А.Е. Любарев

Проблемам референдума в российской юридической литературе уделяется недостаточно внимания. Единственная специальная монография была издана в 1995 году¹. За прошедшие с тех пор десять лет появилось лишь несколько диссертаций на эту тему².

В то же время за последние годы выявилось множество острых вопросов, связанных с законодательным регулированием референдума в нашей стране. Неудачные попытки инициирования ряда референдумов в 1999–2002 годах, изменения, внесенные в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” в 2002 году и принятие нового закона в 2004 году требуют нового осмысления.

В данной работе анализируется история законодательного регулирования и проведения референдумов в Российской Федерации и обсуждаются проблемы, связанные с реализацией основной функции референдума как института непосредственной демократии.

Советские конституции предусматривали возможность проведения референдума. Однако положения конституций о референдуме (как и многие другие) были чистой декларацией. За все время существования советской власти ни разу не был принят какой-либо закон, регламентирующий проведение референдума.

С началом в 1989 – 1990 годах процесса демократизации вопрос о возможности проведения референдума, то есть непосредственного выяснения мнения народа по наиболее важным вопросам развития страны, встал в практическую плоскость. В 1990 году почти одновременно были приняты законы о референдуме СССР и РСФСР. Причем российские депутаты немного опередили союзных: Закон РСФСР “О референдуме РСФСР” был принят 16 октября 1990 г.³, а Закон СССР “О всенародном голосовании (референдуме СССР)” – только 27 декабря 1990 г., на Четвертом съезде народных депутатов СССР⁴.

На этом же съезде по инициативе и настойчивому требованию Президента СССР М.С. Горбачева были приняты два постановления о проведении референдума СССР. Первое постановление предусматривало проведение референдума о частной собственности на землю, второе – “о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических республик”. Второе постановление содержало также преамбулу, гласящую, что данное постановление принято “в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и, учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза”⁵.

Оба постановления предусматривали учет результатов голосования по каждой республике в отдельности. В обоих постановлениях во втором пункте было записано поручение Верховному Совету СССР определить дату референдума и меры по его обеспечению.

Ни Президент СССР, по инициативе которого были приняты данные постановления, ни Съезд народных депутатов СССР не потрудились сформулировать вопросы референдума. Не было в постановлениях и поручения Верховному Совету СССР сформулировать вопросы.

Тем не менее Верховному Совету пришлось определять не только дату проведения референдума, но и формулировку вопроса. Причем назначен был лишь референдум по вопросу сохранения СССР. По поводу референдуму о частной собственности на землю председатель комитета Верховного Совета по законодательству Ю.Х. Калмыков объяснил на сессии Верховного Совета СССР: “Президент пока просил воздержаться от проведения этого референдума, и я не могу за него решать”⁶. Тот факт, что после решения Съезда вопрос о проведении референдума не должен зависеть от желания Президента, не был принят во внимание.

Формулировка вопроса референдума вызвала на сессии жаркие дебаты. В конечном итоге была поддержана формулировка, предложенная Комитетом по законодательству: “Считаете ли Вы необходимым сохранение Союза Советских Социалистических республик как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности?” Было очевидно, что в таком вопросе в действительности содержится несколько вопросов, на которые могут быть даны разные ответы. Таким образом, результаты референдума не могли поддаваться однозначному толкованию.

Принятое 16 января 1991 г. Постановление Верховного Совета СССР назначило референдум СССР на 17 марта 1991 г. В десятом пункте Постановления было записано: “В соответствии со статьей 29 Закона СССР “О всенародном голосовании (референдуме СССР)” решение, принятое путем референдума СССР, является окончательным, имеет обязательную силу на всей территории СССР и может быть отменено или изменено только путем нового референдума СССР”⁷.

Правомерность такого заключения вызывала большие сомнения. Дело в том, что статья 4 союзного закона о референдуме предусматривала четыре типа вопросов, выносимых на референдум. Первые два касались принятия, изменения или отмены Закона СССР, третий – принятия решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов. Очевидно, что вопрос, вынесенный на референдум 17 марта, нельзя было отнести к первым двум типам; но и к третьему типу относить его также неправомерно: непонятно, основное содержание каких законов предопределял результат голосования. Оставался четвертый тип – выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении СССР. А по поводу этого типа статья 29 давала несколько более расплывчатую формулировку, чем “обязательная сила”: итоги такого референдума “должны учитываться при принятии решений соответствующими государственными органами”.

Кроме того, вопросы сохранения и обновления Союза не находились в ведении СССР – заключение Союзного договора являлось прерогативой союзных республик. Таким образом, желание руководства СССР придать референдуму СССР обязательную силу имело очень шаткую юридическую основу. Как показали дальнейшие события, еще более шаткой была надежда на спасительную силу этого референдума.

Референдум СССР был проведен 17 марта 1991 г. лишь в 9 из 15 союзных республик. Во всех республиках, где он проводился, большинство высказалось за “сохранение обновленного союза” (в РСФСР “за” проголосовало 71,3%⁸). Однако отказ шести республик (Армения, Грузия, Молдова, Латвия, Литва, Эстония) проводить союзный референдум по сути уже означал распад федерации. А в декабре 1991 г. Украина провела новый референдум, на котором ее население высказалось за независимость. После этого руководителям республик осталось лишь констатировать, что СССР больше не существует.

Одновременно с союзным референдумом в РСФСР 17 марта 1991 г. был проведен и республиканский референдум. Инициатива его проведения принадлежала Президиуму Верховного Совета РСФСР, который организовал сбор подписей депутатов⁹. Подписи более трети народных депутатов РСФСР были собраны под двумя вопросами:

• “Считаете ли вы необходимым сохранение РСФСР как единого федеративного многонационального государства в составе обновленного Союза?” и
• “Считаете ли вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?”

Однако уже после того, как подписи были собраны, руководство Верховного Совета осознало опасность вынесения на референдум первого вопроса. Как выразился один из депутатов, “вынесение этого вопроса на референдум как раз и есть распад Российского государства”. Поэтому Президиум Верховного Совета РСФСР 21 февраля 1991 г. отменил регистрацию этого вопроса – в связи с тем, в телеграммах депутатов приводились формулировки вопроса, несколько отличающиеся друг от друга: в одних не было слова “федеративного”, в других – “многонационального”¹⁰.

Таким образом, 17 марта 1991 г. в РСФСР был проведен только референдум о введении поста Президента РСФСР. На вопрос референдума положительно ответили 69,85% от принявших участие в голосовании¹¹ или 52,45% от числа граждан, внесенных в списки¹². В результате референдума в России был введен пост Президента, избираемого всенародным голосованием.

В декабре 1992 г. в ходе Седьмого съезда народных депутатов Российской Федерации возник конфликт между Президентом Б.Н. Ельциным и большинством народных депутатов Российской Федерации. 10 декабря Ельцин выступил на Съезде с обращением, в котором, в частности, сказал: “Вижу выход из глубочайшего кризиса власти только в одном – во всенародном референдуме... Я предлагаю Съезду принять решение о назначении всенародного референдума на январь 1993 г. со следующей формулировкой: “Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?”¹³

В тот же день Съезд принял обращение к российскому народу, в котором, в частности, говорилось: “Мы не против референдума, но не в той постановке, которая изначально настраивает общество на конфронтацию... Если и проводить референдум, то ... по вопросу проведения досрочных выборов и Президента Российской Федерации, и парламента страны”¹⁴.

В результате переговоров между президентской и парламентской сторонами при посредничестве председателя Конституционного суда Российской Федерации В.Д. Зорькина было подготовлено постановление “О стабилизации конституционного строя Российской Федерации”, которое Съезд принял 12 декабря. В первом пункте постановления было записано: “Назначить на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума об основных положениях новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации”¹⁵.

Однако марте 1993 г. был созван Восьмой (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. 12 марта Съезд принял постановление, в котором, в частности, было записано: “Признать, что постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации “О стабилизации конституционного строя Российской Федерации” и “О толковании отдельных положений Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации “О стабилизации конституционного строя Российской Федерации” утрачивают силу”¹⁶.

20 марта Ельцин выступил с обращением к народу. В нем он сообщил о том, что подписал Указ об особом порядке управления до преодоления кризиса власти. В соответствии с этим указом, на 25 апреля назначалось голосование о доверии президенту и вице-президенту Российской Федерации и одновременно – по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федерального парламента.

26 марта собрался Девятый (внеочередной) съезд народных депутатов Российской Федерации. После того, как предложение об отрешении Ельцина от должности президента не набрало двух третей голосов, Съезд принял решение о проведении 25 апреля всероссийского референдума. Но вместо одного вопроса было предложено вынести на референдум четыре:

1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?

2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?

3. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?

4. Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?

При этом во втором пункте постановления было записано: “Решения по выносимым на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования”¹⁷.

8 апреля группа народных депутатов Российской Федерации, не согласная со вторым пунктом постановления, направила ходатайство в Конституционный суд. По мнению ходатайствующих, решение по всем четырем вопросам должно было быть принято, если за него проголосует более половины граждан, принявших участие в референдуме. 21 апреля Конституционный суд принял постановление, в котором было признано, что решение Съезда в отношении способа определения результата голосования по первому и второму вопросам не соответствует Конституции Российской Федерации¹⁸. Таким образом, по первому и второму вопросам требовалось получить большинство голосов от числа граждан, принявших участие в референдуме, а по третьему и четвертому – от числа граждан, включенных в списки для голосования.

В результате голосования 25 апреля 1993 г. положительно на первый вопрос ответили 58,7% от числа принявших участие в голосовании, на второй – 53,0%, на третий – 49,5% (31,7% от числа граждан, включенных в списки), на четвертый – 67,2% (43,1% от числа граждан, включенных в списки)¹⁹. Таким образом, с юридической точки зрения результатом референдума стала “боевая ничья”. Однако в политическом плане результат волеизъявления граждан России можно было интерпретировать как выражение доверия президенту и недоверия депутатскому корпусу. Такая интерпретация позволила в дальнейшем Б.Н. Ельцину в условиях продолжения конфликта двух ветвей власти принять решение о роспуске Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Распустив депутатский корпус, Президент Российской Федерации назначил на 12 декабря 1993 г. выборы депутатов Федерального Собрания и референдум по проекту новой Конституции Российской Федерации. Правда, официально голосование по проекту Конституции называлось не референдумом, а просто “всенародным голосованием”. Это было, вероятно, обусловлено тем, что проводилось оно не по Закону РСФСР “О референдуме РСФСР”, а по Положению “О всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года”, утвержденному Указом Президента Российской Федерации № 1633 от 15 октября 1993 г.²⁰

Данное Положение, в частности, предусматривало, что Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины от принявших участие в голосовании. Результатом всенародного волеизъявления стала поддержка проекта Конституции большинством в 57,1% голосов²¹. Таким образом, конституционный кризис был преодолен.

После принятия новой Конституции Российской Федерации возникла необходимость создания нового закона о референдуме. С одной стороны, Конституция требует, чтобы порядок назначения референдума определялся федеральным конституционным законом. С другой стороны, Закон РСФСР “О референдуме РСФСР” от 16 октября 1990 г. не мог действовать уже в силу того, что не существовали органы, уполномоченные этим законом назначать референдум.

В процессе подготовки законопроекта выявились два подхода. Большая часть участников работы над проектом считала, что федеральный конституционный закон должен регулировать все вопросы, связанные с референдумом Российской Федерации. По мнению же фракции “Яблоко”, большинство вопросов, касающихся референдума Российской Федерации, должно регулироваться Избирательным кодексом, а федеральный конституционный закон должен определять лишь порядок его назначения.

1 ноября 1994 г. Президент внес в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона “О референдуме Российской Федерации”, который был разработан совместной комиссией, созданной председателями обеих палат парламента и Центризбиркома. 13 ноября депутаты фракции “Яблоко” внесли вместе с проектом Избирательного кодекса проект Федерального конституционного закона “О порядке назначения федерального референдума Российской Федерации”.

Оба проекта рассматривались на заседании 23 ноября. Поскольку большинство депутатских объединений не поддержали предложение о принятии Избирательного кодекса, “яблочный” проект федерального конституционного закона также не был поддержан – за него проголосовали лишь 123 депутата.

Что касается президентского проекта, то Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе предложил принять его сразу с поправками. Однако за проект было подано только 282 голоса при необходимых 300.

Наиболее острые дискуссии велись по двум вопросам. Первый вопрос касался круга возможных инициаторов референдума. В президентском проекте были предусмотрены 6 субъектов инициативы: 2 миллиона граждан Российской Федерации, законодательные органы государственной власти не менее 15 субъектов Федерации, Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Конституционное Собрание. Второй дискуссионный момент был связан с ограничением круга вопросов, которые можно выносить на референдум.

Была создана согласительная комиссия, которая доработала президентский законопроект²². Комиссия внесла в проект поправки, связанные с сокращением круга возможных инициаторов референдума до двух субъектов (Конституционное Собрание и 2 миллиона граждан) и исключением нормы о невозможности вынесения на референдум вопросов, противоречащих Конституции. Преодоление разногласий о возможности вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов власти и проведении досрочных выборов были оставлены на второе чтение.

После доработки проект согласительной комиссии был 22 декабря вынесен на первое чтение и поддержан 372 депутатами.

Ко второму чтению большинство разногласий удалось преодолеть. Однако на заседании 19 мая 1995 г. представители фракций “Выбор России” и КПРФ продолжали отстаивать свои позиции, и в результате проект был отправлен на доработку.

К следующему рассмотрению законопроекта разногласия были улажены: в законе был установлен запрет выносить на референдум не только вопрос о досрочном прекращении полномочий, но и об их продлении. В результате проект был принят 21 июня во втором чтении 325 голосами.

В третьем чтении закон был принят 7 июля 337 голосами. Совет Федерации одобрил его только 3 октября – до этого момента на его заседаниях присутствовало менее 3/4 членов, необходимых для одобрения конституционного закона²³. 10 октября закон был подписан Президентом Российской Федерации²⁴.

До 1997 г. порядок назначения и проведения региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве никак не регулировался. При подготовке нового “рамочного” федерального закона было решено включить в него гарантии не только избирательных прав, но и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В результате был создан Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” от 19 сентября 1997 г.²⁵

Этот закон включал специальную главу “Назначение референдума”, состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму (“Порядок реализации инициативы проведения референдума”, “Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум”, “Юридическая сила решения, принятого на референдуме”). Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов.

В марте 1999 г. в закон было внесено множество изменений²⁶, в частности, существенно переработана статья “Порядок реализации инициативы проведения референдума”.

Новый “рамочный” закон от 12 июня 2002 г.²⁷ сохранил в основном структуру закона от 19 сентября 1997 г. В отношении референдума произошли лишь небольшие изменения: из главы “Назначение референдума”²⁸ была исключена статья “Обязательность проведения референдумов” (ее два пункта были включены в статью “Назначение референдума”), и в другой главе появилась отдельная статья “Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума”.

Важным достоинством “рамочного” закона являлась более детальная (по сравнению с Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г.) проработка норм, касающихся вопросов, выносимых на референдум. Так, уже в законе от 19 сентября 1997 г. содержались два важных положения: “Вопросы, выносимые на референдум в Российской Федерации … должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования” и “Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ”. В законе от 12 июня 2002 г. добавлено еще: “чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения”.

В то же время в действующем “рамочном” законе плохо проработаны многие процедурные вопросы, касающиеся референдума, содержатся явные противоречия и пробелы²⁹. Так, в пункте 3 статьи 14 сказано, что “количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования”. А в пункте 1 статьи 36 говорится, что “каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек – для выдвижения инициативы проведения местного референдума”. В таком случае остается непонятным, каковы полномочия регионального законодателя в части установления численности инициативной группы. Если считать, что он вправе устанавливать завышенную (причем, сколь угодно завышенную) численность³⁰ (по сравнению с указанной в статье 36 федерального закона), то в чем тогда гарантии права граждан на участие в референдуме? И тем более непонятно, что может в этом отношении устанавливать устав муниципального образования?

Другой пример: закон никак не ограничивает ни срок, в течение которого представительный орган государственной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязан принять решение о проведении референдума, ни “верхний” предел периода от принятия решения до дня голосования. Этот вопрос полностью отдается в ведение законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Фактически это дает возможность сколь угодно долго затягивать проведение референдума.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. референдум Российской Федерации не проводился ни разу. Однако несколько раз попытки инициировать всероссийский референдум предпринимались.

Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” от 10 октября 1995 г. предусматривал достаточно простую процедуру инициирования референдума. Необходимо было создать инициативную группу численностью не менее 100 граждан. Эта группа регистрировалась в избирательной комиссии субъекта Федерации, на территории которого проживало большинство членов группы. На сбор подписей отводилось 3 месяца, после чего группа должна была представить подписи в избирательные комиссии тех субъектов Федерации, где эти подписи собирались. Всего необходимо было собрать не менее 2 миллионов подписей. Подписи проверялись сначала комиссиями субъектов Федерации, а затем – Центризбиркомом Российской Федерации.

2 сентября 1999 г. Избирательная комиссия Кировской области зарегистрировала инициативную группу, лидером которой был депутат Государственной Думы Н.Н. Гончар. Группа предлагала вынести на референдум Российской Федерации вопрос: “Считаете ли Вы необходимым объединение Российской Федерации и Республики Беларусь в демократическое федеративное правовое государство?”

Группа с 3 сентября по 26 ноября собирала подписи и представила в избирательные комиссии 53 субъектов Федерации 2 414 350 подписей. Центризбирком признал недействительными 759 787 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 14 января 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума³¹.

29 сентября 1999 г. Избирательная комиссия Самарской области зарегистрировала инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации четыре вопроса³²:

“1. Вы за то, чтобы были расширены правовые и политические гарантии защиты частной собственности граждан России (включая квартиры, дома, земельные участки, вклады в банках и иных кредитных организациях) от чужого посягательства, включая посягательство государства?

 2. Вы за то, чтобы депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, совершившие уголовные преступления, несли уголовную ответственность наравне с остальными гражданами России?

 3. Вы за то, чтобы в боевых действиях в локальных конфликтах принимали участие только военнослужащие, проходящие службу по контракту?

 4. Вы за то, чтобы в Конституцию России были внесены изменения, ограничивающие право Президента России отправлять в отставку Правительство России?”

Группа с 29 сентября по 29 декабря собирала подписи и представила в избирательные комиссии 57 субъектов Федерации 3 602 266 подписей. Центризбирком признал недействительными 1 821 985 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 17 февраля 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума³³.

26 июля 2000 г. Московская городская избирательная комиссия зарегистрировала инициативную группу, которая предлагала вынести на референдум Российской Федерации три вопроса:

“1. Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных материалов на хранение, захоронение и переработку?

 2. Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?

 3. Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?”

Группа представила в избирательные комиссии 60 субъектов Федерации 2 490 042 подписи. Центризбирком признал недостоверными или недействительными 616 826 подписей; в результате подписей, признанных действительными, оказалось меньше двух миллионов. 29 ноября 2000 г. Центризбирком отказал в проведении референдума³⁴.

Одной из главных причин “выбраковки” подписей в подписных листах указанных инициативных групп оказалось следующее обстоятельство. Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” требовал указывать в подписном листе полную дату рождения гражданина, ставящего свою подпись. Принятый позднее Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривал проставление в подписном листе только года рождения (за исключением граждан, которым в текущем году исполняется 18 лет). Однако данный федеральный закон в силу приоритета федерального конституционного закона может применяться к процедурам, связанным с референдумом Российской Федерации, только в части, не противоречащей федеральному конституционному закону. Таким образом, инициативным группам следовало при изготовлении и заполнении подписных листов руководствоваться Федеральным конституционным законом “О референдуме Российской Федерации”. Однако значительная часть подписных листов была оформлена в соответствии с “рамочным” федеральным законом, и в них не указывались число и месяц рождения подписавшихся граждан. Такая формальная зацепка позволила Центризбиркому избежать назначения референдумов.

В сентябре 2002 г. инициативу проведения общероссийского референдума начало готовить руководство КПРФ. Оно сформулировало для вынесения на референдум четыре вопроса:

1. “Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации федеральным законом была запрещена купля–продажа земли, за исключением земель личных подсобных хозяйств, приусадебных, дачных, садоводческих и гаражных участков, участков под индивидуальными домами и хозяйственными строениями?

2. Согласны ли вы с тем, что размер оплаты жилья, электроэнергии и иных коммунальных услуг населением в сумме не должен превышать 10 процентов от совокупного дохода семьи?

3. Согласны ли вы с тем, что минимальная зарплата и минимальная пенсия гражданина Российской Федерации, начиная с 2004 года, не должна быть ниже прожиточного минимума?

4. Согласны ли вы с тем, чтобы в Российской Федерации недра, леса, водоемы и другие природные ресурсы, а также предприятия железнодорожного транспорта, топливно-энергетического комплекса, оборонной промышленности, черной и цветной металлургии находились исключительно в государственной собственности как объекты, обеспечивающие национальную безопасность России и достойную жизнь каждому гражданину?”

14 сентября в Краснодаре было проведено собрание и оформлены инициативные группы отдельно по каждому из перечисленных выше вопросов. Эти группы 17 сентября обратились в Избирательную комиссию Краснодарского края с ходатайствами о своей регистрации.

Однако противники проведения коммунистического референдума сумели опередить инициаторов. 5 – 6 сентября в Государственную Думу были внесены два законопроекта. Один из проектов (авторы – лидеры основных фракций и групп или их заместители: В.В. Володин, С.В. Иваненко, О.В. Морозов, Б.Е. Немцов, В.А. Пехтин, Г.И. Райков) вносил изменения в Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”. Второй (автор – член фракции ОВР, будущий член Центризбиркома Российской Федерации В.А. Крюков) исключал из “рамочного” федерального закона норму, запрещающую обратную силу закона в отношении федерального референдума.

18 сентября проект федерального конституционного закона о внесении изменений в закон о референдуме Российской Федерации был принят в первом чтении. 20 сентября он был принят во втором и третьем чтениях. В тот же день во всех трех чтениях был принят и второй закон, разрешающий обратную силу первого. Оба закона были одобрены Советом Федерации 25 сентября, подписаны Президентом 27 сентября и опубликованы в “Российской газете” 28 сентября 2002 г.³⁵

А 1 октября 2002 г. Избирательная комиссия Краснодарского края приняла четыре решения об отказе в регистрации инициативных групп на том основании, что предложенные вопросы не соответствует Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону “О референдуме Российской Федерации”, поскольку предусматривает возможность ограничения общепризнанных прав человека и гражданина. Таким образом, оказалось, что реальной необходимости в спешном изменении федерального конституционного закона не было.

Суть федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 г. состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Более того, закон запретил выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, “если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти”³⁶.

Получилось, с учетом сложившихся сроков проведения федеральных выборов, что период, в течение которого закон разрешает проведение референдума, составляет менее двух лет в пределах одного четырехлетнего избирательного цикла. Если же выборы депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации окажутся разделенными периодом в два года, то проведение референдума Российской Федерации, инициированного гражданами Российской Федерации, окажется просто невозможным.

Кроме того, приведенная выше формулировка закона страдает существенной неопределенностью. Дело в том, что сроки прохождения всех этапов референдумного процесса зависят от многих участников данного процесса. Поэтому в момент выдвижения инициативы референдума невозможно точно определить, придется ли проведение референдума на последний год полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации или нет. Это позволяет (точнее, вынуждает) толковать данную норму закона совершенно произвольно.

Еще одна неопределенность связана с тем, что в законе нет ответа на вопрос, что должен делать президент в случае, если в поддержку инициативы проведения референдума собрано необходимое количество подписей и инициатива проведения референдума признана соответствующей Конституции, но срок, в течение которого должно быть проведено голосование, попадает на период, во время которого проведение референдума запрещено. Такая неопределенность позволяет вообще отказаться от назначения референдума и тем самым нарушить права граждан на участие в референдуме.

Группа депутатов Государственной Думы обратилась в Конституционный суд с запросом о соответствии этого закона Конституции Российской Федерации. 11 июня 2003 г. Конституционный суд в своем Постановлении № 10-П признал закон соответствующим Конституции Российской Федерации. При этом, как отмечается в постановлении, “период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем, должен во всяком случае составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов”³⁷.

Эта формулировка составлена весьма двусмысленно. Действительно, “период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума Российской Федерации и непосредственно участвовать в нем” в совокупности составляет более двух лет в пределах четырехлетнего цикла. Однако порознь как период, в течение которого можно выступать с инициативой, так и период, в течение которого можно непосредственно участвовать в референдуме, составляют менее двух лет. На наш взгляд, важен именно такой подход, поскольку речь идет о разных правах граждан. Что касается возможности проведения в течение четырехлетнего периода двух референдумов, то такая возможность обеспечивается только в том случае, если два референдумных процесса развиваются параллельно.

К сожалению, в новом федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. эти нормы воспроизведены практически в том же виде.

Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени оказались в “ловушке”. Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся “рамочный” закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе “О референдуме Российской Федерации” (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

Другая “ловушка” возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума. Союзный договор с Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г., для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

В связи с этими обстоятельствами возникла необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе Центризбиркома “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах”³⁸, представленном в октябре 2000 г., подготовка и принятие этого закона планировалась “не позднее 2001 года”. Однако процесс интеграции России и Беларуси резко замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.

Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Проект был внесен в Думу 19 мая, и уже 2 июня он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено всего 6 дней (включая выходные). Тем не менее депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию А.А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании.

11 июня Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” был принят сразу во втором и третьем чтениях. Таким образом, процедура прохождения этого важнейшего закона в Государственной Думе заняла всего 23 дня. Для закона, содержащего 93 статьи и более 200 страниц текста, это, вероятно, рекорд.

23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня подписан Президентом³⁹.

Большинство новелл этого закона можно разделить на четыре группы. Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с процедурами, предусмотренными Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”⁴⁰. Вторая группа связана с предоставлением федеральным органам власти инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации. Третья группа повторяет временные ограничения на проведение референдума, внесенные еще в сентябре 2002 г. (см. выше).

Наиболее интересна и показательна четвертая группа новелл. Эти новеллы направлены на усложнение процедуры выдвижения инициативы референдума. К ним можно отнести:

• требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
• требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
• требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
• требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
• запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
• ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
• предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
• требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
• сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
• возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.

По утверждению А.А. Вешнякова все эти нормы, усложняющие инициирование референдума, предложены для того, чтобы на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства⁴¹. Однако соответствуют ли средства цели? Об этом речь пойдет в следующем разделе.

Статья 3 Конституции Российской Федерации провозглашает референдум наряду с выборами высшим непосредственным выражением власти народа. Очевидно, что законодательство о референдуме должно исходить именно из этого конституционного положения и в первую очередь обеспечивать возможность осуществления данной формы народовластия и реализацию закрепленных в статье 32 Конституции права граждан страны участвовать в референдуме.

Однако, как видно из приведенного выше обзора, законодательство о референдуме (в первую очередь – о референдуме Российской Федерации) в значительной степени направлено на ограничение права граждан участвовать в референдуме, на максимальное воспрепятствование проведению референдума.

Статья 55 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека “только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства”.

Действительно ли проведение референдума может представлять опасность для основ конституционного строя, прав и интересов граждан страны? Безусловно, существует ряд угроз, которые необходимо учитывать при создании референдумного законодательства.

В первую очередь важно не допустить, чтобы в результате референдума были отменены или ограничены общепризнанные права и свободы. В частности, это касается прав меньшинств, поскольку у большинства может возникнуть такой соблазн. Но большинство в определенных условиях может, не разобравшись, ограничить и собственные свободы. Этого также допустить нельзя.

Характерным примером злоупотребления референдумом как формой народовластия в ущерб другой форме (выборам) является имевшая место в ряде стран СНГ практика продления на референдуме полномочий выбранного на определенный срок главы государства. Тем самым нарушается один из принципов народовластия – периодичность проведения выборов – и ущемляются избирательные права граждан.

Референдум не должен использоваться и для вторжения в полномочия административно–территориальных образований нижнего уровня. Так, на референдуме Российской Федерации не должен решаться вопрос об изменении границ, слиянии или разделении субъектов Федерации, равно как и на референдуме субъекта Федерации не должен решаться вопрос об изменении границ муниципальных образований.

Другая опасность заключается в проведении референдума по вопросу, который допускает возможность множественного толкования. Такой референдум не только не способствует решению поставленной задачи, но, напротив, часто усиливает в обществе конфронтацию, поскольку каждая сторона может считать, что народ высказался в ее пользу. Так, до сих пор некоторые политики апеллируют к результатам референдума СССР 17 марта 1991 г., на который был вынесен некорректный вопрос.

Анализ вопросов, которые разные инициативные группы пытались вынести на всероссийский референдум в 1999 – 2002 годах (см. выше), показывает, что многие из них допускают множественное толкование или неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Так, из вопроса, сформулированного группой Н.Н. Гончара, было совершенно неясно, на каких условиях предлагалось объединение России с Беларусью в “демократическое федеративное правовое государство” (Россия и Беларусь как два равноправных субъекта, вхождение Беларуси на правах 90-го субъекта или вхождение каждой области Беларуси на правах субъекта), и что в этом случае должно произойти с Конституцией Российской Федерации. Из вопросов, предложенных “Союзом правых сил”, невозможно было понять, на какие именно гарантии защиты частной собственности рассчитывают инициаторы референдума, и в каком объеме они хотят ограничить право президента отправлять в отставку правительство. А экологи в одном вопросе объединили захоронение и переработку радиоактивных материалов, что, по сути, не одно и то же.

В принципе, в действующем законодательстве установлены разумные ограничения по кругу вопросов, которые можно выносить на референдум. Однако недостаточно проработаны два процессуальных момента.

Во-первых, необходимо, чтобы проверка вопроса на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей. Иначе может получиться, что силы и средства на сбор подписей (а они немалые) потрачены зря. Однако Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации “с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума” уже после того, как Центризбирком проверит подписи.

Во-вторых, очевидно, что проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т.п.) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами. Что касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда.

Однако Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта Федерации, а для местного референдума – представительный орган местного самоуправления. А ведь среди членов этих органов может вообще не быть ни одного юриста!

Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центризбирком Российской Федерации⁴². Все члены Центризбиркома, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центризбиркоме не обеспечивает состязательность и равенство сторон.

Кроме того, закон предусматривает порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке: сначала (до сбора подписей) Центризбиркомом (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, положительное решение Центризбиркома и Верховного суда может быть исправлено Конституционным судом. А вот в случае, если Центризбирком и (или) Верховный суд решат, что вопрос противоречит Конституции, у Конституционного суда уже не будет возможности выразить иное мнение.

Еще один минус действующего законодательства – возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу. Например, можно было желать референдума о неучастии солдат–призывников в локальных конфликтах, но совершенно не приветствовать проведение референдума об ограничении прав президента в отношении отставки правительства.

Есть еще одна опасность, о которой часто говорят сторонники ограничительных мер. Это проведение референдума по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса. В таком случае в нем, скорее всего, примет участие менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства⁴³ будут потрачены зря.

Такая опасность, действительно, существует. Но, во-первых, не слишком удачное расходование бюджетных средств – меньшее зло, чем серьезные ограничения одной из форм непосредственного народовластия. Таким образом, в этом вопросе лучше “недожать”, чем “пережать”.

Во-вторых, предлагаемые в законе средства не соответствуют цели. Они подменяют юридические принципы технологическими ухищрениями.

Как определить, вызывает ли вопрос широкий общественный интерес? Наиболее объективный способ – по подписям граждан. Если же есть сомнения в подлинности подписей, то надо создать такую процедуру, которая бы позволила осуществить соответствующую проверку.

Какое количество подписей свидетельствует, что вопрос интересует общество? Вот это – как раз то, что требует серьезного обсуждения. По всей видимости, 2% – это мало. Возможно, что наиболее правильное решение – увеличить требуемое количество подписей до 5% (с учетом того, что не все, кто готов принять участие в референдуме, захотят поставить свои подписи).

Но увеличение необходимого числа подписей противоречит в первую очередь интересам Центризбиркома, которому эти подписи предстоит проверять. Поэтому это ведомство предложило другой путь: сократить сроки сбора подписей. Причем никакого вразумительного объяснения этому предложению оно не представило. По сути же вместо проверки популярности вопроса нам предлагают проверять организационные способности его инициаторов. Но ведь это не имеет никакого отношения к реализации конституционного принципа народовластия!

Представляется, что срок сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума вообще не должен ограничиваться или, если уж ограничиваться, то таким временным интервалом, в течение которого уже становится ясно, что подписи собраны не будут.

Не должно быть и существенных ограничений на выдвижение инициативы проведения референдума. Реально подобная инициатива, даже если она не слишком серьезная, никакой опасности не представляет. Не серьезная – значит, не смогут собрать подписи. Никаких особых расходов из бюджета при этом не потребуется.

У нас же опять все ставится с ног на голову. Задача нового закона – не допустить выдвижение инициативы из опасения, что любая инициативная группа необходимое число подписей соберет (или “нарисует”). По сути, это означает признание неспособности осуществить проверку подписей на их подлинность.

Однако, все эти рассуждения основаны на предположении, что законодатели хотят “как лучше”, а получается “как всегда”. В то же время есть немало оснований предполагать, что преследуется иная цель – просто ликвидировать референдум как институт народовластия. В связи с этим следует вновь задать вопрос: нужен ли референдум как специальная форма выражения власти народа, или достаточно институтов представительной демократии?

В самом деле: народ выбирает органы власти, которым доверяет принимать от его имени необходимые решения. Зачем тогда еще непосредственное принятие решений самим народом?

По нашему мнению, главная проблема в том, что у любой власти, как бы демократично она не выбиралась, возникают интересы, отличные от интересов избравших их граждан. И потому трудно рассчитывать, что она будет адекватно эти вопросы решать. Один из таких вопросов – это реформирование самой власти.

Так, в 1990 – 1991 годах Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР противились введению в республике поста президента – это неизбежно приводило к утрате ими части полномочий. Вряд ли вопрос удалось бы решить без референдума. Точно так же противились они и принятию новой Конституции страны, которая предусматривала четкое разделение властей.

Именно в таких случаях проведение референдума является необходимым и позволяет на деле осуществить принцип народовластия.

¹ См. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.

² См. Круглов Р.Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии. Автореф. дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1998; Филипова И.А. Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации. Автореф. дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000; Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России. Автореф. дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000; Синцов Г.В. Конституционно-правовой институт референдума. Автореф. дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2003.

³ См. Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 21, ст. 230.

⁴ См. Четвертый съезд народных депутатов СССР. 17–27 декабря 1990 г. Стенографический отчет. Том III. М., 1991, с. 351–363.

⁵ Там же, с. 306–307.

⁶ См. Четвертая сессия Верховного Совета СССР. Стенографический отчет. Часть XIII. М., 1991, с. 165–184, 205–221.

⁷ Там же, часть XIV, с. 190–191.

⁸ См. Российская газета, 26 марта 1991 г.

⁹ По Закону РСФСР “О референдуме РСФСР” для назначения референдума необходимо было собрать подписи не менее миллиона граждан РСФСР или не менее одной трети от общего числа народных депутатов РСФСР.

¹⁰ См. Третья сессия Верховного Совета РСФСР. Бюллетень совместного заседания Совета Республики и Совета Национальностей. № 5, с. 64–83; № 7, с. 6–28; № 13, с. 5–27, 48–57.

¹¹ См. Российская газета, 26 марта 1991 г.

¹² В соответствии с тогдашней редакцией Конституции РСФСР и Законом РСФСР “О референдуме РСФСР” для принятия на референдуме решения, затрагивающего Конституцию республики, необходимо было, чтобы “за” проголосовало более половины от числа граждан, внесенных в списки.

¹³ См. Российская газета, 11 декабря 1992 г.

¹⁴ Там же.

¹⁵ См. Российская газета, 15 декабря 1992 г.

¹⁶ См. Восьмой и девятый (внеочередные) съезды народных депутатов Российской Федерации: документы, доклады, сообщения (по материалам стенограмм). М., 1993. С. 50–52.

¹⁷ Там же. С. 129–153, 254–255.

¹⁸ См. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 18, ст. 653.

¹⁹ См. Российская газета, 6 мая 1993 г.

²⁰ См. Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1993, № 42, ст. 3995.

²¹ См. Бюллетень Центральной избирательной комиссии РФ, 1994 № 1 (12), с. 34–38.

²² Проект, внесенный согласительной комиссией опубликован в книге: Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995. С. 291–321.

²³ См. Зенкин С. Конституционный закон о референдуме: слово за Советом Федерации // Российская Федерация. 1995. № 19. С. 53–55.

²⁴ См. Собрание законодательства РФ, 1995, № 42, ст. 3921.

²⁵ См. Собрание законодательства РФ, 1997, № 38, ст. 4339.

²⁶ См. Собрание законодательства РФ, 1999, № 14, ст. 1653.

²⁷ См. Собрание законодательства РФ, 2002, № 24, ст. 2253.

²⁸ В новом законе эта глава называется “Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума”.

²⁹ Одна из причин противоречий и пробелов – неудачная структура закона. Так, вслед за статьей 14 “Инициатива проведения референдума” идет статья 15 “Назначение референдума”, а статья “Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума”, которая описывает процедуры, находящиеся по порядку их осуществления между процедурами, описываемыми в статьях 14 и 15, находится в другой главе и имеет порядковый номер 36. Отсюда много несогласований между статьями 14 и 36 – авторы закона просто их вместе не читали.

³⁰ Так, в Законе города Москвы “О референдумах в городе Москве” от 30 июня 2004 г. минимальная численность инициативной группы по проведению референдума города Москвы установлена в 300 человек, по проведению местного референдума – в 100 человек. Мосгорсуд и Верховный суд РФ признали эту норму не противоречащей федеральному закону.

³¹ См. Вестник Центральной избирательной комиссии РФ, 2000, № 3, с. 110–111.

³² Эта инициатива принадлежала лидерам избирательного блока “Союз правых сил”. В значительной степени это была пиар–кампания, приуроченная к выборам депутатов Государственной Думы.

³³ См. Вестник Центральной избирательной комиссии РФ, 2000, № 10, с. 13–14.

³⁴ См. Вестник Центральной избирательной комиссии РФ, 2000, № 23, с. 12–13.

³⁵ См. Собрание законодательства РФ, 2002, № 39, ст. 3641, 3642.

³⁶ Аргументация сторонников указанных ограничений состоит в том, что одновременное проведение выборов и референдума может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан. Однако введенные законом запреты значительно шире, чем запрет на одновременное проведение выборов и референдума. Во-первых, в первые 8 месяцев последнего года полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избирательная кампания еще не начинается, поэтому запрет на проведение референдума в этот период не может быть мотивирован нежелательностью одновременного проведения выборов и референдума. Во-вторых, моментом окончания избирательной кампании по выборам Президента Российской Федерации является представление Центризибркомом отчета о расходовании средств федерального бюджета на проведение выборов президента. Таким образом, выдвижение инициативы референдума запрещается еще в течение 3,5 месяцев со дня голосования. Этот запрет также никак не может быть мотивирован нежелательностью одновременного проведения выборов и референдума.

³⁷ См. Собрание законодательства РФ. 2003. № 25. Ст. 2564.

³⁸ См. Вестник Центральной избирательной комиссии, 2000, № 21, с. 47–90.

³⁹ См. Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710.

⁴⁰ Также с учетом норм “рамочного” федерального закона обновлен перечень вопросов, которые нельзя выносить на референдум.

⁴¹ См. стенограмму заседания Государственной думы 2 июня 2004 г. (официальный сайт Государственной думы, http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe).

⁴² Прежний закон давал такие полномочия избирательной комиссии субъекта Федерации, что совершенно недопустимо.

⁴³ По оценке Центризбиркома на проведение референдума Российской Федерации (если бы он состоялся в 2004 году) потребовалось бы 2,8 млрд. руб.

Опубликовано в журнале "Политика и общество", 2005, № 2, с. 70-82

Титульный лист | Политика