ПРАВО

ПОЛИТИКА И ОБЩЕСТВО» ПРАВО»

Немного теории

Для того чтобы понять, в чем проблема, необходимо разобраться, из-за чего возникает вопрос о методике распределения.

Само название – пропорциональная избирательная система – говорит о том, что мандаты между участвовавшими в выборах партиями должны распределяться пропорционально. Пропорционально чему? Очевидно, голосам избирателей. Но сразу же возникает вопрос: почему существуют разные методики пропорционального распределения? Дело в том, что если мы будем считать строго пропорционально, то каждая партия получит дробное число мандатов. Но каждому понятно, что число мандатов должно быть целым. Поэтому и пришлось придумывать методики, которые в той или иной степени обеспечивают приближение результатов распределения к чистой пропорции. Таких методик может быть много, но широкое практическое применение нашли четыре-пять из них.

Все эти методики делятся на две группы: методы квот и методы делителей. В первом случае заранее определяется квота, на которую делят число голосов, полученных каждым списком. В результате этой операции удается распределить не все мандаты, но большую часть из них. Оставшиеся мандаты распределяются на основании некоего дополнительного правила (обычно это либо правило наибольшего остатка, либо правило наибольшей средней).

Таким образом, методы квот предусматривают распределение мандатов в два этапа. За это их обычно критикуют в литературе (в основном в учебниках по конституционному праву зарубежных стран). И противопоставляют им методы делителей, которые, как это категорически утверждается, обеспечивают распределение мандатов в один этап.

Увы, это преимущество методов делителей чисто теоретическое. Просто у методов квот и делителей разная терминология (разное понимание, что такое один прием). И на самом деле методы делителей требуют более громоздких вычислений.

Суть методов делителей в том, что число голосов, полученных каждым списком, последовательно делится на некий ряд чисел (у каждого метода свой ряд чисел). Потом полученные частные ранжируются (сортируются) в порядке убывания их числовых значений и отбирается столько частных, сколько нужно распределить мандатов. Сколько у какого списка получилось таких отобранных частных, столько мандатов ему и причитается.

А теперь давайте сравним вычисления по одному из методов квот (квота Хэйра в сочетании с правилом наибольшего остатка) и одному из методов делителей (метод д,Ондта) на примере распределения 50 мандатов между четырьмя списками. В первом случае нам потребуется максимум 19 арифметических операций (максимум 9 сложений, 5 вычитаний и 5 делений) плюс 4 операции округления и сортировка четырех чисел. Проконтролировать правильность выполнения этой методики может любой школьник, научившийся работать с десятичными дробями. А метод д,Ондта (предусматривающий деление на ряд натуральных чисел начиная с единицы) требует для того же случая 200 операций деления и последующую сортировку 200 чисел!

Почему же в наших учебниках постоянно говорится о преимуществах методов делителей? Почему уважаемые профессора – специалисты по сравнительному конституционному праву – и сегодня публично повторяют эту явно ошибочную точку зрения? Я полагаю, что они находятся в плену у реалий XIX в.

Когда пропорциональная система только внедрялась, избирательные округа были небольшие и в них распределялось немного мандатов. И в этих условиях методы делителей не выглядели такими громоздкими. Посмотрите учебники, и вы увидите, что там обычно приводится пример распределения пяти мандатов между тремя партиями. В этом случае вычисления по методу д,Ондта достаточно просты и наглядны – всего 15 операций деления и сортировка 15 чисел.

Но при распределении пяти мандатов говорить о пропорциональности такого распределения можно лишь с большой долей условности. Поэтому весь ХХ в. шло постепенное увеличение размеров округов при применении пропорциональной системы – вплоть до создания общенациональных округов, где распределяется сотня и более мандатов. И для таких случаев громоздкость методов делителей по сравнению с методами квот неоспорима.

Но дело не только в простоте или объеме вычислений. Главное – какой метод (или какие методы) обеспечивает наилучшие приближения к пропорциональности?

Здесь тоже доминируют заблуждения. Мне не раз доводилось слышать или читать, что метод д,Ондта – самый справедливый. Что именно он в наибольшей степени обеспечивает равенство «цены мандата» (то есть числа голосов, приходящихся на один мандат) для всех партий. Но это ошибочная точка зрения.

Можно предложить два критерия приближения к пропорциональности. Один критерий – это суммарное отклонение «цены мандата» для списков от средней «цены мандата» (точнее, сумма модулей таких отклонений). Другой критерий – суммарное отклонение (опять-таки сумма модулей отклонений) доли полученных каждым списком мандатов от доли полученных им голосов.

Не так давно мы проанализировали разные методы с точки зрения этих критериев – и теоретически, и на конкретных примерах. По второму критерию (соответствие доли мандатов доле голосов) достаточно строго удалось доказать, что оптимальные результаты дает метод, основанный на квоте Хэйра и правиле наибольшего остатка. По первому критерию (равенство «цены мандата») доказательство оказалось менее строгим, но тем не менее лучшим из методов квот оказался малоизвестный метод Дина (на втором этапе сравнивают частные от деления числа полученных списком голосов на среднее гармоническое от числа уже полученных списком мандатов и этого же числа плюс один), а из методов делителей – так называемый датский метод (деление на ряд чисел 1, 4, 7 и т.д.). Но при этом метод, основанный на квоте Хэйра и правиле наибольшего остатка, давал во всех случаях лучший результат, чем метод д,Ондта.

Таким образом, можно сделать вывод, что метод, основанный на квоте Хэйра и правиле наибольшего остатка, является и наиболее простым, и наиболее понятным и наглядным (ибо квота Хэйра – «естественная квота», равная средней «цене мандата»), и одним из наиболее справедливых.

Но ведь это – тот самый метод, который использовался на выборах в Государственную думу всех четырех созывов (квота Хэйра в российских законах именуется первым избирательным частным), а также на выборах более чем в 60 российских регионах (единственным исключением до марта 2007 г. была Калмыкия, где в 2003 г. использовался метод д,Ондта).

Так нужно ли от этого метода отказываться?!

Кто такой Империали?

Неожиданно перед самым началом мартовской избирательной кампании в некоторых российских регионах в региональных законах начали менять традиционный метод, основанный на квоте Хэйра, на экзотический метод делителей Империали. Этот метод отличается от классического метода д,Ондта тем, что предусматривает деление на ряд, начинающийся с двойки. Это приводит к тому, что партия-фаворит получает один-два лишних мандата, которые она отнимает у одной или двух партий-аутсайдеров.

Откуда взялся этот метод? В прессе не раз звучало, что данный метод – итальянский. Оказывается, это ошибка, которая исходит от некоторых учебников и справочников. В них написано, что Империали – итальянский ученый. Кроме того, в некоторых изданиях утверждается, что метод делителей Империали применялся в Италии.

На самом деле этот метод был изобретен в начале ХХ в. бельгийским крайне правым клерикальным политическим деятелем маркизом Империали. При этом он не скрывал, что его основной целью было ограничить пропорциональность избирательной системы. В 1921 г. консервативное большинство бельгийского парламента приняло метод делителей Империали как основной при распределении мест в муниципальных советах, но не на общенациональном уровне. С тех пор местные выборы в Бельгии остаются единственным случаем длительного использования данного метода. В настоящее время в Бельгии ведется подготовка к реформе, направленной на его отмену.

Что касается Италии, то в этой стране в послевоенный период (вплоть до 1993 г.) использовался не метод делителей Империали, а квота Империали (получаемая путем деления суммарного числа голосов, поданных за допущенные к распределению мандатов партии, на число мандатов плюс два). Такой метод может привести к некоторому искажению пропорциональности, но тем не менее эти искажения еще остаются «в рамках приличий», и «метод квот Империали» (в отличие от «метода делителей Империали») признается специалистами в качестве одного из методов пропорционального распределения мандатов.

Метод Империали, как и ожидалось, сработал в пользу «Единой России»

Прошедшие 11 марта 2007 г. голосование и подведение итогов теорию не опровергли. Выиграла от применения методов Империали или д,Ондта партия-фаворит, а это во всех четырех регионах - «Единая Россия», та самая партия, которая и инициировала изменение методики. Наиболее чувствительными к смене методики оказались регионы, где распределяется немного мандатов – Тюменская область (17 мандатов) и Самарская область (25 мандатов).

В Самарской области «Единая Россия» добилась наиболее существенных преимуществ за счет манипуляций с методикой (см. табл. 1). Она получила два «лишних» мандата, отняв один мандат у СПС и один – у «зеленых».

В Московской области и Санкт-Петербурге распределялись 50 мандатов, и здесь новая методика дала «Единой России» по одному «лишнему» мандату. В Московской области в проигрыше оказалась «Справедливая Россия», в Санкт-Петербурге – ЛДПР.

В Тюменской области метод Империали дал бы «Единой России» два «лишних» мандата за счет ЛДПР и КПРФ (см. табл. 2). Но установленный областными законодателями метод д,Ондта позволил партии власти обобрать только КПРФ.

Таким образом, от применения новых методик пострадали сразу пять партий: КПРФ, ЛДПР, «Справедливая Россия», СПС и «зеленые».

Судебные перспективы

Однако вопрос еще нельзя считать решенным. Применение метода Империали вполне можно оспорить в суде. Особенно благоприятна судебная перспектива в Московской и Тюменской областях.

Дело в том, что в этих регионах законы, изменившие методику распределения мандатов, были приняты меньше чем за 10 дней до начала избирательной кампании. А пункт 5 статьи 8 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» требует, чтобы законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступали в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Законодатели Московской и Тюменской областей этим требованием пренебрегли, установив более короткий срок вступления в силу соответствующих законов. Но федеральный закон имеет большую силу. И это значит, что методики, установленные в законах этих областей, вступили в силу уже после начала избирательной кампании, а потому не могут применяться в этой кампании.

В Московской области три кандидата из списка «Справедливой России» уже обжаловали методику. 28 марта областной суд отказал в удовлетворении их требований. Как отметила представитель Мособлдумы, «эта правовая норма носит технический характер и не касается вопросов защиты прав и свобод граждан». Интересно, что бы она сказала, если бы какая-нибудь «техническая» норма привела к сокращению ее зарплаты в два раза?

Что касается Самарской области, то в этом регионе судебные процессы начались еще до выборов. Сначала областной закон, введший метод Империали, был оспорен региональным координатором ассоциации «ГОЛОС» Людмилой Кузьминой. Областной суд отказал в удовлетворении ее требования о признании закона недействующим, но Верховный суд РФ 28 февраля 2007 г. отменил решение областного суда и производство по делу прекратил: Верховный суд счел Кузьмину как рядового избирателя ненадлежащим заявителем. Но сразу после этого аналогичное заявление подала партия «Справедливая Россия». После выборов к ней присоединился СПС. «Зеленые» пока почему-то молчат. Рассмотрение дела назначено на май.

Что же могут оспорить в Самарской области (а также в Санкт-Петербурге)? Очевидно, несоответствие метода Империали требованию федерального законодательства о том, что мандаты между списками должны распределяться пропорционально голосам избирателей, поданным за эти списки. Ведь то, что метод Империали распределяет мандаты не пропорционально, совсем нетрудно доказать.

Обратимся к результатам по Самарской области. Из табл. 3 видно, что метод Хэйра дает распределение мандатов, очень близкое к доле голосов, полученных партиями: отклонение ни у одной из них не превышает 1%. Зато метод Империали приводит к значительному отклонению у «Единой России» – больше чем на 8%, а у СПС и «зеленых» – на 4% и больше.

Не менее важно, что метод Империали нарушает принцип равенства партий. Из табл. 4 видно, что при применении этого метода у «Единой России» число голосов избирателей, приходящееся на один мандат, заметно меньше, чем даже у тех партий, которые от применения этого метода формально не пострадали, и существенно меньше, чем у партий, у которых мандаты были отняты. И это также является основанием для оспаривания применения данной методики.