В ноябре 2002 г. Московская городская Дума приняла закон “Об организации местного самоуправления в городе Москве”. С 1 января 2003 г. вступают в силу три главные статьи этого закона, посвященные бюджетам муниципальных образований. Тем самым реформа местного самоуправления в Москве получает завершение (о более ранних этапах этой реформы см. РРБ, 2001, т. 3, № 21, 2002, т. 4, № 5, 8, 18, 22).

Это уже третья модель организации местного самоуправления в Москве за последние семь лет. Первая модель была закреплена в первом варианте Устава города, принятом в 1995 г., и в законе “О районной Управе в городе Москве”, принятом в 1996 г. Согласно этим актам органами местного самоуправления в Москве были провозглашены мэрия и городская Дума (которые одновременно являлись органами государственной власти Москвы как субъекта Российской Федерации). Районные управы были объявлены “органами власти районов”, которые осуществляли “установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством Москвы к компетенции городского самоуправления”. Главы управ до 1998 г. назначались мэром, а после избрания в декабре 1997 г. первых районных собраний “избирались” районными собраниями по представлению мэра. Финансовые ресурсы района формировались за счет субвенций из средств городского бюджета и внебюджетных фондов.

Согласно Концепции и разработанным на ее основе законопроектам районные управы должны были стать органами местного самоуправления. Глава Управы должен был избираться районным Собранием из своего состава. За мэром сохранялось право назначать временно исполняющего обязанности главы Управы, если глава не избран Собранием в установленный срок.

Вторая модель так и не была реализована в полном объеме, поскольку предполагался длительный переходный период: до избрания новых составов районных собраний в декабре 2003 г.

Однако в сентябре 2002 г. Правительство Москвы приняло постановление “О первоочередных мерах по совершенствованию деятельности территориальных органов власти и органов местного самоуправления муниципальных образований города Москвы”, которое фактически перечеркнуло ранее принятую концепцию.

В результате деятельность районных управ оказалась вне рамок закона. Возникла необходимость ускорения принятия закона “Об организации местного самоуправления в городе Москве” и внесения в него поправок, учитывающих решение Мосгорсуда. В то же время мэрия не могла смириться с тем, что муниципальные образования получают возможность ликвидировать районные управы.

Другая причина - активная деятельность Управы Пресненского района (возглавляемой Александром Красновым), стремящейся в полной мере реализовать в районе предусмотренные федеральным законодательством полномочия органов местного самоуправления, что, по мнению московского руководства, может привести к нарушению единства городского хозяйства.

Наконец, третья причина заключается в том, что из комиссии Д. Козака была получена информация: решение вопросов организации местного самоуправления в Москве и С.-Петербурге предполагается полностью отдать в руки городских законодателей.

По-видимому, определенную роль сыграли все три причины. В результате проект закона “Об организации местного самоуправления в городе Москве” подвергся существенной переработке, были внесены также изменения в Устав Москвы и ряд других московских законов. Главное изменение: вместо районной Управы - органа местного самоуправления создается управа района - территориальный орган исполнительной власти города, подчиненный Правительству Москвы. Параллельно в районе создаются органы местного самоуправления, структура которых устанавливается муниципальным образованием самостоятельно. Самостоятельно решается муниципальными образованием и вопрос, будет ли глава муниципального образования избираться путем прямых выборов жителями района или представительным органом.

За управами (органами городской исполнительной власти) остается большая часть полномочий, которые имеют нынешние управы (органы местного самоуправления). Перечень предметов ведения муниципальных образований подвергся переработке в сторону еще большего сокращения. Исчезло социально-экономическое развитие муниципального образования. Участие в обеспечении санитарного благополучия жителей, в благоустройстве, уборке, санитарной очистке и озеленении территории муниципального образования заменено на осуществление контроля по вопросам благоустройства и санитарного состояния “во взаимодействии с государственными органами”.

Наконец, принятый в декабре закон “О бюджете города Москвы на 2003 год” внес ясность и в вопрос о местных бюджетах. В качестве источников бюджетов муниципальных образований предусмотрены налог на имущество физических лиц и налог на наследование или дарение. Одновременно установлен норматив минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований в 2003 г. из расчета 50 руб. на одного жителя. В соответствии с этим нормативом муниципальным образованиям будет оказываться финансовая помощь из городского бюджета при недостаточности налоговых поступлений.

При расчете норматива получилось, что собственно на выполнение предусмотренных законом “Об организации местного самоуправления в городе Москве” полномочий муниципальным образованиям необходимо 7 руб. на одного жителя, в то время как на содержание муниципалитета - 39 руб. на одного жителя. Этот расчет однозначно свидетельствует о беспрецедентно низкой эффективности принятой в Москве модели местного самоуправления.

“Впервые за четыре года я готов признать, что мы приняли плохой закон, - отмечает заместитель председателя гордумы Олег Бочаров. - Голосовать за него меня вынудила политическая ситуация. Но деваться было некуда, так как Конституцию изменить еще сложнее... Новый закон предлагает нереальное самоуправление, которое, однако, позволяет решить вопрос управляемости города как единого целого... Но обнадеживает одно. Когда местное самоуправление будет иметь опыт своего существования и докажет свою состоятельность, то оно сможет взять на себя и часть государственных функций”.

Однако многие советники районных собраний не согласны с тем, что лишение их значительного объема полномочий необходимо для сохранения единства городского хозяйства. Они полагают, что изменение московского законодательства фактически лишает москвичей конституционного права на местное самоуправление. Как отметил советник районного Собрания района Чертаново Центральное Феликс Афанасьев, в 2002 г. избранные народом советники контролировали в районе расходы бюджета в размере 14,4 млн руб., а в следующем году большая часть этих средств будет расходоваться чиновниками уже без контроля со стороны народных избранников. “Отныне размещение объектов мелкорозничной торговли, автостоянок, “ракушек”, гаражей, спортивных и детских площадок, торговых предприятий, предприятий службы быта и т. п. будет осуществляться без предварительного согласования с депутатами муниципального Собрания... Я не могу не удивляться тому, как просто депутаты Московской городской Думы лишили меня (и других советников города) этих основных прав и полномочий за год до истечения срока, на который я был избран”.

По мнению депутата городской Думы Дмитрия Катаева, голосовавшего против принятия закона “Об организации местного самоуправления в городе Москве”, а также многих советников и юристов, городская Дума вновь, как и в 1996 и 2001 гг., приняла закон, не соответствующий федеральному законодательству. И, по-видимому, вновь вопрос о местном самоуправлении в Москве придется решать судебной власти.