А хочется говорить о главном. А что главное в данном случае? Наверное то, что вынесено в заголовок обсуждаемого закона – избирательные права.

Наверное, если бы мне сегодня поручили написать этот закон, я построил бы его совсем иначе. Сначала определил бы, что такое избирательные права. Затем подробно описал бы каждое из прав. И только потом попытался бы установить, какие процедуры должны эти права гарантировать.

Но менять структуру сложно даже тогда, когда есть возможность переписать закон заново. Ну а в условиях, когда закон уже принят в первом чтении, об этом даже неудобно говорить. Тем более, что структура закона такова, какой она сложилась исторически.

Законы о выборах и референдумах, принятые в 1988-90 гг., были короткими. Первые законы вообще списывались с законов того периода, когда выборы были фикцией. Понятно, что в них не были предусмотрены многие ситуации, которые неизбежно возникают в условиях жесткой политической конкуренции. Сталкиваясь с пробелами в законодательстве, избирательные комиссии принимали решения по своему усмотрению, руководствуясь то ли здравым смыслом, то ли своими политическими симпатиями, то ли просто указанием начальства.

За разработку новых законов взялась в начале 1993 г. инициативная группа во главе с народным депутатом РФ В.Л. Шейнисом. Проект, подготовленный этой группой, был значительно подробнее действовавших тогда законов. Он был взят за основу Государственно-правовым управлением Президента РФ при подготовке Положения “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”, при этом текст был значительно сокращен.

В ходе прошедших в 1995-96 гг. выборов в регионах выявилась масса недостатков региональных законов о выборах, что неудивительно. Во-первых, субъекты РФ не имели опыта законодательной деятельности. Во-вторых, во многих регионах власть, не отягощенная реальной оппозицией, делала избирательное законодательство в максимальной степени удобным для своего переизбрания.

Утратив доверие к региональным законодателям, депутаты Госдумы второго созыва решили сделать "рамочный" закон более подробным. Так в 1997 г. появился Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Главным его отличием от предыдущего закона было не то, что он включал еще и нормы, касающиеся референдума. Более существенным отличием стало другое – детальная, вплоть до мельчайших подробностей, регламентация многих избирательных процедур.

Незадолго до выборов третьего созыва Госдумы модной стала тема "грязных избирательных технологий" (или "черного пиара"). Пресса, депутаты, представители избирательных комиссий, общественность – все заговорили об опасности манипулирования волей избирателей, исходящей от "всемогущих" политтехнологов. Обществу усиленно внушалась мысль о том, что "черный пиар" – главная опасность для демократии.

Наверное, такая кампания была выгодна в первую очередь самим политтехнологам. Но, очевидно, не только им. По существу, внимание общества было отвлечено от более серьезной опасности, которая уже явно обозначалась. После 1999 г. об этом явлении заговорили во весь голос. Имя ему – административный ресурс.

В своем аналитическом докладе по итогам выборов 1999-2000 гг. фонд "ИНДЕМ" констатировал, что период, когда победу обеспечивали "нестандартные технологии", в основном завершился. Начинается период, в котором доминирует административный ресурс.

Проект нового закона тоже содержит ряд новелл, направленных все на ту же борьбу с "черной кошкой". Чего стоит, к примеру, идея ограничить круг лиц и организаций, имеющих право оказывать консультационные и информационные услуги! Нетрудно предсказать, что ее реализация тоже даст обратный эффект.

Другая важная идея Центризбиркома – "избирательная вертикаль". В этой идее есть здравое зерно. Вполне разумно формировать окружные и участковые (т.е. временные) избирательные комиссии вышестоящими комиссиями. Можно было бы поддержать и назначение "сверху" председателей участковых комиссий: все равно формирование этих комиссий на практике начинается с подбора председателя, а выборы (да еще путем тайного голосования) превращаются в фарс. В отличие от вышестоящих комиссий участковые в очень малой степени являются коллегиальными органами; скорее это бригада, качество работы которой в значительной степени зависит от ее бригадира. Назначение председателей повысило бы ответственность вышестоящих комиссий за действия участковых.

Совсем другое дело – действующие на постоянной основе избирательные комиссии субъектов РФ или муниципальных образований. То, что предлагает Центризбирком – назначение, по сути, председателей этих комиссий "сверху" – это неправомерное вмешательство в дела субъекта РФ или муниципального образования. К тому же оно не оправдано и с других точек зрения. Вряд ли Центризбирком настолько хорошо знает кадры в субъектах, чтобы он мог делать ответственный выбор. Зато назначение в комиссию нескольких представителей "сверху" может сильно ухудшить атмосферу в комиссии.

Есть один аспект, который, видимо, плохо учитывают сторонники "вертикали". Автор этих строк наблюдал, как формировались в 2001 г. окружные избирательные комиссии по выборам в Мосгордуму. Городской комиссии нужно было назначить по 14 членов в 35 комиссий. Это 490 человек. Кандидатур было больше 600. Понятно, что никакого личного знакомства с кандидатами не происходило. Отбор велся формально по анкетам. А на деле решающим было мнение чиновников из нижестоящих структур – префектур и районных Управ. Так что "вертикаль" все равно не получается.

Что касается зависимости председателей комиссий субъектов РФ от губернаторов, то один из таких председателей высказался очень откровенно: пока комиссия будет финансироваться в основном из бюджета субъекта, пока он будет получать зарплату от губернатора, он будет зависеть от него.

Тем не менее есть простая возможность ослабить влияние губернаторов на комиссии субъектов, мимо которой Центризбирком прошел. Это – исключить участие исполнительной власти в формировании комиссий. Можно ли считать нормальной ситуацию, когда губернатор назначает половину состава комиссии, которая будет организовывать его перевыборы?!

Обе системы (мажоритарная и пропорциональная) имеют свои достоинства и свои недостатки. Привлекательность смешанной системы, пожалуй, и состоит в том, что два разных подхода к формированию законодательного органа дополняют друг друга, не позволяя доводить до предела недостатки любой системы.

Система выборов по партийным спискам подвергалась и продолжает подвергаться ожесточенной критике. Здесь мне хотелось бы привести ряд аргументов в ее защиту.

Одно из существенных свойств мажоритарной системы – игнорирование волеизъявления меньшинства, а также (для системы относительного большинства) – возможность получения абсолютного большинства мест при поддержке всего лишь относительного большинства. Это очень наглядно видно на примере выборов в Москве. На выборах депутатов Госдумы 1999 г. блок "Отечество – Вся Россия" получил в столице при голосовании за партийные списки 41% голосов. Одновременно кандидаты, выдвинутые или поддерживаемые "Отечеством", победили в 11 из 15 московских одномандатных округов, что составляет 73%.

На выборах 1997 г. "список Лужкова" получил в Мосгордуме 74% мест, в то время как за кандидатов из этого списка отдали свои голоса всего 29% избирателей, принявших участие в голосовании. На выборах 2001 г. московская исполнительная власть навязала четырем партиям ("Отечеству", "Единству", СПС и "Яблоку") "соглашение", которое свело к нулю конкуренцию между этими партиями и вновь позволило провести в городскую Думу список угодных Мэрии кандидатов ("список" получил в Думе 94% мест, хотя за кандидатов из этого списка голосовало всего 43% избирателей). СПС и "Яблоко" пошли на это унизительное "соглашение" из опасения, что иначе им не достанется ничего. Оставшаяся за бортом "соглашения" КПРФ не получила ни одного места, хотя за ее кандидатов голосовало 17,5% избирателей.

В случае введения смешанной системы подобные антидемократические соглашения станут невозможными: каждая партия будет стремиться к получению максимального числа голосов. Кроме того, партиям придется вырабатывать собственную региональную программу: до сих пор в Москве, например, ни у одной партии нет внятной программы решения городских проблем.

А что же избиратели? Какая системы им больше нравится? Утверждают, что есть данные соцопросов, в которых респонденты высказались в пользу мажоритарной системы. Может быть, и есть – тут ведь важно, как задать вопрос. Но я предпочитаю ориентироваться на результаты голосования. Выборы депутатов Госдумы по партийным спискам проходили уже трижды, но ни разу число проголосовавших против всех списков не превысило 5% (а в Москве не превышало 4%). А что мы видим на выборах по одномандатным округам? В Москве ни разу на общих выборах ни по одному из 15 округов процент голосов против всех кандидатов не опускался ниже 9%, а в ряде случаев доходил до 24–27%. В других регионах он бывал еще выше. Не означает ли это, что избирателей на самом деле больше устраивают выборы по партийным спискам?

А явка? Все знают, что на дополнительных выборах депутатов Госдумы (которые проводятся только по одномандатным округам) явка обычно невысока, и эти выборы нередко заканчиваются провалом. Сейчас депутаты уже готовы поддержать поправку, вообще отменяющую на дополнительных выборах порог явки. Понятно, что информационное обеспечение дополнительных выборов значительно слабее, чем общих. Но, думаю, это не единственная причина низкой активности избирателей.

Кстати, проблема явки остро стоит и на выборах в Мосгордуму, которые проходят по мажоритарной системе. На выборах 16 декабря 2001 г. явка по официальным данным составила 30,5%, хотя на обеспечение явки были брошены значительные силы и средства, причем не обошлось и без массовых нарушений закона. А неделей позже проходили выборы в Законодательное собрание Красноярского края по смешанной системе: на этих выборах явка составила около 42%, причем в самом Красноярске – около 50%. Думаю, что введение смешанной системы на региональных выборах будет способствовать повышению активности избирателей.

Итак, избирательные права – это право избирать и право быть избранным. То есть, права избирателей и права кандидатов. Можно ли обеспечить одни права, не нарушая других?

Проблема противоречий между правами избирателей и правами кандидатов настолько сложна, что ей можно было бы посвятить не одну диссертацию. Затрону здесь только один аспект.

Избиратель заинтересован в получении максимальной информации о кандидатах. А принцип равных прав кандидатов заставляет ограничивать их возможности доводить до избирателей информацию о себе. Вообще, обеспечение равных прав кандидатов должно быть и на пользу избирателю: преобладание информации об одном из кандидатов может склонить его к ошибочному выбору. Но всегда ли равенство прав понимается однозначно?

По-прежнему преобладает точка зрения, что информировать избирателей о кандидатах – дело самих кандидатов. В результате до избирателя доводится "информация" двух видов: восторженно-хвалебная (от самих кандидатов и их команд) и грязно-ругательная (это, обычно, и называется "черным пиаром"). Разобраться в этом потоке крайне сложно. Тем более, что по новой редакции закона любое разоблачение лжи кандидата, равно как и любой аналитический материал, должны признаваться агитацией.

Однако законодатели не желают уделять данному вопросу достаточного внимания. Единственное упоминание, имеющее отношение к такому плакату, содержится в статье о помещении для голосования; при этом не указывается, кто готовит материалы о кандидатах, нет четких требований ни по обеспечению равенства кандидатов, ни к объективному характеру помещаемой в плакате информации. Зато большая часть абзаца касается обязательности указаний наличия судимости и иностранного гражданства, как будто у нас каждый второй кандидат имеет то или другое!

А главное – ни один федеральный закон не обязывает размещать эти плакаты так, чтобы избиратель мог увидеть их раньше, чем придет на избирательный участок. А ведь эти плакаты не только помогают избирателю сделать выбор. Они также способствуют повышению явки, демонстрируя избирателю, что у него есть выбор. Но нет. На выборах в Мосгордуму листовка с сообщением о том, что неявка на выборы отнимает деньги у всех москвичей, была издана тиражом более 3 миллионов экземпляров, в то время как суммарный тираж всех сводных плакатов о кандидатах не превысил и 30 тысяч.

Увы, в сознании организаторов выборов доминирует представление об активном избирательном праве как о праве избирателя получить избирательный бюллетень, проставить в нем некую отметку в определенном месте и опустить бюллетень в ящик для голосования. Дальнейшая судьба такого бюллетеня, то есть голоса избирателя, уже к праву избирателя как будто бы отношения не имеет.

Фальсификации – отдельная тема, но в данном случае возникает простой вопрос. Представим, что десять бюллетеней, поданных за одного кандидата, были подсчитаны как поданные за другого. Чьи права при этом оказались нарушены? Этих десяти избирателей? Всех избирателей, проголосовавших за "обиженного" кандидата? Или всех избирателей данного избирательного округа?

Вопрос не академический. Закон дает избирателю право жаловаться в суд только на нарушение его избирательных прав. Вот и надо бы поточнее определить, в чем эти права заключаются.

И ведь напророчил. Ко второму чтению в проект предлагается внести поправку, лишающую избирателей права выдвигать кандидатов (при сохранении права на самовыдвижение). Что это – фронтальное наступление на права избирателей? Или право избирателя выдвигать кандидатов – рудимент старого времени?

Все более настойчивое требование убрать порог явки, раздающееся с разных сторон, вполне логично. Во-первых, в этом случае у пассивной части избирателей не будет возможности препятствовать активной части в осуществлении конституционного права – избрания своих представителей в органы власти. Во-вторых, наличие порога явки часто провоцирует органы власти и избирательные комиссии в целях достижения требуемой явки идти на нарушения закона, а то и на откровенные фальсификации. В-третьих, опасность срыва выборов отталкивает от участия в них серьезных кандидатов.

Однако отказ от порога явки таит в себе другую опасность. При наличии порога власти и избирательные комиссии вынуждены заниматься информированием избирателей, чтобы обеспечить хотя бы минимальную явку. А при отсутствии порога появляется возможность проводить выборы так, чтобы большинство избирателей о них не знало. Или выборочно информировать только те группы населения, которые лояльны этой власти, обеспечивая тем самым победу "нужных" кандидатов.

Да и можно ли считать представительным орган, избранный 10, а то и 5% населения?!

В этом вопросе, очевидно, придется искать компромисс. По-видимому, для выборов в органы местного самоуправления порога явки быть не должно. А вот для органов государственной власти без установления минимального порога явки не обойтись.

Не все очевидно и с голосованием против всех. Первая попытка сделать такое голосование эффективным средством срыва выборов была отбита в 1993 г. Но в 1997 г. эта попытка удалась, а в 1999 г. требование получить большее число голосов, чем проголосовало против всех, было распространено и на кандидатов, баллотирующихся по многомандатным округам.

Логика сторонников этой нормы состоит в том, что "за" кандидата должно проголосовать больше избирателей, чем "против". Но здесь допущены две ошибки – одна логическая и одна психологическая.

Во-вторых, рассуждения законодателей основаны на предположении, что избиратель голосует против всех потому, что ему не нравятся все кандидаты. Но анализ показывает, что очень многие голосуют так просто потому, что не знают, за кого голосовать, не имеют достаточной информации о кандидатах. Конечно, в этом случае проще вообще не идти голосовать. Но ведь выборы очень часто совмещаются. И избиратель идет голосовать за любимую партию, за Мэра, а ему еще суют бюллетень с кандидатами, о которых он первый раз слышит. В такой ситуации психологически проще всего поставить галочку в самую нижнюю строчку. Не случайно, высокий уровень голосования против всех наблюдается именно при совмещении выборов. Так, в Москве на выборах советников в декабре 1999 г. (совмещенных с выборами Мэра и депутатов Госдумы) против всех голосовало больше 20% избирателей, а в апреле 2000 г., когда они не были совмещены ни с чем – 4%.

Особенно неудачна данная норма для многомандатных округов. Логика выборов по многомандатным округам ближе к логике выборов по пропорциональной системе, где голоса против всех не имеют силы. В этих округах побеждать должны кандидаты, поддерживаемые не обязательно большинством избирателей, но определенной частью электората. Поэтому требование к ним получать большую поддержку, чем проголосовало против всех, неразумно.

В то же время необходимо оставить избирателю возможность сорвать выборы, организованные с нарушением его прав. Но не стоит делать такую возможность чрезвычайно легкой, каковой она является сейчас. На мой взгляд, есть компромиссный вариант, и он уже был записан в одном из московских законов: признавать выборы несостоявшимися, если число голосов против всех больше половины. Эта норма будет работать крайне редко, но все же возможность выразить протест у избирателей останется.

Конечно, произвола (а тем более заказных решений) хотелось бы избежать. Но попытка замены "резиновых" формулировок на абсолютно конкретные приводит к неизбежности принятия решений, противоречащих здравому смыслу – как отказ в регистрации Жириновского из-за маленькой квартирки, пропущенной в декларации его сына.

Если бы в законе можно было все прописать абсолютно конкретно, то не нужны были бы ни избирательные комиссии (как коллегиальные органы), ни суды. Все могли бы делать чиновники.

Однако смысл "резиновых" формулировок в том, чтобы избирательные комиссии и суд могли в каждом конкретном случае решать вопрос как раз на основе избирательных прав граждан, а не искусственно придуманных нормативов.

Что касается отказа в регистрации и отмены регистрации, то, исходя из приоритета избирательных прав, закон должен в максимальной степени сократить перечень оснований для таких решений. Кроме того, все решения, связанные с наказанием за неправомерные действия, должен принимать суд, а не избирательные комиссии – для последних не прописана процедура расследования и установления фактов. Отрадно видеть, что эти соображения уже в основном находят понимание у законодателей и будут, по-видимому, учтены в окончательной редакции закона.

Недоверие к региональным законодателям можно понять. Далеко не во всех регионах законодатели работают достаточно квалифицировано. Нередко законы субъектов РФ содержат законодательные пробелы. Зачастую в региональные законы бездумно переносятся нормы федеральных законов, даже без необходимой конкретизации. Еще опаснее другое: стремление региональных властей создавать законы, наиболее удобные для собственного переизбрания и победы своих ставленников. Так, на губернаторских выборах в Чувашии был установлен такой низкий предельный размер избирательного фонда, который возмутил даже коммунистов, традиционно выступающих за ограничение расходов кандидатов. А в Москве в 1997 г. был принят закон о выборах в районные Собрания, позволивший образовывать даже 18-мандатные округа. Стоит ли удивляться, что в ответ в "рамочном" законе появилась норма, запрещающая создавать округа с числом мандатов более пяти.

И все же очень жесткое регулирование на федеральном уровне не всегда оправдано. Вот например, в проекте закона предлагается обязать предоставлять бесплатные печатные площади только газетам, выходящим не реже одного раза в неделю. А в Москве одни окружные газеты выходят раз в неделю, другие – раз в 10 дней, а третьи – раз в две недели. Значит, в одних округах кандидаты смогут получить бесплатную площадь, а в других – нет. Не лучше ли дать возможность субъекту РФ самому решить этот вопрос?

Когда я дежурил в Мосгоризбиркоме, будущие кандидаты теребили меня вопросом: по какой форме писать уведомление о выдвижении и заявление о согласии баллотироваться. И расстраивались, когда узнавали, что ни в законе, ни в разъяснениях городской комиссии форма не утверждена. Они не понимали, что это хорошо. Во всяком случае я не слышал ни одной жалобы по поводу того, что кандидату отказано в признании его выдвижения из-за несоответствующей формы уведомления или заявления.

Зато форма подписного листа утверждена законом. И в результате – конфликт за конфликтом. Что раньше писать: место работы или должность? Нужно ли указывать, что кандидат не имеет судимости? Можно ли вместо предусмотренного законом заголовка "Выборы в Московскую городскую Думу" писать "Выборы депутатов Московской городской Думы"? Из-за каждой мелочи кандидат рисковал, что его подписные листы могут быть забракованы.

Вообще с проверкой подписных листов стали происходить нежелательные метаморфозы. Я с ностальгией вспоминаю 1995 г., когда у избирательной комиссии были возможности для решения вопроса с позиции здравого смысла. А кандидат, у которого по результатам проверки не хватало подписей, мог их дособрать, если, конечно, срок не вышел.

Я понимаю, что наша комиссия была тогда достаточно объективной. Вероятно, другие комиссии допускали произвол, неодинаково относились к разным кандидатам. И вот в закон были внесены нормы, детально регламентирующие проверку подписей. А что в результате?

А в результате то, что подавляющее число подписей бракуется не потому, что они фальшивые, а потому, что в них есть мелкие ошибки: пропущена цифра в номере паспорта, зачеркнута буква и т.д. Тот, кто собирает подписи, знает, что без ошибок трудно обойтись. Зато у опытных фальсификаторов ошибок не бывает: они заполняют листы аккуратно, в комфортных условиях. А попробуй их листы забраковать: нужен либо эксперт, либо опрос избирателей, чьи фамилии фигурируют в подписном листе. И то, и другое небесспорно: эксперт может ошибиться (а то и выполнить определенный заказ), а избиратель может с испугу отказаться от подписи (особенно если к нему придут с милиционером).

Вероятно, у авторов закона сложилось не вполне правильное понимание функций членов комиссий с правом совещательного голоса. Для многих они – лишь иное название наблюдателей, с чуть большими полномочиями. Между тем, у членов с совещательным голосом двойной статус. С одной стороны, они – члены комиссии, а значит участники процесса организации выборов. С другой стороны, они – представители кандидата (партии), осуществляющие в том числе и контроль за деятельностью комиссии.

По себе знаю, что совмещать эти две функции не всегда легко. Но сводить деятельность членов комиссий с совещательным голосом только к контролю было бы неправильно. И не только потому, что в горячую пору в комиссиях не хватает рук, и участие членов с совещательным голосом позволяет быстрее и эффективнее решать многие проблемы. Мне кажется, что члены с совещательным голосом благодаря двойному статусу играют еще одну важную роль, являясь посредниками между избирательными комиссиями, с одной стороны, и кандидатами и партиями, с другой.

Все эти новеллы вызвали сильное отторжение и, по-видимому, они не будут включены в окончательную редакцию закона. Скорее всего, они того и заслуживают. Однако меня удивила мотивировка одной из поправок, в которой предлагается "исключить из закона не опробованные на практике положения". Непонятно, как, в принципе, можно опробовать на практике новые положения, если их нельзя вносить в закон?!

По-видимому, одна из ошибок разработчиков проекта состояла в том, что они решили позволить проводить эксперименты на основе закона субъекта РФ. В данном случае недоверие к региональным законодателям вполне оправдано. Если уж проводить эксперимент – то на основе федерального закона. Кроме того, в этом случае легче получить согласие депутатов Госдумы: они могут быть уверены, что без их участия экспериментальные нормы не будут приняты.

А эксперименты нужны. Иначе новые интересные, но спорные нормы либо никогда не будут введены, либо будут введены сразу по всей стране.

Неверие людей в честность подсчета голосов – опасный симптом, подрывающий основы демократии в стране. Центризбирком и общество совместно должны предпринять серьезные усилия для изменения ситуации.

По прежнему сложно контролировать подсчет числа отметок в списке избирателей. Но самым слабым местом в законе остается порядок приема протоколов участковых комиссий и подведения итогов голосования в территориальных комиссиях. Так, в 2000 г. на выборах депутата Мосгордумы в территориальной комиссии района Марьино председатель комиссии сумел сфальсифицировать итоги голосования на половине участков района, при этом остальные члены комиссии оставались в полном неведении.

Необходимо также преодолеть представление членов избирательных комиссий – от территориальных до Центральной – о том, что их задача состоит только в правильном суммировании данных из протоколов нижестоящих комиссий. В системе избирательных комиссий сложилось некритическое отношение к этим протоколам: в них проверяется только соблюдение контрольных соотношений. Однако даже первый поверхностный взгляд позволяет увидеть многие аномалии, которые свидетельствуют либо об ошибках в процессе подсчета, либо о сознательных махинациях.

Одной из таких аномалий, на которую обычно закрывают глаза, является большой разрыв между числом избирателей, получивших бюллетени, и числом бюллетеней, обнаруженных в избирательных ящиках. Эту разницу принято списывать на унос бюллетеней избирателями. Однако в обычных условиях число унесенных избирателями бюллетеней не превышает 1%. Более существенный разрыв скорее свидетельствует об одном из двух нарушений. Либо это приписка в числе избирателей, получивших бюллетени (это делается для поднятия процента явки), либо уменьшение числа голосов (путем изъятия бюллетеней или неправильного подсчета), поданных за одного или нескольких кандидатов.

Нужно, тем не менее, отдавать себе отчет, что только законодательными мерами победить фальсификации невозможно. Необходим действенный контроль подсчета голосов со стороны кандидатов и общественных организаций. Важно, чтобы наблюдатели были грамотными и хорошо обученными, а их данные оперативно обрабатывались и анализировались.

К сожалению, пока контроль осуществляется не в полном объеме, особенно на местных выборах. Например, в Москве наблюдатели редко пользуются своим правом требовать отдельного подсчета голосов досрочно голосовавших избирателей.

Перефразируя известную поговорку, можно сказать, что общество имеет тот уровень фальсификаций, который заслуживает.

Статья была написана в феврале 2002 г. для сборника, издаваемого Международным республиканским институтом, но не была опубликована