КОНФЕРЕНЦИЯ ПО ПРОБЛЕМАМ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ
Аркадий Любарев, Москва
4 и 5 июня в Москве прошла научно-практическая конференция “Настоящее и будущее федерализма в России”, организованная Международным республиканским институтом при содействии Центра стратегических исследований Поволжского федерального округа и Российского научного центра государственного и муниципального управления.
Участники конференции представляли 17 регионов, законодательные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, научные организации и общественные объединения.
Тон обсуждению задало выступление члена Совета Федерации Рамазана Абдулатипова, который отметил, что тема федерализма является актуальной, но малопопулярной. По его мнению, одной из главных причин этого является то, что федерализм в России “не доходит до гражданина”.
Это высказывание было поддержано многими участниками конференции. В частности, депутат Госдумы от “Яблока” Сергей Митрохин говорил, что федеральная и региональные элиты заключают между собой соглашения в собственных интересах, оставляя в стороне интересы граждан. Председатель постоянной комиссии ЗС Красноярского края по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию институтов гражданского общества Алексей Клешко также отмечал, что “население отстранено от федерализма” и его интересы обычно не учитываются при принятии законов, определяющих структуру и полномочия органов власти.
В выступлении С. Митрохина прозвучала мысль, что альтернативы федерализму для России нет, и можно спорить только о его моделях. В то же время депутат отметил, что федерализм не может существовать вне рамок правового государства. В связи с эти он повторил ранее высказанную им в газетной статье фразу, что “рядовому гражданину гораздо уютнее в унитарном государстве, уважающем местное самоуправление и права человека, чем в федерации суверенных ханств и автономных княжеств”.
Многие общие и актуальные вопросы на конференции были затронуты лишь вскользь. О плюсах и минусах создания федеральных округов говорили депутат Госдумы Владимир Лысенко и директор Центра стратегических исследований Поволжского округа П. Щедровицкий. Проблема укрупнения регионов также не стала предметом серьезной дискуссии. По мнению В. Лысенко, укрупнение субъектов Федерации возможно в перспективе, после улучшения экономической ситуации, а сейчас это вредно. О ситуации, сложившейся в Красноярском крае в связи с инициативой его объединения с Эвенкийским и Таймырским АО, рассказали депутат ЗС Красноярского края Алексей Клешко и начальник правового управления администрации Эвенкийского АО Нина Коврова. С. Митрохин отметил, что реформа Совета Федерации выявила слабость и политическую несамостоятельность региональных элит. В связи с этим он высказал убеждение в необходимости перехода к прямым выборам членов верхней палаты.
Никто из участников конференции не высказывался в пользу скорейших изменений Конституции. По мнению представителя администрации президента Андрея Замотаева, мы только сейчас начинаем внимательно читать Конституцию и понимать, какие возможности в ней заложены.
Отдельное заседание было посвящено проблемам бюджетного федерализма. Здесь было высказано много критики в адрес Центра. Как отметил В. Лысенко, бюджет, где федеральная часть преобладает над региональной, - это бюджет не федеративного, а унитарного государства. Валерий Кирпичников (Конгресс муниципальных образований) заметил также, что и налоговая система в России выстроена, как для унитарного государства. С. Митрохин и В. Кирпичников, а также Михаил Горный (Гуманитарно-политологический центр “Стратегия”, С.-Петербург) отмечали, что нынешняя система межбюджетных отношений способствует стагнации, поскольку дотационность многих регионов искусственна - у них нет стимулов для перехода в доноры.
А. Клешко подверг критике подход, основанный на выравнивании показателя “Бюджетная обеспеченность на одного жителя”. Он не учитывает разницу между регионами по климатическим условиям, по протяженности территории и по другим факторам, влияющим на расходную часть бюджета.
Александр Нездюров (Центр “Стратегия”, С.-Петербург) рассказал об опыте С.-Петербурга по повышению прозрачности бюджета. По его мнению, для этого нужна прежде всего политическая воля. В. Кирпичников по этому поводу отметил, что опыт С.-Петербурга федеральные власти пытались пропагандировать в регионах, но никто этим опытом так и не воспользовался.
Много на конференции говорилось о местном самоуправлении, без которого, по мнению С. Митрохина, федерализм не может быть устойчивым. Александр Широков (Минэкономразвития) подробно рассказал о выводах, к которым пришла комиссия, возглавляемая Д. Козаком. По его словам, вопросам местного самоуправления комиссия Д. Козака уделяла главное внимание. Члены комиссии пришли к выводу о необходимости создания нового закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Предполагается, что этот закон будет одним из первых, подготовленных комиссией.
Критикуя нынешнее состояние организации местного самоуправления, А. Широков отметил, что действующий закон допускает большое разнообразие, но субъекты Федерации выбрали худшие варианты. Поэтому теперь система муниципальных образований будет более унифицирована. Предлагается закрепить двухуровневую систему: на нижнем уровне будут муниципалитеты (поселения с числом жителей не менее тысячи), а на верхнем - муниципальные округа (аналог нынешних районов). Город областного значения будет иметь статус муниципалитета с правами муниципального округа.
А. Широков предполагает, что после принятия нового закона будет необходим “территориальный передел”, поскольку нынешнее административно-территориальное деление в регионах не отвечает новым задачам. Н. Коврова рассказала о том, что в Эвенкийском АО еще в 2000 г. была проведена реформа местного самоуправления, в результате которой вместо трех районов возникли более мелкие муниципальные образования.
На заседании, посвященном проблеме взаимодействия Центра и регионов, возникла острая дискуссия между участниками из Татарстана. Владимир Беляев (Казанский технический университет им. А. Н. Туполева) обвинил руководство республики в нарушении прав человека, игнорировании местного самоуправления, монополизации экономики и т. п. В ответ Рафаэль Хакимов (директор Казанского института федерализма и советник президента Татарстана) отметил, что в Татарстане обязательно будет введено местное самоуправление, но постепенно, чтобы не дискредитировать эту идею. Так же постепенно планируется проводить демонополизацию экономики. При этом Р. Хакимов заявил, что вертикаль власти - архаичная система управления, ведущая к экономическому кризису.
При подведении итогов конференции Андрей Захаров (Фонд развития парламентаризма в России) посетовал, что проблемы федерализма мало обсуждаются общественностью, структурами гражданского общества. В связи с этим стоит отметить, что на конференции практически не были представлены политические партии. Лишь в выступлении С. Митрохина говорилось о позиции “Яблока”. По мнению одного из организаторов конференции Антона Алферова (Международный республиканский институт), большинство партий не имеют четкой позиции по вопросам федерализма и местного самоуправления. Такое положение вряд ли может способствовать развитию федерализма: ведь именно общероссийские партии, имеющие (в соответствии с законом “О политических партиях”) отделения в большинстве регионов, могли бы сыграть важную роль в гармонизации отношений между Центром и регионами. Но, вероятно, партии еще не созрели для этой роли.
Организаторы конференции надеялись, что в результате обсуждения удастся выработать определенные практические идеи. Оказалось, однако, что до этого еще далеко. Как выразился А. Захаров, сейчас наблюдается “идейный коацерватный бульон”: много идей, но непонятно, что делать. Единственное, на чем сошлись участники конференции, - это необходимость продолжить дискуссии по вопросам федерализма.
Опубликовано в Российском региональном бюллетене, том 4, № 12-13, 1 июля 2002 г.
