О ПОДГОТОВКЕ ПРОЕКТА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Аркадий ЛЮБАРЕВ

Несколько лет назад профессор В.В. Пылин резонно заметил: «Сегодня у нас в стране, пожалуй, только ленивый не критикует выборы, а вместе с ними и избирательное законодательство»[1]. За это время в данном отношении мало что изменилось. Критические высказывания в адрес российской избирательной системы постоянно звучат из уст представителей общественности и лидеров оппозиционных партий[2]. Правда, может создаться впечатление, что руководство страны и «Единая Россия» избирательным законодательством довольны. Однако, если бы это было так, им не пришлось бы его так часто и интенсивно править. Напомню, что Государственная Дума четвертого созыва за четыре года своей работы внесла изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» 17 раз, а Дума пятого созыва всего за два года работы – 14 раз.

Полагаю, что продолжение интенсивной и бессистемной правки избирательного законодательства – тупиковый путь. Участники избирательного процесса все время страдают от постоянных изменений «правил игры», и качество выборов, степень доверия общества к их результатам никак не повышается.

Выход – в создании стабильного продуманного комплексного законодательного акта, который мог бы заменить три основных федеральных закона о выборах. Иными словами – Избирательного кодекса Российской Федерации.

Идея эта не нова. Первая попытка создания единого российского избирательного законодательства относится еще к 1992 г. Первый проект Избирательного кодекса РФ был подготовлен и внесен в Государственную Думу в 1994 г. Отвергнув его, Дума тем не менее признала целесообразной разработку Избирательного кодекса с учетом принимаемых федеральных законов о выборах и практики их реализации. В 2000 г. в докладе ЦИК России прозвучала мысль о том, что после прохождения очередного избирательного цикла можно будет решить вопрос о кодификации избирательного законодательства[3].

В поддержку идеи создания Избирательного кодекса в разное время высказывались И.Б. Борисов[4], Ю.А. Дмитриев[5], А.В. Иванченко[6]. Совсем недавно была опубликована статья М.С. Матейковича, в которой автор обосновывал необходимость кодификации российского избирательного законодательства[7].

Тем не менее, до 2008 г. к работе над Кодексом никто не приступал. Понимая, что так дальше продолжаться не может, группа специалистов в области избирательного права под эгидой Ассоциации некоммерческих организаций «В защиту прав избирателей «ГОЛОС» начала в конце 2008 г. общественный проект по созданию Избирательного кодекса Российской Федерации. Работа над проектом успешно продвигается, и он может быть завершен уже в текущем году. В данной статье автор хотел бы представить основные подходы к созданию Избирательного кодекса, которые были выработаны в ходе обсуждения в кругу квалифицированных экспертов.

Что надо менять?

Недостатки российского избирательного законодательства можно разделить на четыре группы.

Первая группа – это конкретные нормы или группы норм, которые не отвечают потребностям демократического развития страны. Самый яркий (но не единственный) пример – завышенный заградительный барьер. Выделение одного–двух мандатов партиям, получившим от пяти до семи процентов голосов избирателей, – лишь робкая полумера на пути преодоления этого недостатка.

Вторая группа – это нормы, которые при их тенденциозном применении создают основу для нарушения избирательных прав граждан. Здесь самый яркий пример – это практически все, что связано с выдвижением и регистрацией кандидатов. Сейчас избирательные комиссии имеют возможность, не нарушая букву закона, отсеивать кандидатов по своему усмотрению. В первую очередь это относится к самовыдвиженцам и кандидатам от непарламентских партий, но и кандидаты от парламентских партий тоже защищены слабо[8].

Недостатки третьей группы происходят от общей бессистемности закона, от того, что он содержит наслоения разных эпох, впопыхах написанные нормы и тому подобное. В результате в законе тяжело ориентироваться, многие его нормы могут трактоваться различным образом, и это тоже приводит к нарушению прав граждан, когда, например, оказывается, что кандидат понимает норму по одному, а избирком по-другому. Естественно, кандидат при этом страдает.

Четвертая группа – это плохо урегулированные соотношения федерального и регионального законодательства, отсутствие четкой регламентации, что может и что не может устанавливать региональный законодатель.

Из анализа этих недостатков и проистекает наш вывод о необходимости кодификации российского избирательного законодательства. Скажем, проблемы, связанные с недостатками третьей группы можно решить только путем кодификации. Недостатки второй и четвертой групп, наверное, можно попытаться преодолеть как-то иначе, но наиболее эффективно эти проблемы решаются также с помощью кодификации.

Иногда приходится слышать возражения, что кодификация предполагает наличие уже устоявшегося законодательства и что она несовместима с предложениями о внесении в законодательство существенных изменений. Однако мировой опыт показывает, что кодификация неизбежно приводит к изменению существующих норм[9].

Искать новые решения старых проблем

Если же говорить о недостатках первой группы, которые вполне можно преодолеть и без помощи кодификации, то здесь я бы отметил два аспекта.

Первое. Безусловно, вопросы такого рода принято относить к политическим, и окончательное решение по ним будут принимать политики. Но благодаря кодификации эти нормы можно будет отделить от чисто юридических, сделать их более выпуклыми, более заметными, чтобы они не прятались глубоко, скажем, в 16-й пункт 35-й статьи. И кроме того, желательно сделать так, чтобы их изменение не приводило к перекройке всего закона.

Второе. Важной является возможность предложить новые решения – которых еще не было в нашей практике либо которые прошли незамеченными. То есть выйти из порочного круга, когда мы шарахаемся из одного крайнего варианта в другой крайний и не находим «золотую середину». Я здесь могу привести три примера таких новых решений.

Пример первый. Мы уже попробовали и полностью мажоритарную систему, и полностью пропорциональную, и смешанную несвязанную (при которой мажоритарная и пропорциональная компоненты существуют как бы независимо друг от друга). И все три имеют существенные недостатки. Но есть вариант смешанной избирательной системы, успешно применяемый в Германии[10], который, на наш взгляд, действительно позволяет соединить достоинства пропорциональной и мажоритарной систем и компенсировать их недостатки. Разумеется, мы не призываем слепо копировать германскую модель, а предполагаем ее адаптировать к российским реалиям.

Пример второй. Институт избирательных блоков имел существенные недостатки, но в то же время он позволял партиям, близким по своим программам, более успешно выступать на выборах и в конечном счете способствовал естественному укрупнению партий. Отмена этого института снизила уровень политической конкуренции. Сокращение числа партий полностью проблему не решило: по-прежнему часть партий порознь не может преодолеть заградительный барьер. Между тем, можно предложить известный из зарубежной практики (и, кстати, применявшийся на выборах в Учредительное собрание в 1917 г.) институт соединения списков, который заключается в том, что партии, самостоятельно выдвинувшие свои списки, заключают до дня голосования (точнее, до утверждения текста избирательного бюллетеня) соглашение о соединении их списков в том случае, если каждая из них не преодолеет барьер. По нашему мнению, такой вариант лучше практиковавшихся у нас ранее избирательных блоков и технологически, и с точки зрения учета интересов избирателей.

Пример третий. Отказ от голосования «против всех» был негативно воспринят значительной частью общественности и избирателей, поскольку граждане лишились одного из способов волеизъявления. Однако и прежние нормы, из-за которых выборы часто срывались вследствие в общем-то случайных факторов, не были оптимальными. Выход, на наш взгляд, в возращении к нормам, которые в 1990-е гг. действовали в некоторых российских регионах (Москва, Московская область), когда для признания выборов несостоявшимися требуется, чтобы «против всех» проголосовало более половины избирателей[11].

Нужна кардинальная переработка главы о регистрации кандидатов

Как было отмечено выше, одной из главных проблем российских выборов является незащищенность кандидатов от произвола в процессе их регистрации. При этом, как показывает анализ решений и обсуждений последних лет, на самом высоком уровне не заметно понимания данной проблемы. Так, в 2009 г. было решено сократить число подписей на выборах депутатов Государственной Думы, хотя для партии, имеющей 50 тысяч членов, собрать 200 тысяч подписей не должно представлять проблему – если, конечно, у нее реальные члены и если нет драконовских норм по «выбраковке» подписей. По нашему мнению, надо принимать совсем другие меры – увеличивать допустимую долю брака, ограничивать возможности по «выбраковке» подписей по формальным основаниям и устанавливать разные юридические последствия для поддельных подписей и подписей, «забракованных» из-за ошибок.

Однако и эти меры не могут полностью решить проблему регистрации по подписям. Не решит эту проблему и освобождение от сбора подписей всех политических партий, поскольку мы не можем отказаться от права граждан на самовыдвижение, в том  числе и на выборах Президента РФ – это было бы несоразмерным ограничением прав граждан. А главная проблема состоит в том, что за 16 лет так и не была создана эффективная система противодействия фальсификации подписей избирателей. Вместо этого пошли по другому пути, который завел в тупик – когда «браковать» честно собранные подписи стало легче, чем поддельные.

В ходе обсуждения этой проблемы сложилось практически общее мнение, что на выборах в больших избирательных округах (начиная примерно с 50 тысяч), нынешняя система сбора подписей не может нормально работать. Значит, ее надо заменить чем-то другим. Мы предлагаем для больших округов другой механизм, при котором, во-первых, подписи собираются в специальных местах под наблюдением избирательных комиссий, во-вторых, необходимое количество подписей сокращено в десять раз, а в-третьих, процесс проверки подписей децентрализован. А для малых округов следует оставить традиционный механизм. Кроме того, для выборов Президента РФ целесообразно предложить в качестве альтернативного варианта сбор подписей депутатов всех уровней.

Критически была воспринята значительной частью экспертов и отмена избирательного залога. Уже есть основания считать, что эта мера существенно ослабила конкуренцию на выборах. Поэтому вопрос о восстановлении залога нельзя снимать с повестки дня.

Но дело не только в исправлении каких-то конкретных норм. По нашему мнению, вся глава о выдвижении и регистрации кандидатов нуждается в кардинальной переработке. В ее основу должен быть положен принцип защиты пассивного избирательного права граждан, и все процедуры следует регламентировать именно исходя из этого принципа. Пока же наоборот – процедуры, созданные ради удобства работы избирательных комиссий, определяют возможности реализации гражданами их избирательных прав.

Свобода выбора, но не свобода творчества

Проблема соотношения федерального и регионального законодательства наиболее остро проявляется в вопросе об избирательных системах, которые можно использовать на региональном и муниципальном уровнях. В действующем законодательстве вообще нет в этом отношении единой концепции и остается много неопределенности. Либо можно использовать только те системы, которые детально описаны, – и тогда мы очень сильно ограничиваем регионы в выборе избирательной системы. Например, даже открытые списки нормам федерального законодательства формально не соответствуют. Либо можно использовать любые системы, но в отношении этих систем федеральный закон не содержит никаких гарантий избирательных прав. Что, в частности, и проявилось при использовании открытых списков[12]. Иными словами, при различном толковании соответствующих норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» мы получаем два крайних и неудачных варианта.

В проект Избирательного кодекса мы закладываем концепцию, которая заключается в детальном описании всех избирательных систем, которые мы считаем возможным использовать на российских выборах. Наш опыт показал, что вполне реально обеспечить регионам и муниципальным образованиям широкий выбор избирательных систем и при этом для каждой прописать процедуры, гарантирующие избирательные права граждан.

Необходимость разнообразия избирательных систем диктуется разнообразием выборов: выборы депутатов и выборы должностных лиц, три уровня выборов – федеральный, региональный и муниципальный, а муниципальный на самом деле тоже делится на несколько подуровней. Кроме того, необходимо учесть разнообразие регионов и муниципальных образований.

Большая часть предложенных в проекте избирательных систем уже применяется в нашей стране или применялась совсем недавно. Кроме того, добавлены смешанная система, аналогичная германской, о которой уже шла речь выше, и два варианта преференциальной системы – мажоритарно-преференциальная (в учебниках ее часто называют системой альтернативного голосования) и система единственного передаваемого голоса.

Включение в проект Избирательного кодекса преференциальных систем обусловлено тем, что они обладают несомненными достоинствами, особенно для многонациональных образований[13]. При этом следует понимать, что если их не описать в федеральном законе, их просто невозможно будет использовать – даже там, где их захотят использовать. А это перспективные системы, и надо позаботиться об их постепенном внедрении, но, естественно, без нажима, давления и тому подобных традиционных, к сожалению, для нас методов. Но полагаем, что в некоторых наукоградах преференциальные системы уже вполне можно использовать.

Как сделать Кодекс понятным?

Одно из главных требований к избирательному законодательству (как и к любому законодательству, но особенно к тому, которое адресовано широкому кругу субъектов, большинство из которых не имеет юридического образования) – оно должно быть максимально понятным и удобным в применении. При этом важна не только понятность отдельных норм. Важно, чтобы в законе можно было легко ориентироваться, находить нужные нормы, видеть связь между различными нормами.

Нас часто призывают сделать избирательные законы максимально краткими. Однако короткий закон – не значит, понятный. Наоборот, когда закон пытаются написать как можно более кратко, он становится и нечитаемым, и плохо воспринимаемым.

По нашему мнению, понятность закона должна обеспечиваться с помощью структурных решений и соблюдения требований юридической техники. В этом и есть главная задача собственно кодификации. В частности, понятность закона должна обеспечиваться тем, чтобы каждый субъект избирательного процесса мог легко понять, какие главы и статьи ему надо читать, а какие в данной ситуации читать не нужно.

В отношении структуры Кодекса предлагается традиционный подход – разделение его на общую и особенную части. Общая часть может быть во многом аналогична Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…», а особенная часть содержать разделы, посвященные выборам депутатов Государственной Думы и Президента РФ. Остается дискуссионным вопрос о выделении специальной части, в которой могли бы содержаться нормы, касающиеся выборов и референдумов разного уровня, но имеющие специальный характер.

Необходимо отказаться от дублирования норм в разных частях одного закона или в разных законах: дублирование всегда создает неудобство для применителей закона и часто приводит к правовой неопределенности.

Одна из главных задач, которая стоит при разработке общей части Кодекса, – четко разделить императивные и диспозитивные нормы. Тогда в особенную часть можно будет включать только те положения, которые касаются специального регулирования, а императивные нормы общей части будут иметь прямое действие.

Точно так же смогут поступать и региональные законодатели. Законы субъектов РФ могут стать подобными разделам особенной части Кодекса: они будут включать только специальные нормы, а в остальном ссылаться на императивные нормы общей части федерального Кодекса. При этом для удобства правоприменителей можно будет помещать в одно издание общую часть Кодекса и региональный закон.

Важно также избегать слишком больших по объему статей (а в действующем Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав…» есть статьи, содержащие более 30 пунктов), слишком длинных фраз (сейчас есть предложения, содержащие более сотни слов), не допускать объединения нескольких норм в одном пункте и тем более в одном предложении. Желательно также заменить длинные термины более короткими.

Эти меры позволят сделать избирательное законодательство понятным и удобным, избавить его от неопределенностей и противоречий и тем самым будут способствовать эффективной защите избирательных прав граждан.

А.Е. Любарев, эксперт Ассоциации некоммерческих организаций
«В защиту прав избирателей «ГОЛОС»,
кандидат юридических наук

Титульный лист | Политика