Статья 84 Конституции РФ говорит о том, что Президент РФ назначает референдум РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Из этой нормы следует, что федеральный конституционный закон должен регулировать именно порядок назначения референдума. К этому целесообразно добавить еще порядок определения результата референдума и вопросы юридической силы решения, принятого на референдуме.

Остальные вопросы (в основном процедурного характера): составление списков избирателей, формирование избирательных комиссий, нарезка участков, порядок голосования и подсчета голосов – целесообразно регулировать простым федеральным законом (лучше всего – единым для выборов и референдума, например, Избирательным кодексом), поскольку эти нормы менее консервативны и их необходимо постоянно совершенствовать, и, кроме того, они должны быть одинаковы для выборов и референдумов, чтобы не запутывать избирателей и членов избирательных комиссий.

Иначе вскоре вновь возникнет ситуация, когда процедуры в избирательных законах будут одни, а в законе о референдуме – другие.

Я знаю, что данный вопрос поднимался и в 1994 г. Но тогда общее мнение по вопросу кодекса было отрицательное, а ФЗ “Об основных гарантиях…” был кратким и касался только выборов. Сейчас, когда есть понимание необходимости принятия кодекса, ситуация иная. А до принятия кодекса можно вполне руководствоваться соответствующими нормами ФЗ “Об основных гарантиях…” и не принимать очередной толстый закон.

2.1. Важнейшей статьей закона является статья 6, которая определяет, какие вопросы не могут выносится на референдум (п. 4–7).

Можно приветствовать расширение в п. 5 перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум (речь в основном идет о вопросах, связанных с персональным составом органов власти) и появление п. 7, который идентичен п. 7 ст. 12 ФЗ “Об основных гарантиях…” (требование однозначного толкования, препятствующее проведению референдума в чисто пропагандистских целях).

В то же время остается неясным п. 6, в котором говорится, что вопрос референдума не должен противоречить Конституции РФ. Нет ясности в вопросе, можно ли выносить на референдум проект закона РФ о поправке к Конституции РФ. Исходя из текста ст. 136 Конституции РФ и его толкования в Постановлении КС РФ № 12-П от 31.10.1995 можно полагать, что нельзя, поскольку в принятии поправок к главам 3–8 Конституции РФ должны участвовать не только федеральные органы власти, но и органы власти не менее 2/3 субъектов РФ. Было бы целесообразно прямо записать такой запрет.

2.2. Проект вообще обходит молчанием вопрос о вынесении на референдум проекта нормативно-правового акта (например, федерального закона, федерального конституционного закона) иначе как на основании международного договора.

Соответствующее упоминание изъято из ст. 1. Изъята также соответствующая норма, касающаяся содержания бюллетеня (ст. 32 действующего ФКЗ).

В других статьях речь идет только о проектах, выносимых на референдум на основании международного договора (п. 2 ст. 57, п. 3 ст. 69).

В то же время в ст. 6 не содержится запрета на вынесение на референдум проекта федерального закона или федерального конституционного закона.

Если исходить из того, что порядок принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов исчерпывающим образом определен статьей 105 Конституции РФ, то следовало бы запретить вынесение таких проектов на референдум. Однако такое толкование, вероятно, противоречит ст. 3 Конституции РФ, которая имеет приоритет перед ст. 105.

А поскольку запрета такого нет, то можно считать, что на референдуме РФ должны действовать нормы ст. 55, п. 6 ст. 61, п. 9 ст. 63 ФЗ “Об основных гарантиях…”. Тем не менее этих норм недостаточно. Если допустить вынесение на референдум нормативно-правового акта, необходимо установить более точные требования к формулировке вопроса референдума и ее воспроизведении в подписном листе и бюллетене.

2.3. Поскольку требования п. 6 и 7 ст. 6 не являются однозначно понимаемыми (и не могут являться таковыми в силу специфики данных пунктов), то особую важность приобретает вопрос о том, кто и как принимает решение о соответствии вопроса референдума, данным требованиям.

Решение, которое предлагается в проекте, неудовлетворительно.

В п. 13, 15, 16 статьи 15 право решать, соответствует ли вопрос требованиям статьи 6, предоставлено Центризбиркому – до регистрации инициативной группы. При этом решение Центризбиркома может быть обжаловано в Верховный Суд РФ (п. 17).

Пункт 1 статьи 23 предусматривает, что после того, как Центризбирком проверит подписи в поддержку инициативы проведения референдума, Президент РФ, получив документы из Центризбиркома, направляет их в Конституционный Суд РФ “с запросом о соответствии инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума Конституции Российской Федерации”. Из формулировки неясно, что должен проверять КС РФ. Логично предположить, что соответствие вопроса Конституции РФ.

По моему мнению, в данные процедуры заложено три дефекта.

Во-первых, один и тот же вопрос (соответствие формулировки вопроса Конституции РФ) проверяется дважды, причем разными инстанциями. При этом КС РФ может поправить ЦИК и ВС РФ, если те сочтут, что формулировка соответствует. Но не может сделать это в противоположном случае, т.е. когда ЦИК и ВС РФ сочтут, что формулировка антиконституционна. Таким образом, Верховному Суду РФ предоставляется право окончательного решения по вопросу, который входит в компетенцию КС РФ.

Во-вторых, неправильным является то, что проверка на соответствие вопроса Конституции РФ осуществляется после сбора подписей. Может получиться, что инициативная группа затратила массу сил и финансовых средств, вовлекла в свою инициативу 2 миллиона граждан, а потом окажется, что все пошло пшиком из-за неправильной формулировки вопроса. Кто компенсирует затраченные средства? Центризбирком, которые не понял, что вопрос неконституционен?

В-третьих, считаю в принципе порочным то, что Центризбиркому доверено проверять вопрос на соответствие требованиям ст. 6. Центризбирком – лицо заинтересованное. Он может просто из лени не желать проведения референдума (эта тяжелая работа ведь падет в первую очередь на него), а может, наоборот, желать его проведения, поскольку получит дополнительные деньги. В любом случае от него трудно ждать объективности в таком достаточно сложном юридическом вопросе. (Кстати, в ФЗ “Об основных гарантиях…” проверка вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ или местный референдум, возлагается не на соответствующий избирком, а на соответствующий представительный орган, что тоже не очень правильно).

Поэтому процедура должна быть изменена: вся проверка вопросов должна происходить до начала сбора подписей (т.е. до регистрации инициативной группы), и производить ее должны либо КС РФ, либо ВС РФ и КС РФ параллельно, каждый по своему кругу требований.

3.1. В сентябре 2002 г. был принят ФКЗ о внесении изменений в ФКЗ “О референдуме Российской Федерации”. Эти изменения предусматривали запрет на проведение референдума и на инициирование референдума в течение длительных промежутков времени. Этот закон был предметом рассмотрения КС РФ, который признал его соответствующим Конституции РФ (Постановление № 10-П от 11.06.2003).

В то же время не только мотивировочная, но и резолютивная часть данного постановления содержит важнейшее требование: “период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов”.

Ряд экспертов полагает, что, вопреки утверждению КС РФ, ФКЗ от 27.09.2002 не соответствует указанному требованию. Но сейчас этот вопрос уже не актуален. Необходимо проверить, насколько соответствует требованию КС РФ проект нового закона. В связи с этим необходимо досконально проверить сроки, предусмотренные законопроектом.

3.2. Попробуем оценить сроки, предусмотренные проектом. Это сделать непросто, приходится принимать массу допущений.

3.2.1. Не менее чем за 5 дней до проведения собрания должна быть извещена ИКСФ (п. 3 ст. 15).

3.2.2. ИКСФ должна принять решение о регистрации региональной подгруппы в течение 15 дней после получения ходатайства (п. 14 ст. 15).

3.2.3. После регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов РФ, ЦИК обязана в течение 10 дней после получения ходатайства зарегистрировать инициативную группу (п. 22 ст. 15).

3.2.4. Если в течение 2 месяцев после регистрации первой региональной подгруппы в ЦИК не поступает ходатайство инициативной группы, процедура прекращается (п. 26 ст. 15).

3.2.5. Таким образом, если исходить из того, что ИКСФ и ЦИК будут использовать предоставленные им сроки по максимуму, минимальный срок прохождения процедуры регистрации равен 30 дням (5+15+10, считаем, что все инициаторы все документы готовят мгновенно, и во всех регионах проводят собрания одновременно), а максимальный – 90 дням (5+15+60+10). В качестве среднего возьмем 60 дней.

3.2.6. Сбор подписей осуществляется в течение 45 дней после регистрации инициативной группы (п. 2 ст. 17). Формулировка слегка лукава – в этот срок включается и подсчет числа подписей, их брошюровка, составление протокола, доставка в ЦИК, на что тоже нужно немало времени.

3.2.7. ЦИК проверяет подписи и другие документы в течение 30 дней (п. 1 ст. 19). При этом не сказано, что ЦИК именно в этот срок должен принять решение. Напротив, говорится, что по окончании проверки составляется протокол, который должен быть передан инициативной группе не позднее, чем за 5 дней до заседания (п. 16 ст. 19). Формально это означает, что ЦИК может проверить подписи за 30 дней, а потом назначить заседание через год. Но будем считать, что у ЦИКа 35 дней на принятие решения.

3.2.8. В случае принятия положительного решения ЦИК направляет его Президенту РФ в течение 5 дней (п. 1 ст. 20).

3.2.9. Президент РФ направляет документы в КС РФ не позднее чем через 10 дней со дня их поступления (будем считать, что они поступают к нему в тот же день, когда ЦИК их направил – от Б.Черкасского до Кремля 10 минут ходу).

3.2.10. Таким образом, срок от регистрации инициативной группы до поступления документов в КС РФ составляет 95 дней (45+35+5+10, здесь разумно все сроки считать по максимуму), а от начала процесса – 155 дней (60+95, считаем первый этап по среднему числу).

3.2.11. А теперь – внимание! В п. 1 ст. 23 не указан срок, в течение которого КС РФ должен принять решение. Будем считать, что это не умысел, а простая оплошность (иначе дальше считать бессмысленно) и примем срок, установленный действующим законом (ст. 12) – месяц (для простоты – 30 дней).

3.2.12. Президент обязан назначить референдум (п. 2 ст. 23) в течение 15 дней после получения положительного решения КС РФ (опять считаем, что от Ильинки до Кремля оно идет меньше суток).

3.2.14. Решение о назначении референдума публикуется не позднее чем через 5 дней со дня принятия (п. 3 ст. 23). Реально такие указы публикуются в течение 1–2 дней.

3.2.15. День голосования назначается в пределах от 60 до 100 дней, считая от дня публикации указа (п. 3 ст. 23).

3.2.16. Таким образом, минимальное время от назначения референдума до дня голосования – 61 день, максимальное – 105 дней. Возьмем в качестве среднего 80 дней.

3.2.17. Итак, суммируя продолжительность всех этапов, получаем: в среднем 280 дней (60+95+45+80), минимально – 231 день (30+95+45+61), максимально 335 дней – (90+95+45+105).

3.3. А теперь рассмотрим те ограничения, которые были введены законом от 27.09.2002 и плавно перешли в данный проект (ограничения касаются только референдума по инициативе граждан).

3.3.1. Референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, ГД ФС РФ, а также в период федеральной избирательной кампании (п. 3 ст. 7).

3.3.2. Инициатива граждан о проведении референдума не может быть выдвинута в период федеральной избирательной кампании, а также “в случае, если проведение референдума приходится на последний год полномочий” Президента РФ, ГД ФС РФ (п. 2 ст. 14).

К этой норме возникает три вопроса.

1) Какой момент считать выдвижением инициативы – уведомление первой ИКСФ, первое собрание региональной группы, первое ходатайство о регистрации региональной группы? Ответа на этот вопрос в проекте нет. Впрочем, это упущение не так трудно исправить.

2) Как определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий ГД? Как видно из п. 3.2 настоящей записки, разброс сроков может составлять почти 2 месяца, причем продолжительность процесса зависит от многих участников: инициативной группы, ЦИКа, КС РФ, Президента РФ.

Несколько дополнительных штрихов.

Представим, что ИКСФ неправильно подсчитала, и в результате незаконно отказала в регистрации. Инициативная группа обратилась в суд и выиграла его. Но при этом были потеряны 2 недели, и в результате референдум уже действительно попал под запрет. Так ведь можно и специально принимать незаконные решения!

Представим, что ИКСФ зарегистрировала группу, рассчитывая, что она успеет. Но затем все участники затянули процесс (как вариант, ЦИК забраковал подписи, но это решение удалось оспорить в ВС РФ), и Президент, с одной стороны, обязан назначить (в соответствии с п. 2 ст. 23), а с другой стороны, он не может назначить, не нарушив п. 3 ст. 7. Получился тупик.

3) Как данная норма соотносится с нормой п. 3 ст. 7?

Дополнительный штрих: основанием для отказа в регистрации региональной подгруппы является нарушение ст. 7, а нарушения ст. 14 среди оснований каких-либо отказов вообще не фигурирует. И это при том, что в ст. 14 есть запреты, которые не покрываются ст. 7, а региональная подгруппа по существу не является субъектом правоотношений, регулируемых п. 3 ст. 7!

3.4. А теперь попробуем оценить, в какой период, по замыслу наших законотворцев, возможно проведение референдума. Однако сразу становится ясно, что это зависит от сложившегося избирательного цикла.

3.4.1. Поэтому сначала рассмотрим тот цикл, который сложился к настоящему времени.

Итак, рассматриваем 4-летний период с 7 мая 2004 г. по 7 мая 2008 г. Срок полномочий ГД истекает 7 декабря 2007 г. С инициативой проведения референдума можно будет выступать с конца июня 2004 г. Исходя из минимального срока (см. п. 3.2.17 настоящей записки) самое раннее время, когда можно будет провести референдум, – февраль 2005 г. Самое позднее время – 3 декабря 2006 г.

Двух лет не получается. Требование КС РФ не выполняется!

3.4.2. А теперь представим, что по какой-либо причине (предусмотренной Конституцией РФ) сроки выборов сдвинутся. Для удобства представим, что срок окончания полномочий ГД РФ – декабрь 2011 г., а Президент РФ вступил на свой пост в декабре 2009 г., и срок окончания его полномочий – декабрь 2013 г. Рассматриваем цикл декабрь 2009 г. – декабрь 2013 г.

С инициативой проведения референдума можно выступить не ранее апреля 2010 г. Исходя из минимального срока, самое раннее время, когда можно будет провести референдум, – декабрь 2010 г. Но с декабря 2010 г. действует запрет в связи с тем, что остается год до конца полномочий ГД. Аналогично, можно будет выступить с инициативой начиная с апреля 2012 г., но опять невозможно успеть провести референдум до декабря 2012 г., когда начинает действовать очередной запрет.

Т.о., при подобных обстоятельствах получается полный запрет на проведение референдума!

4.1. Очевидно что главными новеллами проекта являются нормы, усложняющие выдвижение инициативы проведения референдума:

1) требование проведения не менее 45 собраний подгрупп в разных субъектах РФ (п. 2, 4 ст. 15);

2) требование, чтобы число участников каждого собрания было не менее 100 (п. 5 ст. 15);

3) требования нотариального заверения подписей всех участников собрания (п. 5 ст. 15);

4) требование, чтобы число участников подгруппы было не менее 100 (п. 2 ст. 15);

5) требование о принятии решения собрания большинством голосов от числа присутствующих (п. 9 ст. 15); это требование особенно нарушает права граждан, поскольку желание 100 человек поддержать инициативу проведения референдума может быть перекрыто 101 человеком, которые специально пришли, чтобы провалить инициативу (с учетом п. 3 ст. 15, обязывающего инициаторов за 5 дней уведомить ИКСФ о собрании, эти люди могут быть специально приведены);

6) требование регистрировать подгруппу в ИКСФ (п. 10–15 ст. 15);

7) требование проведения собрания уполномоченных региональных подгрупп (п. 19 ст. 15);

8) сокращение срока сбора подписей с 3 до 1,5 месяцев (п. 2 ст. 17).

Само по себе усложнение процедуры выдвижения инициативы может быть оправдано, поскольку референдум РФ – серьезное дело и было неправильно, если бы его можно было без особого труда инициировать. Однако приведенный выше перечень свидетельствует о чрезмерном усложнении. Можно утверждать, что данные требования выхолащивают суть права граждан на участие в референдуме и делают его неэффективным, что может являться основанием для оспаривания данных норм в КС РФ и Европейском суде.

4.2. Интересно было бы оценить финансовые затраты на инициирование референдума:

1) на проведение 45 собраний (аренда помещений и т.п.);

2) на нотариальное заверение не менее 4500 подписей;

3) на проведение собрания уполномоченных (в т.ч. командировочные расходы участников собрания).

Следует отметить, что фонд референдума может быть открыт только после регистрации инициативной группы, а значит, все указанные выше расходы должны быть произведены из средств помимо фонда. Таким образом, нарушается один из главных принципов финансирования расходов, связанных с референдумом.

4.3. При всем при этом проект предусматривает облегченную процедуру отказа от инициативы (п. 27 ст. 15): до официального опубликования решения о назначении референдума (т.е. в т.ч. и после того, как собрано более 2 млн. подписей), “инициативная группа” вправе отозвать свою инициативу “путем представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации протоколов собраний более чем половины входящих в ее состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума. Решение об отзыве инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовало более половины членов региональной подгруппы”.

Данная норма замечательна тем, что:

1) воля 2 млн. граждан, поддержавших своими подписями инициативу, может быть перечеркнута 1173 гражданами (23*51);

2) четко не указано, кто может представить в ЦИК протоколы (может быть, вообще это сделают посторонние люди);

3) не требуется нотариально заверять подписи участников собраний и не требуется регистрировать эти решения в ИКСФ.

Можно не сомневаться, что данная норма провоцирует использование “административного ресурса” для срыва инициативы референдума.

5.1. Проект предполагает возможность создания инициативных агитационных групп двумя способами: 1) политической партией, 2) 500 гражданами.

Само по себе это разумно, но предлагаемые процедуры не вполне удачны.

5.1.2. 500 граждан должны обязательно собраться на собрание, при этом их подписи должны быть нотариально удостоверены (п. 4 ст. 61).

Таким образом, образование агитационной группы по инициативе самих граждан затруднено. Тем не менее, требования к образованию такой группы несоизмеримо легче, чем к инициативной группе. Это позволяет при помощи “административного ресурса” создать огромное количество групп, которые получат право агитировать против вопросов референдума.

6.3. В ФЗ “Об основных гарантиях…” предусмотрена разумная норма (п. 4 ст. 57), предусматривающая в таких случаях получение Центризбиркомом банковского кредита на конкурсной основе. Эта норма оказалась в противоречии с Бюджетным кодексом, и уже дважды ее действие приостанавливается.

7.1. В проекте предлагается то же определение агитации, что и в ФЗ “Об основных гарантиях…”: деятельность, “имеющая целью побудить или побуждающая”…

Однако Постановление КС РФ № 15-П от 30.10.2003 фактически признало эту норму неконституционной (фактически, а не юридически – поскольку в запросе она не фигурировала):

“Действия, не имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, т.е. не обусловленные объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах, не могут рассматриваться в качестве предвыборной агитации” (п. 5 мотивировочной части).

7.2. Проект предусматривает предоставление инициативной группе по проведению референдума и определенным агитационным инициативным группам только бесплатного эфирного времени (п. 1–14 ст. 66), но не предусматривается предоставление бесплатной печатной площади (ст. 67).