Один из главных критериев свободных, честных, справедливых и подлинных выборов – наличие свободной конкуренции кандидатов и/или партий. Этому принципу посвящен ряд положений Документа Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ. В частности, в пунктах 7.2, 7.6 и 7.7 Документа, говорится о свободной состязательности кандидатов, о гарантиях, позволяющих политическим партиям соревноваться друг с другом на основе равенства перед законом и органами власти, о проведении политических кампаний в атмосфере свобод и честности. Пункт 6 статьи 9 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств гласит: «Подлинные выборы предполагают равные и справедливые правовые условия для регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций). Регистрационные требования должны быть ясными и не содержать условий, способных стать основанием для привилегий либо ограничений дискриминационного характера. Не допускается произвольное или дискриминирующее применение норм о регистрации кандидатов, списков кандидатов и политических партий (коалиций)».
Процедуры выдвижения и регистрации кандидатов играют важнейшую роль в избирательном процессе: от этих процедур зависит, какой выбор будет у избирателя, следовательно, от них зависит реализация не только пассивного, но и активного избирательного права.
Главная задача указанных процедур – обеспечить возможность выдвижения и регистрации тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей и имеют шансы на избрание. Целесообразно также отсечь от предвыборной гонки несерьезных кандидатов, которые явно не смогут преодолеть заградительный барьер. Большое количество таких кандидатов затрудняет выбор голосующего, засоряет информационное пространство и сужает агитационные возможности основных кандидатов.
К сожалению, за 15 лет, прошедших с первых альтернативных выборов, нам в России так и не удалось выработать действенные процедуры, позволяющие решить обе эти задачи.
Основным способом поддержки выдвижения кандидата или списка кандидатов по-прежнему являлся сбор подписей избирателей. Однако процедуры сбора подписей и их проверки не обеспечивают решение основной задачи – регистрации именно тех кандидатов, которые пользуются поддержкой избирателей. С одной стороны, значительная часть кандидатов и списков кандидатов получает на выборах даже меньше голосов избирателей, чем количество представленных ими подписей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы 1995 года таких списков было 16 (из 43), на выборах 2003 года – 7 (из 22). В прессе и среди экспертов постоянно обсуждается тема массовой подделки подписей избирателей. Еще в 1997 году А.А. Вешняков, занимавший тогда должность Секретаря Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, отмечал, что «такой подход без должной ответственности лиц, собирающих подписи избирателей, действенного механизма проверки представленных в избирательные комиссии подписных листов привел к криминализации этого процесса, массовым фальсификациям подписных листов» (см.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. С. 72).
С другой стороны, по результатам проверки подписей отказ в регистрации получают кандидаты, явно пользующиеся поддержкой избирателей. Например, на выборах депутатов Государственной Думы в 1999 году не смог зарегистрироваться на основании собранных подписей депутат Государственной Думы Э.А. Воробьев. На выборах губернатора Ростовской области в 2001 году из-за «забракованных» подписей не был зарегистрирован депутат Государственной Думы Л.А. Иванченко (получивший на предыдущих губернаторских выборах 31,6% голосов). На выборах Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 2004 года по результатам проверки подписных листов в регистрации было отказано списку окружного отделения Аграрной партии России – за два месяца до этого список данной партии на выборах в Государственную Думу занял на территории автономного округа второе место, получив 13 процентов голосов.
Эти проблемы до сих пор не нашли адекватного решения.
В качестве одного из путей выхода из сложившейся ситуации были предложены иные способы поддержки выдвижения кандидатов. В 1999 году в качестве альтернативы сбору подписей был введен избирательный залог. Однако эта разумная мера в значительной степени обесценена непродуманными нормами, касающимися размера залога. Если по закону от 30 марта 1999 года залог мог устанавливаться в размере не более 15 процентов от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, то закон от 12 июня 2002 года жестко привязал залог к этой предельной сумме – 15 процентов, не больше и не меньше. Расчеты показывают, что размер залога получается слишком высоким, чтобы для кандидатов он был предпочтительнее сбора подписей. Не случайно на выборах депутатов Государственной Думы 2003 года число кандидатов, зарегистрированных на основании залога, составило лишь 8,6 процента от общего числа кандидатов, зарегистрированных по одномандатным округам. Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ, позволяют субъектам Российской Федерации снижать размер залога до 10 процентов от предельной суммы расходов средств избирательного фонда, однако это послабление принципиально не решает проблему.
Еще одной альтернативной мерой стала введенная в 2002 году норма, освобождающая от сбора подписей (и внесения залога) партии, представленные в Государственной Думе, и выдвинутых ими кандидатов. В какой-то мере это справедливо, поскольку факт прохождения в Государственную Думу уже является подтверждением серьезности партии и ее кандидатов. Однако опыт последних лет показал, что, обеспечив себе льготный режим выдвижения, думские партии начали усложнять процедуру выдвижения для других субъектов избирательного процесса – своих потенциальных конкурентов.
Одной из главных задач было создание действенных процедур проверки подписных листов. Однако результатом всех нововведений стало то, что «забраковать» фальсифицированные подписи оказалось значительно труднее, чем подписи, честно собранные путем тяжелой и неблагодарной работы.
Принципиальный недостаток системы проверки подписных листов заключается в том, что совершенно разные по своей природе недостатки имеют одинаковые юридические последствия. Российское законодательство различает недостоверные и недействительные подписи. Недостоверная подпись определяется законом как «подпись, выполненная от имени одного лица другим лицом», или, иными словами, подделанная (фальсифицированная) подпись.
Недействительная подпись – это «подпись, собранная с нарушением порядка сбора подписей избирателей и (или) оформления подписного листа». Перечень оснований для признания подписи недействительной обширен, но большинство из этих оснований связаны с ошибками и неточностями (иногда незначительными), допущенными избирателями, сборщиками подписей или уполномоченными инициативной группы.
Очевидно, что закон не должен предусматривать одинаковые правовые последствия для недействительных и недостоверных подписей, приравнивая таким образом уголовное преступление к мелкой ошибке при заполнении документа. Однако приравнивает. В результате основная масса отказов в регистрации по итогам проверки подписных листов связана не с выявленными фальсификациями подписей, а с мелкими недостатками, неизбежными при честном сборе подписей в условиях избирательного цейтнота.
То, что основная масса подписей «бракуется» избирательными комиссиями не по причине их фальсификации, легко видеть на примере работы ЦИК России на федеральных выборах. Вот основные причины «выбраковки» подписей на выборах депутатов Государственной Думы 2003 года:
неполные, неверные данные документов сборщика, не оговорены исправления – 22,35 процента;
неполный адрес места жительства сборщика – 17,06 процента;
дата внесения подписи выполнена не избирателем – 13,71 процента;
нет даты подписи сборщика, не оговорены исправления в дате – 6,57 процента;
неполный адрес места жительства избирателя – 6,42 процента;
иные нарушения данных уполномоченного, не оговорены исправления – 6,28 процента.
В совокупности по этим основаниям были «забракованы» 72,4 процетна подписей. В то же время по единственному основанию для признания подписи недостоверной (т.е. фальсифицированной) – подписи избирателя выполнены другим лицом – отвергнуто всего 0,47 процента из всех «забракованных» подписей (см.: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 2003: Электоральная статистика. М., 2004. С. 67). И это не удивительно, поскольку выявление поддельных подписей – трудоемкая и дорогостоящая процедура, требующая привлечения квалифицированного эксперта–почерковеда.
Закон разрешает не проверять все представленные подписи, а производить выборочную проверку не менее 20 процентов от необходимого числа подписей. При этом до 2005 года основанием для отказа в регистрации служило обнаружение при выборочной проверке 25 и более процентов недействительных и недостоверных подписей. Допустимое превышение числа представляемых подписей по сравнению с необходимым количеством также составляло 25 процентов.
Законы 2005 года уменьшили допустимый процент брака и допустимое превышение числа представленных подписей для федеральных выборов до 5 процентов, а для региональных и местных выборов – до 10 процентов. Однако по изложенным выше причинам эти новеллы мало помогут борьбе с фальсификациями подписей. В то же время очевидно, что они приведут к усилению административного произвола при регистрации кандидатов и в конечном счете к снижению конкуренции на выборах.
Кроме того, полагаем принципиально неверным саму возможность отказа в регистрации на основании того, что при выборочной проверке выявлен большой процент недействительных подписей. Такая возможность допустима в случае недостоверных (т.е. фальсифицированных) подписей, поскольку фальсификация подписей избирателей представляет угрозу основам конституционного строя и законным интересам граждан Российской Федерации. Отказ же в регистрации в случае обнаружения в подписных листах недействительных подписей не может быть оправдан до тех пор, пока не будет доказано, что общее количество представленных достоверных и действительных подписей менее требуемого количества. Выявление в выборке 10 процентов недействительных подписей означает лишь то, что число недействительных подписей в общем количестве представленных подписей может составить 10 и более процентов лишь с определенной степенью вероятности. Очевидно, что решения, касающиеся реализации гражданином пассивного избирательного права, не могут приниматься на основании вероятностных соображений.
Законы 2005 года также исключили возможность для кандидатов и партий одновременно представлять подписи избирателей и вносить избирательный залог. Такая возможность предоставлялась законами 1999 и 2002 годов и являлась гарантией реализации пассивного избирательного права. Ликвидация этой возможности в совокупности с отмеченным выше ужесточением требований к подписным листам и тенденцией к росту размера избирательного залога (в связи с ростом предельных размеров избирательных фондов) неизбежно приведет к снижению конкуренции на выборах, к усилению отсева оппозиционных кандидатов.
Велика доля отказов в регистрации кандидатов и списков кандидатов и по иным причинам, не связанным с «выбраковкой» подписей избирателей. Масса отказов связана с оформлением документов. При этом закон не дает возможность кандидатам и партиям исправить допущенные неточности.
В период 1999–2002 годов значительное число случаев отказа в регистрации или отмены регистрации кандидатов было связано с неточностями в их декларациях о доходах и имуществе. В 2002 году недостоверность сведений о доходах и имуществе была исключена из оснований для отказа в регистрации и отмены регистрации. Однако в числе таких оснований оставалась, например, недостоверность сведений о работе кандидата. Так, на выборах депутатов Государственной Думы 2003 года в регистрации было отказано бывшему Генеральному прокурору Российской Федерации Ю.И. Скуратову из-за неточно указанной должности: Скуратов сообщил, что он – исполняющий обязанности заведующего кафедрой в Московском государственном социальном университете, в то время как формально он занимал должность профессора той же кафедры. Законы 2005 года исключили и это основание для отказа в регистрации, однако многие другие возможности для отстранения от выборов оппозиционных кандидатов остаются.
Еще сильнее тенденция к пренебрежению избирательными правами граждан при отмене или аннулировании регистрации кандидатов и списков кандидатов. Хотя институт отмены регистрации существует с 1990 года, угрожающие формы он приобрел после принятия Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в котором был установлен широкий, расплывчатый и открытый перечень оснований для отмены регистрации. В этот период решения об отмене регистрации кандидата в качестве санкции за допущенные нарушения стали непременным атрибутом выборов, превратились в одну из избирательных технологий. Впоследствии (в 2002 г.) этот перечень был уточнен и сделан закрытым, однако переломить тенденцию уже не удалось – более того, она даже усилилась. В качестве примера можно привести выборы глав исполнительной власти субъектов Федерации, состоявшиеся в ноябре – декабре 2004 года. Из одиннадцати избирательных кампаний в пяти возникли скандалы, связанные с отменой регистрации или отказом в регистрации кандидатов, имеющих шансы на победу. От участия в выборах были отстранены: в Брянской области – действующий губернатор Ю.Е. Лодкин; в Волгоградской области – мэр Волгограда Е.П. Ищенко; в Курганской области – депутат Законодательного Собрания Свердловской области С.А. Капчук; в Псковской области – мэр Пскова М.Я. Хоронен; в Ульяновской области – генеральный директор ОАО «Ульяновский хладокомбинат» С.А. Герасимов (перед вторым туром).
Особо следует отметить практику отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов. Конституционный Суд Российской Федерации уже высказывал свою позицию по этому поводу. В Постановлении от 11 июня 2002 года № 10-П было сказано: «Если отменена регистрация кандидата, который на общих выборах получил весьма значительный по сравнению с другими кандидатами процент голосов избирателей, то проведение повторного голосования ставит под сомнение легитимность выборов. Поэтому федеральному законодателю надлежит применительно к таким случаям урегулировать вопрос о назначении новых выборов, исходя из указанного конституционно-правового критерия»*.
Эта правовая позиция Конституционного Суда была попросту проигнорирована законодателями. Практика отмены регистрации кандидата, вышедшего во второй тур выборов, продолжается. В апреле 2003 года Норильский городской суд отменил регистрацию кандидата на должность Главы «Единого муниципального образования город Норильск» профсоюзного лидера В.В. Мельникова, набравшего в первом туре 47 процентов голосов и опередившего основного соперника на 15 процентов. После этого все остальные кандидаты сняли свои кандидатуры, и городская избирательная комиссия вынуждена была признать выборы несостоявшимися (через полгода на повторных выборах В.В. Мельников уверенно победил уже в первом туре).
На выборах мэра Владивостока, прошедших в июле 2004 года, во второй тур вышли два кандидата: депутат Законодательного Собрания Приморского края В.В. Николаев (26,8%) и депутат Государственной Думы В.И. Черепков (26,4%). Однако после первого тура регистрация Черепкова была отменена Ленинским районным судом Владивостока. Депутату инкриминировали «использование преимуществ своего должностного положения», а именно: использование служебного помещения – общественной приемной депутата и бланков депутата Государственной Думы в целях своей предвыборной агитации. Основную часть решения суда занимает перечисление писем, направленных Черепковым на депутатских бланках в прокуратуру, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, Министерство внутренних дел страны и другие инстанции. Никакого отношения к предвыборной агитации они не имели; в них обращалось внимание на нарушения закона, что вполне входит в круг полномочий депутата. Что касается обвинения в использовании служебного помещения, то оно основано лишь на том, что в приведенных письмах это помещение указывалось в качестве обратного адреса.
На выборах главы администрации Ульяновской области в декабре 2004 года, как уже упоминалось выше, после первого тура была отменена регистрация генерального директора ОАО «Ульяновский хладокомбинат» С.А. Герасимова, набравшего в первом туре 20,9 процентов голосов избирателей.
Отметим, что высшие судебные инстанции Российской Федерации изредка высказывают правовую позицию, которая контрастирует со сложившейся судебной практикой. Так, в определении Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 6 марта 2000 года (по делу об отказе в регистрации В.В. Жириновского на выборах Президента России) отмечается, что «согласно общему правилу, какая-либо ответственность может возникать при наличии вины лица, не исполнившего обязанность, либо исполнившего ее ненадлежащим образом (отступления от этого правила допускаются лишь в случаях, специально установленных законом)… Без наличия вины кандидата … права избирателей … не могут быть защищены за счет необоснованного ограничения права и возможности кандидата быть избранным на должность Президента РФ, каковым является обжалованный заявителем отказ в регистрации кандидата».
Не менее важный вывод был сделан в уже цитированном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002 года: «Отмена регистрации кандидата, выступающая в качестве санкции за совершенное правонарушение, как связанная с ограничением избирательных прав, должна осуществляться на основе вытекающего из статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципа соразмерности. Поэтому суд, принимая соответствующее решение, не вправе исходить из одних лишь формальных оснований отмены регистрации».
К сожалению, судебная практика и после принятия указанных решений продолжает игнорировать эти важнейшие принципы соразмерности вины и санкции и презумпции невиновности кандидата. Наиболее наглядные примеры – описанные выше случаи с Ю.И. Скуратовым и В.И. Черепковым, а также кандидатами в депутаты муниципальных собраний Москвы в 2004 году (см.: Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы 2004 года: история фальсификации. М., 2005. С. 29–52).
Отдельного упоминания заслуживает практика аннулирования регистрации списка кандидатов (или отказа в регистрации) из-за выбытия из него более 25 процентов кандидатов. Эта практика получила распространение на региональных выборах, где списки включают небольшое число кандидатов, и указанный процент иногда составляет всего два человека.
Такие случаи имели место:
в Брянской области – в отношении возглавляемого депутатом Государственной Думы С.Ю. Глазьевым избирательного блока «За достойную жизнь»;
во Владимирской области – в отношении партии «Родина»;
в Магаданской области – в отношении избирательного блока «Наша Родина – Колыма»;
в Свердловской области – в отношении Российской партии пенсионеров;
в Ямало-Ненецком автономном округе – в отношении ЛДПР и избирательного блока «Наш Ямал – в защиту прав и гарантий северян».
В ряде случаев было доказано, что выбытие кандидатов было обусловлено давлением, которое на них оказывали представители власти. Таким образом, «выбивание» из списка кандидатов с целью аннулирования регистрации списка также превратилось в элемент административной избирательной технологии. В 2005 году в избирательное законодательство было внесено изменение, увеличившее с 25 до 50 процентов долю выбывших кандидатов, при которой аннулируется список. Однако эта новелла лишь затруднит, но не исключит возможность использования указанной технологии. Кроме того, законодатели отказались признать давление на кандидата обстоятельством, вынуждающим его снять свою кандидатуру. Одновременно в качестве основания для отказа в регистрации списка кандидатов добавлено «выбытие кандидатов, в результате чего число региональных групп в списке кандидатов оказалось меньше установленного законом». В результате этой новеллы данная технология может получить новое развитие.
В целом изменения, внесенные в избирательное законодательство в 2005 году, расширяют возможности для отмены регистрации кандидатов. Так, в пункт 1 статьи 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» добавлен запрет агитации, нарушающей законодательство Российской Федерации об интеллектуальной собственности. Сам по себе такой запрет правилен, однако нарушение пункта 1 данной статьи является основанием для отмены регистрации кандидата. Дело в том, что до последних изменений упомянутый пункт содержал только запреты призывов к насильственному захвату власти, насильственному изменению конституционного строя, пропаганду войны, возбуждение социальной, расовой, национальной, религиозной ненависти и вражды. Поэтому отмена регистрации при подобных нарушениях вполне понятна. Теперь же нарушение законодательства об интеллектуальной собственности по своим последствиям приравнивается к призывам к захвату власти. Таким образом, к основаниям для отмены регистрации добавляется нарушение довольно запутанного и плохо исполняемого законодательства об интеллектуальной собственности.
Кроме того, запрет на использование преимуществ должностного или служебного положения, относящийся ранее только к лицам, занимающим государственные должности, и журналистам, распространен на «членов органов управления организаций независимо от формы собственности». К тому же соответствующие нормы сформулированы столь нечетко, что позволяют их трактовать весьма широко. При этом использование преимуществ должностного или служебного положения является одним из оснований для отказа в регистрации или отмены регистрации, и это основание уже начало использоваться в борьбе с оппозиционными кандидатами (выше приводился пример В.И. Черепкова). С введением данной новеллы это основание (изначально придуманное для борьбы с административным ресурсом) может стать основным способом, с помощью которого власть будет устранять неугодных кандидатов.
Таким образом, новеллы избирательного законодательства в основном будут способствовать снижению конкуренции на российских выборах, которая во многих случаях и так не слишком велика.
* См.: Собрание законодательства РФ, 2002, № 25, ст. 2515.
Опубликовано в "Журнале о выборах", 2006, № 2, с. 53-57