А. ЛЮБАРЕВ,
кандидат юридических наук

Вопрос о признании недействительными результатов выборов – один из наиболее острых и болезненных в избирательном праве. Отмена результатов выборов призвана быть самым крайним средством защиты избирательных прав и граждан и должна применяться в исключительных случаях – когда невозможно выявить действительную волю избирателей. В то же время злоупотребление этой процедурой приводит к еще большему ущемлению прав граждан¹.

К сожалению, вопрос о признании результатов выборов недействительными возникает в российской избирательной практике достаточно часто. Приведем наиболее известные случаи.

1. На выборах депутатов Государственной Думы 12 декабря 1993 г. в Щелковском одномандатном избирательном округе № 114 победу одержал лидер ЛДПР В.В. Жириновский (он получил 34,5% голосов и опередил ближайшего соперника на 21,6%). Щелковский районный суд по жалобе конкурента В.В. Жириновского О.И. Новикова (занявшего третье место) признал результаты выборов недействительными, но Московский областной суд решение районного суда отменил.

И в Амурской области, и в Эвенкийском автономном округе на повторных выборах победили те же кандидаты, но уже со значительно большим отрывом.

4. На выборах мэра Нижнего Новгорода 29 марта 1998 г. победу одержал А.А. Климентьев, получивший 33,7% и опередивший своего ближайшего соперника на 2,4%. Городская избирательная комиссия признала результаты выборов недействительными, мотивируя это решение многочисленными нарушениями, допущенными и кандидатами, и их доверенными лицами.

8. На выборах губернатора Красноярского края по результатам повторного голосования 22 сентября 2002 г. победу одержал губернатор Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа А.Г. Хлопонин (набравший 48,1% голосов и опередивший своего соперника, председателя Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усса, на 6,2%). Красноярский крайизбирком 29 сентября, не определив итогов голосования, принял решение о признании результатов выборов недействительными. Красноярский краевой суд 1 октября по жалобе А.Г. Хлопонина отменил это решение как незаконное. 3 октября крайизбирком принял новое решение, в котором результаты выборов вновь были признаны недействительными. 4 октября Центризбирком Российской Федерации по жалобам граждан отменил решение крайизбиркома и признал А.Г. Хлопонина избранным⁹. По заявлению Центризбиркома краевой избирком, как не исполнивший решение суда, был расформирован краевым судом.

9. На повторных выборах депутата Государственной Думы по Восточному одномандатному избирательному округу № 207, проходивших 14 марта 2004 г., победу одержал А.В. Морозов, получивший 23,6% голосов, что на 3,2% (около 8 тыс. голосов) превысило число голосов “против всех”. 3 июня Санкт-Петербургский городской суд признал результаты выборов недействительными из-за нарушений, допущенных во время голосования на шести избирательных участках: избирателям выдавались бюллетени, в которых незаконно были вычеркнуты два кандидата-аутсайдера. 25 августа Верховный Суд Российской Федерации отменил решение городского суда, расценив, что выявленные нарушения не могли повлиять на результаты выборов.

Проблема признания результатов выборов недействительными нуждается в детальном юридическом анализе. Однако данный вопрос следует считать частным. Более общая проблема – признание недействительным волеизъявления избирателей, как одного, так и большого их числа. И к этой проблеме необходимо выработать единый подход. Поэтому вначале следует уделить внимание другим частным вопросам: признанию недействительными итогов голосования на части территории избирательного округа и отдельного избирательного бюллетеня.

При определении действительности отдельного бюллетеня должно действовать общее правило: бюллетень признается недействительным, если по нему невозможно установить волеизъявление избирателя¹⁰. Частными проявлениями этого правила являются бюллетень без отметок, бюллетень, в котором отмечено больше кандидатов, чем число голосов у избирателя, а также бюллетень, поданный при досрочном голосовании за выбывшего впоследствии кандидата.

Однако закон предусматривает и особые случаи признания бюллетеней недействительными, которые не укладываются в данное универсальное правило. В частности, недействительными должны признаваться все бюллетени в переносном ящике, если их в нем окажется больше, чем должно было быть (т. е. больше, чем число соответствующих заявлений избирателей). Норма эта, хотя она действует с 1995 г., представляется сомнительной. Понятно, что лишнее число бюллетеней в ящике свидетельствует о нарушении установленного законом порядка голосования вне помещения для голосования. Но ситуации бывают разными. Если вместо 10 бюллетеней в ящике обнаруживается 100, то очевидно, что все 100 бюллетеней надо признавать недействительными. А если вместо 30 обнаружен 31 бюллетень? Признавая недействительным 31 бюллетень, мы тем самым из-за одного незаконно брошенного бюллетеня отменяем волеизъявление 30 избирателей. Правильно ли это? Ведь эти тридцать голосов с гораздо большей вероятностью могут повлиять на результаты выборов, чем один голос.

Практика же демонстрирует еще более разнообразные основания, по которым бюллетени признаются недействительными. Так, на выборах депутатов Московской городской Думы и советников районных Собраний в г. Москве в декабре 1997 г. произошли два характерных казуса. На одном избирательном участке был преждевременно вскрыт один из стационарных ящиков. По настоянию представителей вышестоящих комиссий участковая комиссия признала недействительными все бюллетени, извлеченные из этого ящика, – 315. На другом участке одному избирателю было выдано девять лишних бюллетеней. Это нарушение стало основанием для признания недействительными всех бюллетеней на данном участке (по 770 для каждого вида голосования)¹¹.

На выборах депутатов Московской городской Думы в декабре 2001 г. в одном из одномандатных округов возникла следующая ситуация. Окружная комиссия неправомерно отказала в регистрации одному из кандидатов. Затем он был зарегистрирован по решению суда, и были напечатаны новые бюллетени с его фамилией, в то время как регистрация этого кандидата была отменена, и его фамилия вычеркнута из новых бюллетеней. Но некоторые избиратели успели досрочно проголосовать старыми бюллетенями, которые принципиально не отличались от бюллетеней нового образца. Московская городская избирательная комиссия приняла решение, согласно которому старые бюллетени, поданные досрочно проголосовавшими избирателями, следует считать недействительными. При этом особо подчеркивалось, что избиратели, получившие “неправильные” бюллетени, должны считаться проголосовавшими.

Думается, многие законодатели и правоприменители трактуют активное избирательное право как право избирателя получить бюллетень, поставить в нем некую отметку и опустить его в ящик для голосования. Дальнейшая судьба такого бюллетеня, т. е. голоса избирателя, уже к праву избирателя как будто бы отношения не имеет.

Аналогичный подход часто применяется и при решении вопроса о признании недействительными итогов голосования на избирательном участке. Так, на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по Восточному одномандатному избирательному округу № 207 (о которых речь шла выше) итоги голосования на шести участках, где избирателям вначале выдавались бюллетени с незаконно вычеркнутыми кандидатами, были признаны недействительными. В результате было отменено волеизъявление и тех избирателей (1102), которым были выданы “правильные” бюллетени.

Характерно в этом отношении решение Советского районного суда г. Владивостока, рассматривавшего вопрос о признании недействительными результатов выборов в Думу г. Владивостока по избирательному округу № 3, состоявшихся 17 января 1999 г.¹² В этом решении содержится следующее сомнительное утверждение: “…участковые избирательные комиссии не определяют кандидата, набравшего наибольшее количество голосов. Итогом работы участковой избирательной комиссии является лишь точный арифметический подсчет количества бюллетеней, поданных за каждого кандидата, участвующего в выборах. В случае появления “лишних” бюллетеней, когда, как пояснили участники процесса, невозможно установить, за кого они поданы, по мнению суда, невозможно произвести точный подсчет голосов на участке, а значит, невозможно с достоверностью определить результат волеизъявления избирателей, проголосовавших на данном избирательном участке”¹³.

На наш взгляд, понятие “результат волеизъявления избирателей, проголосовавших на данном избирательном участке”, не имеет смысла¹⁴. Говорить можно о волеизъявлении либо отдельного избирателя, либо всех избирателей данного избирательного округа, поскольку именно округ является той единицей, где подводятся результаты выборов. Поэтому, по нашему мнению, признавать недействительными итоги голосования на отдельном участке можно только в том случае, когда невозможно достоверно установить волеизъявление всех избирателей данного участка. В иных случаях нужно признавать действительными все бюллетени, из которых ясна воля избирателя. Что касается нарушений, то информация о них должна доводиться до сведения комиссии, устанавливающей результаты выборов. И только эта комиссия (а также соответствующий ее уровню суд или вышестоящая комиссия) вправе решать, могут ли данные нарушения повлиять на волеизъявление избирателей.

Подход, при котором любое нарушение влечет признание недействительными итогов голосования на участке, представляет серьезную опасность. В условиях, когда требования избирательного законодательства повсеместно нарушаются¹⁵, а лица, допускающие такие нарушения, строго не наказываются (а чаще всего вообще не наказываются), данный подход стимулирует различные провокации, сознательные нарушения с целью срыва выборов.

По тем же причинам, по-видимому, следует исключить из законодательства возможность признания недействительными итогов голосования на отдельных территориях, входящих в состав избирательного округа и включающих несколько избирательных участков. Такая возможность в настоящее время законом предусмотрена, хотя и недостаточно четко отрегулирована.

Недостаточно отрегулирован в законе и вопрос о последствиях признания недействительными итогов голосования. По сложившейся практике данные протоколов комиссий тех участков, где итоги голосования признаны недействительными, не включаются в протокол вышестоящей комиссии. В общем, это правильно, поскольку недействительность итогов голосования означает и недействительность данных, содержащихся в протоколах. Однако при этом возникает одна серьезная проблема.

Для признания выборов состоявшимися необходимо определить, сколько избирателей приняли участие в выборах. А для этого – установить общее число избирателей, включенных в списки для голосования, и число избирателей, получивших бюллетени. Если же данные некоторых протоколов не включаются в протокол комиссии, устанавливающей результаты выборов, то процент избирателей, принявших участие в выборах, будет определен без учета этих участков. Вряд ли такой подход можно считать правильным. Представляется, что при определении явки избирателей следует руководствоваться общим числом избирателей, включенных в списки (или, если были нарушения при составлении списков, тех, кто должен был быть включен) на всех избирательных участках¹⁶.

Переходим теперь к вопросу о признании недействительными результатов выборов по избирательному округу. Основания, по которым может быть принято такое решение, целесообразно разделить на три группы:

нарушения в ходе голосования и подсчета голосов;

нарушения в период предвыборной агитации;

незаконный отказ в регистрации кандидата или незаконная отмена регистрации.

Отметим, что только первая группа оснований дает право избирательной комиссии самостоятельно принимать решение о признании результатов выборов недействительными. В остальных случаях такое решение комиссия может принять только после решения суда.

До 2002 г. в законодательстве не было четкого разделения двух разных вопросов: отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования или о результатах выборов и признания итогов голосования или результатов выборов недействительными. В “рамочном” законе от 12 июня 2002 г. эти понятия уже разделены, но не вполне последовательно. Очевидно, что отмена решения об итогах голосования или о результатах выборов не всегда должна повлечь признание итогов голосования или результатов выборов недействительными. Во многих случаях действительная воля избирателей может быть выявлена путем повторного подсчета голосов¹⁷.

Возможны еще два случая, когда решение об отмене результатов выборов не влечет признание результатов выборов недействительными (пункты 7 и 8 статьи 77). При выборах по многомандатному округу нарушения со стороны отдельных кандидатов, указанные в пункте 2 данной статьи (т. е. нарушения, связанные с их агитационной кампанией), могут повлечь отмену решения только в части, касающейся этих кандидатов. При голосовании за списки кандидатов нарушения, допущенные отдельными избирательными объединениями, избирательными блоками, указанные в пункте 2 данной статьи, могут повлечь отмену решения о допуске этих объединений и блоков к распределению и перераспределению депутатских мандатов. Таким образом, и в этих двух случаях результаты выборов остаются действительными, но решение о результатах выборов должно измениться.

В решении Московского областного суда от 28 февраля 2000 г. сформулирован общий подход к вопросу о признании результатов выборов недействительными: “…необходимо установить: во-первых… в ходе организации и проведения выборов имели место нарушения избирательного законодательства; во-вторых… выявленные нарушения ставят под сомнение зафиксированные результаты голосования; в-третьих… характер допущенных нарушений таков, что на момент рассмотрения жалоб уже невозможно с достоверностью определить действительное волеизъявление избирателей”¹⁸.

При решении вопроса, влияют ли выявленные нарушения на результаты выборов, по-видимому, нет альтернативы “арифметическому” подходу. Необходимо определить (вычислить), могли ли результаты выборов оказаться другими, если бы нарушений не было. Если могли¹⁹, значит, волеизъявление избирателей с достоверностью определить нельзя.

Иллюстрацией может служить упоминавшийся казус в Восточном округе № 207. Разница между числом голосов, поданных за победившего кандидата, и числом голосов “против всех” составила, по первоначальным данным, 7685 голосов. В то же время общее число избирателей на шести участках, где были зафиксированы нарушения, составляло 12848 человек. Однако сопоставлять эти два числа неправомерно. В голосовании на этих участках принял участие 6531 избиратель, при этом 1102 избирателя получили “правильные” бюллетени. Таким образом, истинный “масштаб” нарушения составляет 5429 бюллетеней, что меньше разницы, обеспечившей кандидату победу. Следует также отметить, что избиратели, получившие эти бюллетени, не были лишены возможности проголосовать против всех; таким образом, нельзя полагать, что при отсутствии нарушения число голосов “против всех” было бы больше (скорее, наоборот).

Есть в избирательном законодательстве еще одна спорная норма, касающаяся признания недействительными результатов выборов. До 2002 г. эта норма звучала так: результаты выборов признаются недействительными, если итоги голосования признаны недействительными не менее чем на одной четверти избирательных участков. В таком виде она справедливо подвергалась критике: отмечалось, что участки неравноценны по числу избирателей²⁰.

В “рамочном” законе от 12 июня 2002 г. эта норма была скорректирована: теперь результаты выборов должны признаваться недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых в момент окончания голосования в совокупности включают не менее одной четвертой части от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей в момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе.

Вот тут-то как раз и должна возникнуть та проблема, о которой уже говорилось выше. Закон не уточняет, на основании какого документа следует определять, сколько избирателей включено в списки на участках, где итоги голосования признаны недействительными. Нет ясности и в том, как подсчитывается общее число избирателей в округе, входят ли в него избиратели, включенные в списки на участках, где итоги голосования признаны недействительными. И, наконец, как быть, если итоги голосования признаны недействительными из-за нарушения порядка составления списка избирателей?

Но есть и более общее критическое замечание, касающееся этой нормы как в прошлой, так и в действующей редакции. Зачем вообще нужна эта норма, разве не достаточно более общей нормы, обязывающей признавать недействительными результаты выборов, если невозможно с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей?

Действительно, возможна ведь ситуация, когда на четверти участков допущены серьезные нарушения, но отрыв лидера от основного соперника настолько велик, что даже если бы все избиратели на этих участках проголосовали за соперника, он все равно не смог бы опередить лидера. Почему в этом случае надо признавать результаты выборов недействительными и отменять волеизъявление большинства избирателей? Один из защитников этой нормы дал однажды такой ответ: если уж на четверти участков были фальсификации, то, значит, они были везде, только доказать это не удалось. Думается, что такие аргументы нельзя признать правовыми.

Действующая редакция “рамочного” закона содержит два разных пункта, устанавливающих основания для отмены судом решения избирательной комиссии о результатах выборов или итогах голосования. Первый пункт (п. 2 ст. 77) дает исчерпывающий перечень оснований для отмены решения о результатах выборов, связанных с нарушениями, допущенными победившим кандидатом или избирательными объединением, блоком. Речь идет о нарушениях в ходе агитационной кампании. Одно из четырех оснований – расходование средств помимо избирательного фонда в размере, превышающем 10% от его “потолка”, или превышение “потолка” при расходовании средств из фонда более чем на 10%. Три других основания²¹ могут применяться при условии, что “указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей”²².

Второй пункт (п. 3 ст. 77) содержит открытый перечень оснований для отмены решения как об итогах голосования, так и о результатах выборов. Эти основания касаются любых нарушений, в том числе и тех, в которых нет вины победившего кандидата (в том числе и незаконный отказ в регистрации другого кандидата). При этом основное условие – “эти нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей”.

Однако на практике доказательство того, что нарушения в ходе агитации (злоупотребление служебным положением, подкуп избирателей и т. п.) не позволяют выявить действительную волю избирателей, – задача не тривиальная. В отличие от нарушений, допущенных в ходе голосования, и подсчета голосов, здесь вряд ли возможно выработать объективные критерии. Так что решение в данном случае всегда будет субъективным.

Не прост и случай незаконного отказа в регистрации или незаконной отмены регистрации. Здесь на помощь могут прийти результаты социологических опросов. Однако и в данном случае степень субъективизма решения может быть довольно высокой. Впрочем, тут есть универсальный рецепт – не допускать сомнительных решений об отказе в регистрации или о ее отмене.

¹ См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001. С. 6 – 10.

² См.: Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации. 1995 – 1997. Электоральная статистика. М., 1997. С. 134 – 135.

³ Там же. С. 449 – 451.

⁴ По результатам голосования победила В.А. Лекарева, получившая 28,7% голосов; против всех кандидатов проголосовало 26,4%; количество недействительных бюллетеней составило 3,3% (т. е. в сумме голоса “против всех” и недействительные бюллетени превысили число голосов за В.А. Лекареву).

⁵ См.: Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда. М., 2001. Т. 2. С. 471 – 475.

⁶ Первоначально жалоба А.М. Траспова не была удовлетворена ни краевым судом, ни Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации. И только после того, как Президиум Верховного Суда в порядке надзора отменил эти судебные решения, Ставропольский краевой суд 4 июля 2000 г. признал отказ в регистрации незаконным.

⁷ См.: СЗ РФ. 2002. № 6. Ст. 626.

⁸ См.: Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда. М., 2001. Т. 2. С. 442 – 445.

⁹ См.: Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2002. № 9. С. 8 – 11.

¹⁰ Именно такая формулировка присутствовала в “рамочных” федеральных законах об основных гарантиях избирательных прав от 6 декабря 1994 г. и 19 сентября 1997 г. К сожалению, в законе от 12 июня 2002 г. эта общая формула отсутствует.

¹¹ Эти 770 недействительных голосов привели к тому, что кандидаты в советники, занявшие третью и четвертую позиции, поменялись местами. Поскольку округ был четырехмандатным, на результаты выборов такая перестановка не повлияла. А ведь могла повлиять. В то же время девять незаконно опущенных бюллетеней на результаты этих выборов повлиять почти не могли.

¹² См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001. С. 85 – 105.

¹³ Там же. С. 98.

¹⁴ К сожалению, в законе отмена итогов голосования (в т. ч. на отдельном участке) и результатов выборов в округе перечислены через запятую, хотя эти вопросы должны решаться по-разному. Отсюда возникает возможность такого толкования закона.

¹⁵ См., например: Факты и комментарии по результатам мониторинга выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации IV созыва. М., 2004. С. 20 – 22.

¹⁶ См. также: Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда. М., 2001. Т. 2. С. 129; Галушко И.В. Уроки судебной практики//Журнал о выборах. 2001. № 2. С. 16 – 23.

¹⁷ В качестве примера неправильного подхода можно привести решения окружной избирательной комиссии по выборам депутата Московской городской Думы по избирательному округу № 19 от 16 мая 2000 г., а затем и Люблинского районного суда г. Москвы от 2 июня 2000 г. Этими решениями итоги голосования на нескольких избирательных участках были признаны недействительными в связи с тем, что в сводную таблицу территориальной избирательной комиссии района Марьино были внесены данные, не соответствовавшие протоколам участковых комиссий. При этом данные большинства протоколов указанных участковых комиссий сомнению не подвергались. Очевидно, что волеизъявление избирателей нетрудно было выявить из этих протоколов, в крайнем случае, путем повторного подсчета голосов на участках. См.: Любарев А.Е. Выборы в Москве: опыт двенадцати лет. 1989 – 2000. М., 2001. С. 304 – 307.

¹⁸ См.: Постников А.Е., Алехичева Л.Г. Недействительность выборов. Законодательство и судебная практика. М., 2001. С. 19, 66.

¹⁹ Впрочем, ответ не всегда очевиден. Вряд ли допустимы утверждения вроде следующих: “если бы все избиратели проголосовали за такого-то кандидата” в тех случаях, когда на других аналогичных участках такого единодушия избирателей не наблюдалось.

²⁰ В качестве примера приводился случай, когда итоги голосования были признаны недействительными на одном из четырех участков округа, где в списках значилось совсем небольшое число избирателей.

²¹ Весьма странно, что в число “условных” оснований попало и злоупотребление свободой массовой информации. Непонятно, почему нарушение кандидатом Конституции должно караться, только если это нарушение повлияло на волеизъявление избирателей?

²² Формулировка “действительная воля избирателей” заменила прежнюю формулу – “результаты волеизъявления избирателей”, в связи с Постановлением Конституционного Суда № 1-П от 15 января 2002 г. (см. выше).

Опубликовано в журнале "Право и жизнь", 2005, № 80 (3)

Титульный лист | Политика