основном слышу предложения еще сильнее ограничить региональных законодателей. И такие разногласия свидетельствуют о том, как непросто применять принцип федерализма к избирательному законодательству…
Мы основываемся на таком понимании положений Основного закона, которое вполне допускает достаточно жесткое регулирование избирательных процедур в федеральном законодательстве… Наш опыт показывает, что защита избирательных прав граждан Российской Федерации не может быть эффективной, если региональному законодателю предоставляется свобода в установлении избирательных процедур: неизбежно появляются процедуры, нарушающие избирательные права граждан…
В связи с этим мы предлагаем иную концепцию электорального федерализма… У региональных законодателей должно быть право выбора из некоторого набора избирательных систем, а также ряда других параметров… Мы должны дать право на эксперимент и даже право на ошибку, но в таких пределах, чтобы ошибка не имела катастрофических последствий. А это значит, что рамки выбора должны быть ограничены и все процедуры тщательно прописаны…
О. Люхтерхандт и А.В. Иванченко сошлись еще в одном: оба отметили громоздкость Избирательного кодекса, раздувание его Общей части. Правда, я не понял, почему Люхтерхандт считает, что это не очень демократично. Говоря о громоздкости в сравнении с действующим законодательством, важно иметь в виду следующее. Да, проект Избирательного кодекса по объему больше, чем действующий Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав…". Но его объем меньше, чем суммарный объем трех основных федеральных законов…
Но дело не только в сокращении объема федерального избирательного законодательства. Более существенно должен снизиться объем регионального законодательства. Именно "раздувание" Общей части Избирательного кодекса позволяет сократить не только Особенную его часть, но и региональные законы: они должны стать компактными, подобными Особенной части Кодекса. Думаю, что и для рядовых избирателей, и для других участников избирательного процесса так будет и удобнее, и понятнее.
Нужно ли еще сильнее сокращать объем Кодекса? Вряд ли. Напротив, я часто слышу, что в действующем законодательстве имеются те или иные пробелы. Мы старались эти пробелы устранять, а это неизбежно увеличивает объем…
К сожалению, в России все участники избирательного процесса, а особенно – те, кто находится у власти или приближен к ней, охотно используют любые пробелы законодательного регулирования для создания преимуществ себе или своим протеже. В этих условиях сокращение объема нормативного регулирования будет приводить только к произволу правоприменительных органов и дискриминации по политическим мотивам.
Если же сокращать объем закона за счет увеличения объема подзаконных актов, как нам рекомендуют некоторые правоведы, то и этот путь не улучшит положение с обеспечением избирательных прав граждан. Создание подзаконных инструкций целесообразно тогда, когда эти инструкции призваны повысить эффективность работы соответствующих чиновников, но не затрагивают права граждан. Иначе гражданам придется штудировать не только законы, но и подзаконные акты, и никаких выгод от такого сокращения закона граждане не получат. Я уже не говорю о качестве инструкций и их стабильности».
4.6.4. Поездки в регионы в октябре – декабре 2010 года
21 октября мы с Кыневым провели круглый стол в Калининграде. В нем принимал участие, в частности, председатель областной избирательной комиссии Сергей Лунев и руководитель регионального отделения ЛДПР Александр Ветошкин. Это было последнее мероприятие, где нам не чинили препятствий.
По-видимому, презентация в ИНСОР стала триггером, запустившим процесс противодействия нашему проекту. На конец октября были запланированы круглые столы в Туле, Рязани, Санкт-Петербурге и Петрозаводске. В конечном итоге они были проведены, но с препятствиями и не так, как планировались. В нашей с Бузиным статье для «Независимой газеты» (опубликована 2 ноября 2010 года под заголовком «Ни слова про кодекс») мы описали наши мытарства:
«В субботу, 23 октября, в Туле координатору "ГОЛОСа" было объявлено, что по "техническим причинам" (без уточнения) помещение, забронированное для проведения круглого стола по обсуждению проекта Избирательного кодекса, не может быть предоставлено. На следующий день в Рязани перед началом круглого стола, который должен был проходить в одном из залов конгресс-отеля "Форум", в отель пришли представители Управления Роспотребнадзора по Рязанской области и под предлогом проведения проверки (это в воскресное-то утро!) потребовали закрыть отведённый для мероприятия зал (впрочем, рязанцы оказались на высоте и менее чем за час нашли для проведения мероприятия другое помещение).
А в понедельник, 25 октября, выяснилось, что назначенное на среду обсуждение проекта Избирательного кодекса в стенах факультета политологии Санкт-Петербургского государственного университета тоже отменяется. Оказывается, ректорат не устроил формат мероприятия. Тут тоже пришлось искать другое помещение. Нашли – в гостинице "Октябрьская", забронировали и оплатили. После чего все залы этой гостиницы были закрыты по требованию налоговой инспекции.
На следующий день, 28 октября, когда мы уже прибыли в здание факультета политических и социальных наук Петрозаводского университета, там было объявлено, что обсуждение Избирательного кодекса запрещено. Более того, от нас в ультимативной форме потребовали покинуть здание факультета. Для убедительности на факультете была объявлена пожарная тревога с эвакуацией студентов. Впрочем, благодаря двум депутатам из фракций ЛДПР и "Справедливая Россия" обсуждение Кодекса удалось провести в стенах Законодательного Собрания Республики Карелия».
Год спустя я так описал петрозаводский казус: «Когда я приехал из Питера в Петрозаводск, я уже ждал новый отказ и удивился, что там мероприятие не срывается. Еще больше удивился, когда вошел в здание университета и там подтвердили, что семинар состоится. И только когда услышал, что не могут найти ключи от зала, понял, что чуда не случилось. А потом объявили пожарную тревогу».
В результате в Рязани обсуждение прошло в кафе, в Санкт-Петербурге – в офисе партии «Яблоко», в Петрозаводске, как уже было отмечено, – в одном из помещений Законодательного Собрания. Там тоже мероприятие попытались сорвать, но депутаты послали подальше пришедшего с претензией чиновника. В Петрозаводске со мной был Бузин, в Питере – Шибанова, в Рязань я ездил с координатором центрального региона «ГОЛОСа» Татьяной Тройновой. В Туле круглый стол был отложен и прошел 16 ноября 2010 года.
Еще несколько мероприятий в регионах были организованы местными координаторами без участия москвичей. Последним в декабре был запланирован круглый стол в Астрахани. Я должен был туда лететь, но в это время умер папа, и я занимался похоронами. Вместо меня полетел Бузин. Тогда же Ассоциация «ГОЛОС» начала в регионах сбор подписей в поддержку Кодекса.
Завершая описание данного полугодия, отмечу еще одну мою статью, опубликованную в «Независимой газете». Она называлась «Кодекс против застоя» (редакция сохранила мой заголовок) и была реакцией на видеоблог президента Дмитрия Медведева, в котором он говорил: «С определенного периода в нашей политической жизни стали появляться симптомы застоя, возникла угроза превращения стабильности в фактор стагнации… Если у оппозиции нет ни малейшего шанса выиграть в честной борьбе – она деградирует и становится маргинальной. Но если у правящей партии нет шансов нигде и никогда проиграть, она просто "бронзовеет" и в конечном счете тоже деградирует, как любой живой организм, который остается без движения».
Далее я писал, что проведенные в 2008–2010 годах реформы избирательного и партийного законодательства проблему не решили, и стагнация продолжается. И продолжил: «По нашему мнению, нужна значительно более глубокая реформа партийного и избирательного законодательства, чем те косметические по сути меры, которые были приняты в последние два года. Нужен новый закон о политических партиях, который смог бы помочь преодолеть застой в партийной системе. Такой закон еще предстоит подготовить. Что касается избирательного законодательства, то проект его изменений практически готов – это проект Избирательного кодекса Российской Федерации, созданный в результате уникальной общественной кампании, в которой приняли участие несколько сотен экспертов в разных регионах России».
