Как защитить избирательные права граждан?

На этой конференции уже много говорилось о выборах, избирательном законодательстве и избирательных правах граждан. И это не случайно. Выборы – важнейший институт демократии, а избирательные права – важнейшие из политических прав граждан, ключевой элемент их права на участие в управлении государством.

Здесь много говорили также о борьбе с коррупцией. И это тоже имеет непосредственную связь с выборами. Я разделяю тезис, блестяще сформулированный известным политтехнологом В.В. Полуэктовым: «власть, избранная с помощью лжи и подтасовок, не коррупционной быть не может»[1].

Сейчас в России сложилась ситуация, когда «только ленивый не критикует выборы»[2]. И есть за что. Конкуренция постоянно снижается, а административный ресурс становится все более доминирующим. Все чаще поступают сообщения о давлении на избирателей, о фальсификациях итогов голосования. Все больше территорий, где, по официальным данным, результаты голосования за представителей власти приближаются к 100%.

Естественно, возникает вопрос: в чем дело – в плохом избирательном законодательстве или в неправильном его применении? Я полагаю, что дело и в том, и в другом.

О недостатках российского избирательного законодательства можно говорить часами[3]. Но если обрисовать ситуацию в двух словах, то можно сказать, что оно, во-первых, бессистемное, во-вторых, в нем доминируют процедурные правила, которые препятствуют реализации избирательных прав граждан. Последнее хорошо видно на примере норм, регулирующих регистрацию кандидатов. Это ведь важнейший вопрос – вопрос реализации пассивного избирательного права. А здесь все определяется тем, чтобы все документы были «без сучка и задоринки». Мне кажется, у нас нет ни одной другой сферы, где бы были такие жесткие требования к оформлению документов.

Что касается неправильного правоприменения, то его лучше всего проиллюстрировать следующим примером. Председатель Избирательной комиссии Иркутской области (к сожалению, уже бывший) профессор В.В. Игнатенко в одном из интервью так прокомментировал решение окружной избирательной комиссии, отказавшей в регистрации кандидату из-за отсутствия банковского штампа в платежном поручении: «Если бы эти юристы учились у меня, я бы выставил им двойки по конституционному и избирательному праву»[4].

Я бы еще отметил, что плохое законодательство и его тенденциозное применение создают кумулятивный эффект. Неудачно сформулированные нормы закона, по сути, провоцируют правоприменителей принимать решения, нарушающие избирательные права граждан. В результате основаниями для отказов в регистрации становятся мелкие недостатки в подписных листах, не связанные с их фальсификациями и не свидетельствующие о том, что избиратели не ставили свои подписи в этих листах, а также другие недостатки в оформлении документов, не имеющие отношения к вопросу о серьезности кандидата и несоразмерные принимаемому решению об отказе в регистрации[5].

Все же для справедливости следует учесть, что дело не только в избирательном законодательстве и его применении. Я обращаюсь к примеру, который на этой секции приводила Е.П. Дубровина. В Курганской области на выборах в сельсовет в марте 2007 г. голосовать пришли всего два избирателя. Но там в избирательном округе было всего то ли 30, то ли 35 избирателей, поэтому явка составила около 7%[6]. А в Москве и Санкт-Петербурге были случаи, когда явка составляла и 4, и даже 1%[7]. Так что не Курганская область поставила рекорд низкой явки.

Но обратите внимание: это все касается муниципальных выборов. На региональных выборах тоже бывает относительно низкая активность избирателей, но там явка все же редко опускается ниже 30%. А здесь – вплоть до 1%. Главная причина, по-видимому, в том отношении избирателей к местному самоуправлению, которое проистекает из его бесправия и бессилия, о чем здесь тоже уже говорилось.

Но есть еще один аспект. Два избирателя, которые приняли участие в том злополучном голосовании, – это кандидат и его приятель. Возникает естественный вопрос: а где же были другие кандидаты, почему они не пришли голосовать и никого с собой не привели? Ответа на этот вопрос я не нашел, но резонно предположить, что других кандидатов не было. Но если кандидат был всего один, то стоит ли удивляться низкой явке?

Я полагаю, что главная беда наших выборов – это снижение их конкурентности. Все остальные беды – в основном производные от этого. Само же снижение конкурентности – следствие того, что «государственная бюрократия вмешивается в избирательный процесс – чтобы не избрали кого-нибудь не того», как это признал недавно в своем Послании Федеральному Собранию действующий Президент Российской Федерации[8].

Что делать? Начнем с избирательного законодательства. Это одна из тех отраслей законодательства, где у депутатов всегда будут интересы, отличные от интересов избирателей. Поэтому депутаты никогда не создадут закон, который бы полностью удовлетворял критериям защиты избирательных прав граждан. Центризбирком тоже участник избирательного процесса, у него есть собственные интересы, и когда он разрабатывает избирательные законы, то в значительной мере пишет их под себя.

Единственный способ создать хорошее избирательное законодательство – создавать его силами общественности и юридического сообщества. Мы сейчас под эгидой Ассоциации «ГОЛОС» начинаем такой общественный проект по созданию Избирательного кодекса Российской Федерации[9]. Он будет открытым, мы рассчитываем активно обсуждать наши наработки с общественностью и юристами, в том числе и участниками этой конференции. Первый экспертный «круглый стол» по обсуждению проекта состоялся в Москве 25 ноября 2008 г., и такие «круглые столы» будут проводиться регулярно.

Мы понимаем, что власть вряд ли захочет принять проект, который мы создадим. Но, во-первых, мы надеемся показать, что можно создать избирательное законодательство, свободное от большинства недостатков, которые ему присущи сейчас. Во-вторых, если наш проект получит поддержку юридического сообщества, власть с этим как-то будет вынуждена считаться.

Что касается правоприменения, то я возвращаюсь к примеру «двойки по конституционному праву». Было бы очень полезно, если бы юридическое сообщество периодически выставляло такие двойки и тем, кто принимает безобразные законы, нарушающие конституционные права граждан, и тем, кто применяет закон вопреки его духу, в нарушение основополагающих конституционных принципов. Я понимаю, что боязнь потерять уважение юридического сообщества будет, видимо, более слабым стимулом, чем боязнь потерять должность или депутатское кресло. Тем не менее это все же некоторый стимул, и пренебрегать им не стоит.

Я обращаюсь к аналогии с медициной. Человек  с медицинским образованием, который применяет свои специальные знания для того, чтобы лишать людей жизни, будет исторгнут из медицинского сообщества. Его вряд ли кто-нибудь будет называть врачом. А как мы должны относиться к юристу, который применяет свои специальные знания для того, чтобы лишать людей их конституционных прав? Будем ли мы его считать юристом и своим коллегой? Я прошу подумать об этом.

Любарев А.Е.

начальник сектора мониторинга избирательных кампаний Независимого института выборов,
эксперт Ассоциации некоммерческих организаций
«В защиту прав избирателей «ГОЛОС»,
кандидат юридических наук

Опубликовано в сборнике
Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 9. Т. 1. М., 2009. С. 1065–1067

Титульный лист | Политика